地方政府债券发行问责制的构建.pdf

652023地方政府债券发行问责制的构建杨皖宁党的二十大报告明确指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”当前地方政府债券发行不仅是财政筹资和规范公共债务管理的关键举措，还成为国家宏观调控和地方经济调节的重要工具。截至2 0 2 2 年1 2 月，我国地方政府债券总体存量余额3 4 8 9 9 5.3 8 亿元，是债券市场中规模最大的债券品种。现代财政制度运行机制应当符合国家治理现代化要求，实现公开透明、权责对等、有效制衡、高效运行、可问责和可持续。【1 发行债券作为地方政府唯一的法定融资方式，基于复杂多变的经济形势和防范化解重大风险的目标任务，进入新发展阶段不能出现失衡失控乃至引发危机，强化问责监督势在必行。一、问责制是实现依法治债的重要保障法律对社会关系的调整应当以相应的责任制度作为前提和保证，责任是权力的李生物，是权力的当然结果和必要补充。问责制作为责任追究制度，要求行政机构和公职人员依法必须履行的职责和义务，若拒不履行或尽责不到位将会受到惩罚，2】具有预防效用和惩戒功能。从国际上看，联合国亚太经济委员会已经将问责制作为国家实现善治的标准，联合国开发计划署和全球治理委员会也将问责制确定为国家治理的基本要素，问责制成为现代国家建立“责任政府”“法治政府”“透明政府”的关键。权责一致是当代社会法律制定和授予权力时应当遵循的基本原则，责任也最终要通过法律约束的形式才能加以固定。问责制正在从依照权力问责向依照法治问责转变，问责的职权、主体客体、范围和责任形式、程序和救济等皆应法定。宪法和法律赋予了政府获取和使用公共资源的权力，为防止政府行使权力超过限度，就必然应当予以监督和制约。只有依法规范和引导政府行为，对出现滥用权力的行为施以责罚惩处，并以强烈纠错意识和能力为基础持续完善改进，才能促进政府公平公正、严谨审慎地行使权力，提升治理现代化的能力和水平，塑造法治政府和责任政府。所有的经济危机和金融危机，其本质都是债务危机。地方政府债务犹如一把双刃剑,具有极强的外部性。从世界历史上看，西方国家因债台高筑引发主权债务危机，出现“财政悬崖”“债务触顶”现象影响政府正常运转的例子已不鲜见。党中央、国务院一直高度重视地方政府债务管理和风险防控工作，对地方政府债务风险防范化解问题时刻没有放松，提出了“终身问责，倒查责任”的严格要求，不断发出严肃追究和问责的明确信号。基于国家治理的架构来考虑地方政府债券发行的制度设计，意味着授予地方政府发债权力的同时也要明确相应责任，实现权责对等，而不能单边放权或者赋责。【3 根据当前财政部预算司公开发布的查处地方政府违规举债的警示案例来看，违法情形主要为地方政府违规出具担保、金融机构违规要求或接受地方政府为公司企业融资提供担保，尚未出现地方政府债券发行违法违规被查处问责的公开案例，对地方政府债券发行进行问责仍处于一种政策上的呼吁和宣示状态。尚未出现问责案例主要有如下原因：一方面，由于地方政府债券发行制度初步确立，基于中央政府通过限额发行等方式强力管控，地方政府依照核定66经济广角唯宝分配额度进行债务预算，总体而言，发债融资操作比较审慎。另一方面，地方政府债券发行问责制缺乏具体的落实机制，地方政府在发行债券过程中可能会出现何种责任、如何承担责任，以及问责启动、说明回应和审查程序等都不明确，即便出现了违法违规情况，实际上也难以问责。随着我国地方政府债券发行规模日益扩大和市场化程度越来越高，对于应对地方债务风险的相关制度设计都应当未雨绸缪，以防患于未然。比如2015一2 0 1 8 年，地方政府所有发行债券计划都要在七个工作日前向财政部备案，对各种债券发行规模的比例都有限制，具体发行时间均由财政部统筹安排后确定，其本意就在于制度建立之初为避免地方竞相发债对市场产生冲击，做好地方政府债券发行与国债发行平稳衔接，财政部从总体上对发债进度做出必要的组织协调。2 0 1 8 年之后，财政部不再负责上述协调安排，是由于随着相关制度运行逐渐成熟和地方政府债券发行市场化程度日益提高，客观而言中央也在逐步放权给地方政府，从强力控制逐步转向监管与市场约束机制并用，完善地方政府债券发行问责制，以监督制约违法违规行为的意义也就更为重要。问责制的制度结构由角色承担、说明回应和违法责任的三段式系统构成，4 角色承担是职责定位，说明回应是问责程序，违法责任是问责的具体情形和责任形态。地方政府债券发行过程中各权力主体的职责定位已由预算法进行规定，然而在责任形态和问责程序上尚不明确，还有很大的探讨空间。二、明确地方政府债券发行的责任形态在公共行政和私人部门的管理关系中，责任是非常重要的，其体现为对违法违规行为的否定性评价。由于地方政府发债相关法律规范尚不健全，有关责任形态的规定也散见于法规、规章、规范性文件以及财经纪律当中。当前党内法规已经成为中国特色社会主义法治体系中的重要组成部分，与传统的三大法律责任不同，地方政府和相关责任人在地方政府债券发行过程中可能违反党内法规的相关规定，会承担相应的政治责任。政治责任与公共权力高度相关，是公共权力的受托者对于委托者的责任，很难完全做到由法律精确规定，但是政治责任与法律责任存在着一定的交又叉，尤其是政治责任的具体承担方式与行政法律责任中行政处分的具体形态存在着很大程度的重合。比如，公务员法中规定了警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种行政处分；中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行党政领导干部问责的暂行规定侧重于对决策管理失误和滥用职权方面的行为予以问责，其中规定了责令公开道歉、停职检查、引名辞职、责令辞职、免职等五种组织处理方式；中国共产党纪律处分条例规定了对党员的警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等五种处分方式。综合对比可见，以上法律法规及规范性文件中规定的责任承担方式存在一定程度的重叠交叉。健全和落实问责制的关键在于将责任追究精准化，由于对政府机关及其工作人员实行问责，其依据主要是党内法规，同时规制地方政府债券发行的法律法规和规范性文件主要属于行政法体系，所以从责任形态来看基本以政治责任和行政责任为主，辅之以适当的民事责任和刑事责任。在此基础上，通过明确各种责任形态包含的具体情形，有利于为地方政府发债权力的行使划定法治边界，构建惩戒和风险防范机制。一是政治责任。政治责任与政治合法性来源紧密相连，总体原则就是公共权力的行使必须在授权范围内更好地实现和维护公共利益。结合现行法律、党内法规和政策性文件的有关规定，有关部门单位和相关责任人因地方政府债券发行须承担政治责任的情形应当包括但不限于如下方面：首先，在地方政府债券发行政策执行方面，未严格执行法律法规，以及上级政府和主管部门相关文件要求的；制定出台的政策、管理文件及相关制度办法与法律及上级政府有关政策文件内容相冲突的。其次，在政府债券发行风险防范方面，未建立地区债务风险应急处置预案，未建立地区政府性债务管理领导机制，导致出现债务风险时应急处置预案未及时启动或应急处置无法及时响应的；因制度不完善或管理不规范使地方政府债券发行出现重大失误，导致群体性事件发生或造成不稳定因素出现的。最后，在地方政府债券发行融资管理方面，因债券发行后资金支出不及时导致资金长期闲置的；未严格按照预定政府债券发行资金规划用途使用，擅自挪用或改变债券资金用途的；将政府债券发行获得资金用做非资本性支出、政绩工程或形象工程的。二是行政责任。结合预算法政府信息公672023开条例重大行政决策程序暂行条例等法律法规和政策性文件的有关规定，有关部门单位和相关责任人因地方政府债券发行承担行政责任的情形应当包括但不限于如下方面：首先，在预算程序上，未按照预算法规定编制、报送关于地方政府债务的预算草案、预算调整方案的；违法做出地方政府债务预算调整的。其次，在地方政府债券发行日常管理上，地方政府发行债券导致债务余额超过核准分配的地区债务限额的；发行地方政府债券没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源的；增加发行额度未列入预算调整方案报本级人民代表大会常务委员会批准的；地方出现债务风险后，隐满、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况的。最后，在地方政府债券发行的信息披露上，不依法履行政府信息公开职能，未建立健全政府信息公开有关制度、机制的；出现信息披露不及时导致未在法定期限内向社会公开，或者出现虚报、漏报以及瞒报有关情形的；未及时按规定进行全口径债务监测数据统计并进行公开的。三是民事责任。结合民法典等法律法规和政策性文件的有关规定，有关部门单位和相关责任人因债券发行承担民事责任的情形应当包括但不限于如下方面：未遵循民事活动的平等、自愿、公平、诚信原则，干预市场定价的；胁迫承销商和投资者认购地方政府债券或强制设定最低投标量、最低承销量的；未如约按照标准向承销团成员支付发行费的；在信用评级过程中以欺诈、胁迫手段影响评级机构独立公正做出评级结论的。同时，如果金融机构以欺诈手段提供虚假资料获取进入承销团资格的，信用评级机构等中介组织虚假评级或出具报告等，也要相应承担民事责任。四是刑事责任。当前我国刑法还没有可以与地方政府债券发行直接相衔接的罪名及刑事责任方面的规定，结合刑法的其他相关规定，有关部门单位和相关责任人因地方政府债券发行承担刑事责任的情形应当包括但不限于如下方面：有关单位或国家工作人员因政府债券发行索取或非法收受他人财物，为他人谋取利益，情节严重的，可能构成单位受贿罪或者受贿罪；有关国家机关工作人员在政府债券发行的过程中滥用职权或者玩忽职守，造成重大损失的，可能构成滥用职权罪或者玩忽职守罪。三、规范地方政府债券发行的问责程序完善地方政府债券发行问责制的核心是建立相应的问责程序，缺少严密规范的法律程序，好的制度安排也难以落实。只有将地方政府责任、相关人员责任、问责制度以法律的形式予以明确，促进问责程序透明科学，在出现需要问责情况时，各种机制能够有效运转,才能使责任追究公平公开并真正落到实处。5】当前在地方政府债券发行监管上，总体缺乏实施问责制的法律依据，还难以充分做到“依法问责”。完善相关法律规范应当通过健全问责配套制度，使问责程序的各环节可以衔接呼应和互相配合，通过深化改革，努力做到与地方政府债券改革同步，实现问责支撑改革和改革促进问责。通过依法问责规范地方政府债68莉责任编辑：高经济广角券发行的决策和实施，严格发债资金支持项目建设的源头管理，严格管控地方政府违规融资的金融闸门，营造依法行政，建设信用政府的法治环境。一是建立地方政府债券发行问责的启动程序。以法律规范确定问责启动程序是问责制的首要环节，为强化对地方政府发债权的有力监督，需要明确问责启动的线索来源范围，主要应当包括中央和省级党委的巡视监督、各级人大及其常委会的依法监督、政府及各部门内部工作检查和内部监督、监察机关监察、司法机关监督、审计检查、信访举报线索核查、新闻媒体曝光等。问责权来源于监督权，具有相应监督权力的机关都应当具有相应的问责权力，各相关权力授权机关应当加强日常监督，发现在地方政府债券发行过程中违反法律法规规定的线索，或收到有关方面移交和举报的线索，应当认真核实，并会同相关部门进行责任认定。具体而言，涉及地方有关部门领导责任的，必要时会同同级政府进行认定；涉及地方政府有关领导责任的，必要时会同同级人大或上级政府进行认定。涉及国有企事业单位、国有金融机构、金融中介机构及相关责任人的问责，按管理权限由其监管部门进行责任认定。二是建立问责地方政府债券发行的说明回应和申诉程序。以法律规范确定问责制的说明回应和申诉程序是问责实现实质正义和程序公平的保障，问责启动后应当给予被问责对象充分的表达自由和予以说明回应的机会，要求其及时就有关问题做出书面说明并提交相关证据。问责主体应当认真听取被问责对象的陈述和申辩，并且记录在案，同时注重问责过程的公开透明。问责机关通过听取问责对象的说明回应并核实相关线索和证据后，如果认为需要做出问责处理的，对责任单位的问责处理方式应当包括责令纠正、限期整改、通报批评和按照相关法律法规处罚等，对相关责任人的问责处理方式应当包括通报、勉、组织调整或者组织处理、给予处分等。问责机关做出问责处理决定后，被问责对象对问责处理结果不服的，应当有权在问责处理下达后的法定期限内向问责处理机关申请复核，如果对复核结果不服的可以在接到复核决定之日起的法定期限内，向问责处理机关的上级主管部门或领导机关提出申诉，或者也可以不经复核直接在问责处理之日起的法定期限内提出申诉，相应受理问责申诉的机关应当组成债务问责申诉公正委员会等机构，听取被问责对象给出的解释，并做出是否合理的评判，进而做出最终决定。三是细化问责地方政府债券发行的裁量标准。问责的最终目的是督促政府履职尽责，以法律规范细化问责地方政府债券发行的裁量标准是准确执行问责和追究责任的必然要求，随着地方政府债券发行规模逐步扩大，种类日益增多，对地方政府债券发行构建科学的评价体系，也应当突出民生、生态和人文环境改善等方面，以此构建衡量评价机制。中国共产党问责条例已对党内问责区分情形做出了不予问责或者免予问责、从轻或者减轻、从重或者加重的规定,对于探索性改革中出现的新生问题,问责制应当秉持相对宽容的处理态度。反之,对于党中央、国务院和中央主管部门持续严格要求，地方政府和有关责任人却故意违反并涉及政治责任的行为应当予以加重问责。具体而言，对地方政府债券发行出现问题后及时主动报告并采取合法合规措施，在规定期限内整改到位，有效控制债务风险的行为，积极配合责任认定，并主动承担责任的行为应当从轻或者减轻问责；对包庇纵容违反地方政府债券发行管理相关规定的行为，出现风险事件后拒不执行或者拖延执行有关债务风险处置规定，以及处置不力、不当并造成严重后果的行为，隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报地方政府性债务数据的行为都应当从重或者加重问责。实参考文献：1 楼继伟深化财税体制改革，建立现代财政制度J.求是,2 0 1 4（2 0).2李炜光，财政何以为国家治理的基础和支柱 J.法学评论，2 0 1 4（0 2）.3刘尚希.财税热点访谈录 M北京：人民出版社，2016:170.4 史际春，冯辉.“问责制”研究兼论问责制在一中国经济法中的地位J.政治与法律,2 0 0 9（0 1）.5习亚哲.我国公共经济责任体系与机制研究 M.北京：人民出版社，2 0 1 7：2 1 0.【全国党校（行政学院）系统重点调研课题“地方政府债券发行权力配置的法治改革研究”(2023DXXTZDDYKT036)（作者单位：中共江苏省委党校）