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《城市规划、 设计与管理》
陈为邦
毕业于清华大学建筑系, 教授级高级规划师、 国家注册城市规划师, 建设部科学技术委员会副主任委员, 建设部专家委员会委员。主要社会兼职: 中国城市规划学会副理事长、 中国城市经济学会常务理事、 中国社会学会理事, 建设部专家委员会(城市规划)委员、 天津大学、 华东师范大学兼职教授, 杭州、 温州等城市城市规划顾问。
长期从事城市规划、 城市建设、 城市发展战略和城市设计等方面的政策研究和学术研究, 参加了中国《城市规划法》、 《城市房地产管理法》等法规的制定, 主持过成都、 济南、 青岛、 南宁等城市的总体规划评审。主要学术著作有《城市探索----陈为邦城市论述》, 主编了《城市规划读本》作为干部培训教材。
【课程背景】
　　城市规划是为了实现一定时期内城市的经济社会发展目标, 确定城市性质、 规模和发展方向, 合理利用城市土地, 协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。
　　城市规划是建设、 管理和发展城市的基本依据, 是城市发展中经济、 社会、 人口、 资源、 环境相协调, 保障实现城市可持续发展的重要手段和基本前提。
　　中国社会主义市场经济发展到今天, 城市规划不但是政府统筹安排城市土地和空间资源利用, 指导和调控城市发展的重要手段, 更具有维护社会公正公平、 保障公共利益的公共政策属性。
　　本学习课程从城市规划的含义、 法规和内容入手, 结合中国城市规划面临的新形势, 分析中国城市规划的现状, 并倡导学员要认真学习贯彻城乡规划法, 积极推进城市规划的改革。
【课　　时】
　　　3

【学员对象】
　全体人员
一、 城市规划的基本含义
二、 改革发展中的中国城市规划
( 一) 计划经济时期的城市规划
( 二) 改革开放后, 在社会主义市场经济条件下, 城市规划的环境发生的重大变化
( 三) 中国城镇化的发展问题的原因分析
三、 科学发展观的提出和中国城市规划面临的新形势
四、 认真学习贯彻城乡规划法
五、 有关规划的主要内容( 根据城市规划编制办法和国家标准)
六、 有关思考
( 一) 规划编制思路的新发展
( 二) 认真贯彻国家房改政策
( 三) 社会主义新农村
七、 积极推进城市规划的改革
( 一) 总体规划需要适当简化, 要缩短审批周期; 加强近期规划, 和经济社会发展五年规划结合好; 强化控制性详细规划。
( 二) 依法强化城市规划管理
( 三) 依法实施城市规划的公众参与
( 四) 根据《城乡规划法》加强城市规划监督
八、 加强对规划工作的领导
1月1日,《中华人民共和国城乡规划法》正式开始施行。
在新的城乡规划法中, 城乡规划包括: 城镇体系规划、 城市规划、 镇规划、 乡规划和村庄规划。( 第2条)
这里重点讲城市规划, 同时涉及其它方面。

一、 城市规划的基本含义
1、 城市规划是为了实现一定时期内城市的经济社会发展目标, 确定城市性质、 规模和发展方向, 合理利用城市土地, 协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。
2.城市规划是建设、 管理和发展城市的基本依据, 是城市发展中经济、 社会、 人口、 资源、 环境相协调, 保障实现城市可持续发展的重要手段和基本前提。
3、 中国社会主义市场经济发展到今天, 城市规划不但是政府统筹安排城市土地和空间资源利用, 指导和调控城市发展的重要手段, 更具有维护社会公正公平、 保障公共利益的公共政策属性。
4、 城市规划的性质: 它既是科学, 同时又是政府行为和公众参与的社会实践。
二、 改革发展中的中国城市规划
1.计划经济时期的城市规划。
城市规划是计划的延续和具体化。
特点1.建设投资主体单一, 国家。
特点2.土地无偿使用。
成就巨大, 道路曲折。
2、 改革开放后,在社会主义市场经济条件下,城市规划的环境发生了重大变化:
特点1、 建设投资主体多元化, 多元利益结构日趋复杂化;
特点2、 城市土地有偿使用,土地成为地产。
规划法制不断加强:
1990年4月1日《城市规划法》开始实施。
1月1日《城乡规划法》开始实施。
在改革开放形势下,国家给城市规划的定位:
”切实发挥城市规划对城市土地及空间资源的调控作用, 促进城市经济和社会协调发展．”　　”城市规划的基本任务是统筹安排城市各类用地及空间资源, 综合部署各项建设, 实现经济和社会的可持续发展．”( 见１９９６年国务院１８号文件＜关于加强城市规划工作的通知＞)
城市规划在改革中发展, 对城市发展发挥了重要的作用。
中国城镇化的发展
１９７８年中国共有城市１９３个.建制镇２１７６个, ２００6年中国共有城市６56个.建制镇２００００多个, 中国城市化水平:１９８７年１７．９１％城镇人口１．７亿
２００６年４３．９％城镇人口５．７７亿
城市在经济发展社会发展, 对外开放等方面, 发挥了非常重要的中心作用和动力作用。
城市发展中出现的一些问题
1.、 城市的建设和发展依然比较混乱, 违法用地和违法建设依然比较多;
2、 许多城市盲目扩大城市规模。在城市发展定位上出现盲目性, １８０多个城市提出要建设成为”现代化国际大都市”。不少城市随意修改法定的城市总体规划, 任意扩大城市规模。
3、 城市新区发展过快过大, 有些开发区、 大学城发展用地规模过大, 浪费土地。同时, 不少大中城市旧城区人口和建筑过密, 土地使用强度过大, 环境质量下降。
4．一些大城市交通拥挤, 矛盾突出;
5．城市用地结构出现新问题, 不少城市经济适用房和廉租房的建设用地不足, 位置不好。
6.有关建设标准偏高, ”形象工程”和”政绩工程”依然存在, 政府新建办公大楼、 建设豪华楼堂馆所成风。有关公共服务设施和城市基础设施建设跟不上发展, 城市排水、 污水处理和垃圾处理缺口大( ２００６年全国城市污水处理率仅５７％) ;
7．环境污染加剧, 生态质量堪忧, 有的已经开始威胁到城市安全;
8、 城市建设的文化水平不高, 新城面貌千城一面, 老城特色逐步丢失。有些历史文化遗产和风景名胜受到破坏。破坏真正古董,建设假古董;
9、 城乡发展不协调。不少小城镇发展混乱。农村建设相对落后;
10、 区域中城市发展不够协调。城市产业结构雷同, 基础设施重复建设。
原因的初步分析
１、 城市发展和规划建设指导思想发生问题: 脱离实际, 贪大求洋, 好高骛远, 求胜心切;
２、 城市规划体制存在问题, 其综合调控职能发挥受到影响。
3、 城市规划制定和实施管理存在不足, 规划决策机制和监督机制需要完善。城市规划技术力量不足。
4、 国家缺乏区域规划。
深层次原因分析
１、 对城镇化的认识出现某些偏差;
2、 经济增长方式还没有完全改变;
3、 中央和地方事权关系处于调整过程;
4、 领导干部的政绩考核制度需要改进;
5、 法制建设滞后, 不少地方有法不依。
三、 科学发展观的提出和中国城市规划面临新的形势
中国的发展进入了新时期。
中央提出科学发展观。
”第一要义是发展, 核心是以人为本, 基本要求是全面协调可持续, 根本方法是统筹兼顾。”
必须以科学发展观指引中国城市的发展和城市规划的改革和发展。
全面理解和贯彻落实科学发展观
1、 必须坚持把发展作为第一要务。党的十七大指出: 要”牢牢扭住经济建设这个中心”、 ”不断解放和发展社会生产力”。城市是经济中心, 城市经济发展是国家和地区发展的需要。城市规划应当为城市经济科学合理的发展服务。经济发展不能走老路, 必须”创新发展观念, 转变发展方式、 破解发展难题, 提高发展质量和效益”, 要转变经济增长方式, 要走新型工业化道路, 要坚持与社会协调可持续发展等等。城市规划要适应和促进城市经济增长方式的转变, 提高城市经济发展的质量
2、 必须坚持以人为本。
城市发展的目的, 是为了人, 是为人民服务。在城市规划和建设中, 直接面对城市广大群众的需要。
在城市发展中关注民生问题, 是今天的重要任务。特别需要关注人民生活中最迫切需要解决的问题, 需要更多地关注城市弱势群体的迫切需要。
为了人, 首先为大多数人。
3、 必须坚持全面协调可持续发展。
( 1) 建设资源节约型社会。城市发展特别要突出对水资源、 土地资源和能源的珍惜和节约。在土地、 水以及能源的利用上,从现在开始要准备长期过紧日子。
城市发展应当认真体现”四节””两保”的要求: 节地、 节水、 节能、 节材; 保护生态环境、 保护历史文化遗产。
( 2) 建设环境友好型城市。
现在中国城市生态环境污染严重, 出现一些新的特点: 污染开始威胁整个城市安全; 污染呈现区域性, 流域性, 甚至涉及国际关系问题; 重化工业的大发展将引起更严峻的挑战; 城市发展土地供应紧张, 生态环境建设用地缺乏。
今天讲城市生态, 重点依然是防治污染。
积极构建社会主义和谐社会。
4、 建设社会主义和谐社会。
现在, 城市发展中出现某些不和谐的问题,突出反映在社会公平方面,内容很广, 从建设领域看, 比如居住方面的贫富分化等。需要更加关注民生, 加强城市社会发展方面的建设, 关注弱势群体的利益。比如关注低收入群体、 农民工、 流动人口、 老年人、 残疾人对城市的需要。
处理好发展中的矛盾, 比如旧城更新中的城市拆迁、 新区发展的农民征地等。
重视城乡协调发展和区域协调发展。
积极稳妥推进城镇化
5、 积极稳妥推进城镇化。
党的十七大胡锦涛在讲科学发展观时, 要求全党全国全面认识工业化、 信息化、 城镇化、 市场化、 国际化深入发展的新形势新任务。这是中央把城镇化和工业化等国家大战略放在一起提出来, 是非常重要的。
中国２００５年城镇化已经达到４３％。
”十一五”规划提出年平均增长０．８％。
6、 城市规划应具有公共政策属性
在市场经济条件下,政府的主要职能是规范市场和解决市场缺位及市场失灵的问题。政府应当成为公共服务型的政府。在资源紧缺、 环境脆弱和社会问题开始突出的情况下, 这一任务更为艰巨。
城市规划是政府职能。为了弥补市场缺位和失灵、 为了公共利益、 为了城市经济社会协调可持续发展, 城市规划应当具有公共政策的属性,认真对市场进行有效调控
关于公共政策
什么是公共政策?
对公共政策, 在学术上, 国际国内现在还没有公认的统一的权威科学定义。出现多种认识, 比如:
”公共政策是对全社会的价值做权威性的分配”( 大卫.依斯顿) 。
”凡是政府决定做或者不做的事情就是公共政策”　　( 托马斯．戴依)
”由政府制定的政策”( 詹姆士.安德孙)等等
公共政策应当是:
( 1) 由国家或政府制定, 有法定的权威性;
( 2) 非孤立决定, 而属系列活动所构成;
( 3) 具有明确目标和方向;
( 4) 属于行为准则和行为规范并有一定的强制性;
( 5) 对全社会有价值之物所作的权威性分配。
( 6) 是建立和发展社会公共利益的动态过程。
公共政策是全面的政策, 是包括经济社会文化等方面发展的全方位的政策。
7、 坚持城市规划的综合性
科学发展观的根本方法是统筹兼顾。
城市规划的综合性, 集中到一点, 也就是统筹兼顾。城市规划直接体现科学发展观
因为城市规划需要处理城市发展中的一系列关系: 当前和长远; 局部和整体; 需要和可能; 生产和生活; 平常和非常; 经济发展和社会发展; 经济建设和环境保护; 现代化建设和历史文化保护等等。一句话, 统筹兼顾。
城市规划是综合规划
城市规划涉及城市发展的全局和长远。
城市规划涉及在城市中所有部门和单位的用地和建设。
城市规划关系城市的长远可持续发展.城市规划既是建设规划, 又是”不建设规划”, 必须突出保护规划的特征, 突出保护资源、 保护生态环境、 保护公共利益。
城市规划不是专业规划而是综合规划。
温家宝总理谈城市规划
温家宝总理深刻指出:
”城市规划是城市建设和发展的蓝图,是建设和管理城市的基本依据。城市规划搞得好不好,直接关系城市总体功能能否有效发挥,关系经济、 社会、 人口、 资源、 环境能否协调发展。城市规划是一项全局性、 综合性、 战略性的工作,涉及政治、 经济、 文化和社会生活等各个领域”。
( ２００１年６月２３日讲话)
国务院13号文件指出:

”城市规划关系到国民经济持续快速健康发展的全局”, ”各类专门性规划必须服从城市规划的统一要求”。国家的这个规定非常重要。需要认真落实国家的这个规定, 保证城市规划的综合地位和职能, 促进城市的科学合理发展.

四、 认真学习贯彻城乡规划法
1、 《中华人民共和国城乡规划法》已由第十届全国人大常委会第13次会议于 10月28日经过并公布, 自 1月1日起施行
2、 城乡规划包括: 城镇体系规划、 城市规划、 镇规划、 乡规划和村庄规划。( 不是国土的全覆盖, 是指规划区范围) 第2条
3、 城乡规划法和城市规划法相比较, 最大的不同和发展是强调和突出了城乡统筹规划、 协调发展。
4、 城乡规划法显著的进展是强化监督职能。强化了对规划行政权力的监督制约。法律专门增加了一章, 第五章监督检查。体现了人大对政府的监督、 上级政府对下级政府的监督、 公众对政府的监督。
5、 法律明确要求落实政府的责任。在有关章节中都有规定, 比如在规划编制工作中的责任等, 在第六章法律责任中, 对政府的规划责任也有明确要求和规定。
6、 制定和实施规划的原则要求: ”应当遵循城乡统筹、 合理布局、 节约土地、 集约发展和先规划后建设的原则, 改进生态环境, 促进资源、 能源节约和综合利用, 保护耕地等自然资源和历史文化遗产, 保持地方特色、 民族特色和传统风貌, 防止污染和其它公害, 并符合区域人口发展、 国防建设、 防灾减灾和公共卫生、 公共安全的需要。”( 第4条)
7、 加强了规划公众参与的内容。在规划制定和规划实施中都要求公众参与。这是一个重要的进步和发展。( 第９条、 第２６条、 第４６条)
8、 对规划的修改专门做了法律规定。( 第７条) 有鉴于现在有些地方和城市随意修改城市规划的问题, 在法律中专门新增加了一章: 第４章城乡规划的修改。规划必须依法修改。实施评估( 46条) 、 补偿( 50条)
9、 提出了对规划编制单位的法律要求。( 第２４条、 第62条、 第63条)
从总体上看, 城乡规划法体现了科学发展观的精神和要求, 体现了城乡统筹, 和谐发展的思想, 体现了加强城乡规划管理, 协调城乡空间布局, 改进人居环境, 促进城乡经济社会协调发展的规划目的。城乡规划法的出台, 是中国城市规划法制的一次重大发展, 具有非常重要的意义。
五、 有关规划的主要内容
( 根据城市规划编制办法和国家标准)
(一)有关规划的主要内容
一.城镇体系规划
”一定地域范围内,以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据,确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划.”( 见国家标准, 《城市规划基本术语标准》)
全国城镇体系规划。
省( 自治区) 域城镇体系规划。
市域城镇体系规划。
跨越行政区的大地区、 城市群、 城市密集地区的规划非常需要开展起来。
国家有关方面正在积极试验和探索。
城市规划
二.城市总体规划
”对一定时期内城市性质、 发展目标、 发展规模、 土地利用、 空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。”( 见国家标准
期限, 二十年。
城市总体规划(中心城区)主要内容
1、 城市性质、 职能和发展目标。
2、 人口规模。
3、 划定禁建区、 限建区、 适建区和已建区
4、 村镇发展与控制原则措施。
5、 安排建设用地、 农业用地、 生态用地等
6、 中心城区空间增长边界。
7、 建设用地空间布局, 提出土地使用强度管制区划和控制指标( 建筑密度、 高度、 容积率、 人口容量等) 。
8、 市级、 区级中心位置和规模。
9、 交通战略和公共交通总体布局。
10、 ”绿线”( 绿地保护范围) 、 ”紫线”( 历史文化街区保护范围) 。”兰线”( 水系保护范围) 、 ”黄线”( 市政基础设施用地保护范围) 。
1１、 住房政策和居住用地。提出经济适用房、 普通商品房的用地布局和标准。
1２、 电信、 给水、 排水, 供电、 燃气、 供热、 环卫发展目标和布局。
1３、 生态环境保护与建设目标, 提出污染控制和治理措施。
1４、 综合防灾和公共安全保障体系。
1５、 区旧有机更新的原则和方法。
1６、 地下空间开发利用原则和建设方针。
1７、 空间发展时序, 规划实施步骤、 措施和政策建议。
近期建设规划。
”在城市总体规划中, 对短期内建设目标、 发展布局和主要建设项目的实施所作的安排。”( 见国家标准)
近期建设规划是在总体规划的基础上, 落实和安排五年期建设和土地利用最重要的工作, 是城市规划调控城市发展的重要手段。
近期建设规划的期限原最好与城市国民经济和社会发展规划的年限一致,而且不得违背总体规划的内容。
分区规划。
”在城市总体规划的基础上, 对局部地区的土地利用、 人口分布、 公共设施、 城市基础设施的配置等方面所作的进一步安排。”
( 见国家标准)
三、 城市详细规划
”以城市总体规划或分区规划为依据,对一定时期内城市局部地区的土地利用、 空间环境和各项建设用地所作的具体安排。”( 见国家标准)
城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划.
控制性详细规划是改革开放后我们参考外国的经验,自己创造的新的规划。
控制性详细规划是”以城市总体规划或分区规划为依据,确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标.道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求.”
控制性详细规划的内容:
1、 确定各类用地内适建, 不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。
2、 确定地块建筑高度、 建筑密度、 容积率、 绿地率等控制指标; 确定公共设施配套要求、 交通出入口方位、 停车泊位、 建筑后退红线距离等要求。
3、 提出建筑体量、 体形、 色彩等城市设计指导原则。
4、 交通安排。道路红线、 断面, 交叉口等
5、 确定市政工程管线位置, 进行管线综合
6、 制定相应的土地使用和建筑管理规定。
修建性详细规划。
1、 建设条件分析和综合技术经济论证。
2、 接着建筑、 道路和绿地等的空间布局和景观规划设计, 布置总平面图。
3、 对住宅等有关建筑进行日照分析。
4、 交通组织方案设计。
5、 市政工程管线设计和管线综合。
6、 竖向规划设计。
7、 估算工程量、 拆迁量和总造价, 分析投资效益
城市设计.
”对城市体型和空间环境所作的整体构思和安排, 贯穿城市规划的全过程。”
( 见国家标准)