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草海环境保护与社区发展的制度分析

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草海环境保护与社区发展的制度分析
一、 导言 
　　 中国部分地区自然资源的退化与农村人口的贫困是联系在一起的, 资源退化导致贫困, 贫困又加剧对资源的掠夺, 这种恶性循环日趋严重。在中国当前实施的西部大开发战略中, 环境保护被提到了重要的位置。在市场化进程中, 如何保持经济与生态环境的良性互动, 走脱贫与自然保护相结合的路子, 对于保护区以及广大贫困地区的农民具有重要的现实意义。
　　草海自然保护区位于云贵高原东部, 贵州省的西北部, 紧邻威宁县城的西南侧, 是云南高原向贵州高原过渡的顶点区域, 面积120KM2。草海自然保护区成立于1985年, 1992年经国务院批准升格为国家级自然保护区。素有”高原明珠”之称的草海, 现有水面面积27.5KM2, 平均水深2M, 水面海拔高度2171.7M, 是世界十大最佳观鸟区之一, 它是一个完整的、 典型的高原湿地生态系统, 对于维系整个云贵高原的生态有着重要的作用。草海是贵州最大的天然淡水湖泊, 因湖内水生植物繁茂而得名, 有着丰富的动植物资源, 作为国家一级保护动物黑颈鹤等珍稀鸟类及其它侯鸟的重要越冬地, 草海在国内外享有较高的声誉, 在《中国生物多样性保护行动计划》( 白皮书) 中, 草海被列为国内一级重要保护湿地。长期以来, 由于不合理的开发利用和各种污染物的不断涌入, 导致草海湿地生态系统受得了严重影响, 社区经济发展滞后, 农户生活贫困。 
　　当前, 中国学术界对解决农村生态环境问题的研究大都集中在如何运用行政、 技术、 法律、 经济等手段去遏制, 其基本的特色是”堵截”。笔者认为, 市场化是中国农村经济发展的必由之路, 经济成果与生态环保并非如鱼与熊掌不可兼得。因而我们应另辟蹊径, 经过理论创新来揭示农村经济与生态环境之间的良性互动模式和机理, 进而探索促进两者良性互动的对策体系。其基本的考量是建立在利益激励兼容基础之上的”疏导”。我们认为, 欲使中国农村经济可持续发展, 就必须使中国农村农户投入生态环保的积极性可持续。没有第二个”可持续”就难以有第一个”可持续”。而这第二个”可持续”一旦实现, 则实现第一个”可持续”的成本( 包括有形的可计量的成本和无形的难以计量的成本) 将是较低的, 将是”经济”的。本文从集体行动的理论逻辑探讨公共事物的治理结构, 认为集体行动能够克服”市场失灵”和”政府失灵”的不足。有关集体行动的理论和实践应为转型经济条件下促进中国农村经济的可持续发展提供有针对性的、 可操作的、 实施成本较低的对策新思路。 
　　二、 草海生态环境的历史变迁及自然保护与社区发展的矛盾冲突 
　　据考证, 草海形成于15万年以前, 现存草海的历史变迁, 可分为自然衍化和人为影响两个阶段。其自然衍化总体上经历了生成、 消亡和复苏三个历程( 复苏时期大约是1860年) 。随着社会的发展和人类的频繁活动, 草海进入了人为影响阶段。草海复苏后, 水域面积曾达45KM2, 每年6、 7月雨季, 常因洪水而淹没湖滨的颠黔公路及部分农田, 形成一定水害。1958年, 有关部门制订了综合治理草海的计划, 并于当年对草海实施了排水工程, 使草海水域面积减少到31KM2。这是人为活动对草海生态环境的首次干预。1970年, 为了得到更多耕地, 解决粮食不足问题, 开始了大规模的排水工程, 用了两年多的时间, 耗费130多万元资金和200万个劳动工日, 加宽、 加深了1958年挖掘的排水渠道, 炸毁了出水口的大桥节制闸。到1972年, 草海仅存约5KM2的水面。 
　　人类在对大自然的索取方面几乎无所不能, 但同时也遭到了大自然的报复。1972年的大规模排水造田工程, 不但没有达到预期的结果, 反而使草海的生态环境遭到了严重破坏。因草海底部泥炭层很厚, 常年积水不干, 兼之有成片的裸露岩层, 实际仅开垦出农耕地5700余亩( 约为3.81KM2) , 而原来计划是要垦出农地46500亩( 约31.02KM2) 。草海排水后使局部地区气候发生了明显的变化, 空气湿度减小, 威宁当地大气中每年损失970万吨水气, 大气降水量减少, 年均气温降低, 灾害天气增加, 春旱加剧, 夏季低湿, 秋雨增多, 大风、 冰雹增多, 霜冻加重, 对农作物生长十分不利; 由于湖泊消失, 地下水位降低, 流量减少, 湖滨周围水井干涸, 水质矿化度增高; 生物种群减少, 迁飞鸟类几乎绝迹。在1956年～1982年之间, 草海集水域内的森林覆盖率由36％降至10％。到1970年代末期, 湿地和水鸟几乎全部丧失。1975年, 仅有35只黑颈鹤在草海越冬。
鉴于上述情况的发生, 社会各界一致呼吁恢复草海水面, 重建草海湿地生态环境。1980年, 贵州省人民政府决定恢复草海水域, 1981年动工, 1982年水面恢复到25KM2( 实测为19.8KM2) 。此后, 水生植物、 鱼类、 鸟类的种群数量逐年增加, 草海生态环境逐渐恢复。 
　　然而, 对湖周农民来讲( 尽管最初的决策不是来自于她们自己) , 排湖工程对于扩大农田面积提供了一个极其难得的机会, 而对于政府修坝, 恢复湖水的决定怀有苦衷。回升的水位淹没了她们新开辟的农田。在湖滨和山丘之间拥挤居住的农民又在80年代末开始开垦湿地, 尽管草海当时已被划定为自然保护区。至1991年, 农民经过挖沟、 抬高土地的方式把大片沼泽变为农田。鹤类及其它水鸟失去了它们的觅食环境, 转向农地取食。鸟类增加对农作物的取食, 使自然保护区与当地农民之间的矛盾日益突出。1991年春季, 草海自然保护区获得了湖水水位的控制权。保护区关闭了大坝闸门, 这样又升高了湖水水位, 淹没了不少农地。用这种方式, 保护区有能力在很大程度上控制了对湿地的开垦。但此时失去土地的农民转而向山上毁林开荒, 事实上, 自从70年代末, 政府把部分山林分到个体农户后, 相当多的农户家庭担心政府的政策将来会有变化, 贴现率提高, 她们反而加速砍伐了自留山上的树木。草海周围的森林覆盖率在1980年代初至1990年代初之间, 从10％下降到6.9％, 新一轮的毁林开荒高峰发生在80年代末到90年代初, 农户的主要目的就是要扩大农耕地面积。 
　　保护区所采取的强有力行动确保了她们对野生资源的保护, 这在草海自然保护中是意义深远的一步。然而, 这一行动也给当地社区经济带来了危机, 也导致自然保护区管理处和当地群众之间的矛盾冲突加剧。很多家庭只剩下了少量的湖滨耕地, 有些家庭的湖滨耕地甚至全被淹没。在这种情况下, 这些贫困家庭没有其它的生活出路, 只能强化其它类型的资源利用, 如捕鱼、 小型家畜( 禽) 饲养、 开垦坡地等。在一定程度上, 当时草海湿地的恢复不是消除, 而是加剧了环境恶化。从另一个角度讲, 这些困难也提供了一个解决问题的机会, 使有关方面认识到草海湿地的保护不能把社区发展置之门外。 
　　三、 草海合作项目简介 
　　从1993年起开始实施的草海合作项目, 运用参与式方法( PRA) 在保护区内实践了一条自然保护与扶贫相结合的路子, 到当前为止, 合作项目已经进入第三期, 项目覆盖农户在 户左右。草海合作项目始终围绕着人的问题来开展工作, 注重培育农民的参与意识, 将农民放在合作项目的中心位置。 
　　草海合作项目主要受到国家鹤类基金会、 国际渐进组织、 福特基金会和部分国内配套资金的资助。草海合作项目第一期主要以渐进项目和村寨发展信用基金的启动和发展为主, 项目第二期在第一期的基础上开展村级规划项目, 项目第三期主要以培训活动为主。”渐进项目”利用小额赠款有条件地帮助最贫困的并具有一定劳动力、 能选择适合自己的项目、 并努力工作的农户; ”村寨发展基金项目”让农民自愿组合, 利用有限的资金, 经过有效的组织管理, 为农户提供借贷, 培养村民的自主管理能力, 使基金逐步滚动发展, 促进社区经济与自然保护的协调发展; ”村级规划项目”让村民共同参与制订自然资源保护和社区经济发展的规划, 并自我组织实施; ”小流域治理项目”积极培育农户的参与意识, 依靠群众的智慧和力量治理冲沟, 种植树木, 保持水土, 减少淤泥进入草海; 合作项目的实施效果充分体现了合作计划的指导思想, 脱贫与社区发展成效显著, 参与式的方法增强村民了村民自我发展的信心和能力, 在项目启动和实施过程中, 由于强调了村民作为主人参与的重要性, 使村民学会并增强了自我调查、 分析、 计划和行动的能力, 学会了自己选择发展项目、 自我实施、 自行管理的能力。村民与保护区管理处结成了伙伴关系, 管理处的威信在保护区树立, 扭转了过去严重对立的局面, 草海湖滨社区农户的环境保护意识明显增强, 达到了自然保护与社区发展相结合的目的, 被誉为自然保护与社区发展的”草海模式”。 
　　草海合作项目的实施, 使生态环境恶化的趋势得到一定遏制, 参与项目的农户自身的经济状况有了一定的改进, 但当前草海仍面临不少问题。( 考试大环境影响评价师)
　　四、 草海环境保护与社区发展面临的问题 
　　草海是座落于喀斯特发育地区的一个高原湖泊, 历史上经历的生成、 消亡、 复苏的变化, 以及人类能够随意改变其生态结构的事实, 说明了草海的生态系统与社区资源利用的制度环境存在着不稳定性和脆弱性。 
　　( 一) 贫困人口对资源环境的强大压力
尽管威宁县在总体上已十分贫困( , 全县农民人均纯收入1269元) , 但草海湖滨社区农户的经济和社会发展状况还明显低于全县的平均水平, 其人均纯收入和人均家庭财产只有全县平均水平的74.90%和85.54％; 人均粮食产量只有全县平均水平的42.44％, 不足160公斤; 草海湖滨农户的人均耕地仅0.5亩, 不足全县平均水平的四分之一; 据保护区1997年村组调查资料显示, 草海国家级自然保护区内生活居住着5435户, 23, 347人, 分属14个行政村, 89个村民小组, 人口密度达每平方千米203人, 比威宁县平均人口密度高出99人, 1989年至1996年人口年均增长率达1.5%, 近年来人口依然保持高速增长。保护区内40％的人口生活在贫困线( 人均年纯收入500元, 粮食300公斤) 以下。 5月, 笔者实地进行100户农户抽样调查显示: 农民人均年收入在700元左右。
　　草海周围村寨成人受教育年限只有全县平均水平的70％。根据1998年的统计资料, 保护区内有18所乡村小学、 6380名学生, 其中男生约占62％。尽管对学龄儿童采取强制入学, 可是由于贫困原因, 草海周围村寨孩童的辍学率仍在20％以上, 并以女孩为多。上述指标反映了当地社区发展滞后和人力资源的不足, 这会强化社区人口对当地环境资源的依赖。
　　( 二) 水土流失与污染问题草海湖周森林覆盖率低, 水土流失严重, 草海流域内每年流失的土壤达50万吨。由于人口剧增, 生态破坏严重, 草海集雨区域森林覆盖率由上世纪50年代的35.8%下降到现在的6.9%, 每年约有5000吨泥沙冲入草海湖, 淤填湖盆。
　　近年来, 如果从野生生物种群, 特别是国家一级保护动物黑颈鹤等鸟类的栖息情况来看, 草海的生态环境总体恶化的情况似乎得到一定程度的谒制。但水质污染、 水土流失的情况仍不容乐观。草海羊关山和草海中部水质监测点的规定水质类别应达到Ⅱ级水质标准, 但据毕节地区环境监测站环境质量季报显示, 第一季度, 上述两个监测点的水质为Ⅴ类水标准, 生化需氧量、 挥发酚、 总镉及溶解氧等指标不同程度超标; 第二季度, 上述两个监测点的水质上升为Ⅳ类水标准, 化学需氧量、 溶解氧等主要污染指数仍超标, 距Ⅱ类水质目标仍有相当距离。
　　草海湖盆1万多亩农业耕地大量施用化肥农药, 近年来, 随着当地和邻近区域蔬菜消费水平的增加, 使草海周围村寨蔬菜种植面积不断增加, 特别是环湖5000亩耕地改种蔬菜, 化肥、 农药及农家肥的施用量加大, 除植物生长吸收外, 大部分随大气降水溶解流入草海。草海湖盆周围村寨密集, 近来畜牧养殖发展较快, 畜禽粪便处理不当并被溶解流入草海, 污染水质, 由此造成来自农业的非点源污染。
　　保护区紧靠威宁县城, 虽可依托县城谋求发展, 又可成为保护环境的宣传教育基地, 但其生态环境也极易受到县城经济发展的影响, 加大了人为活动对环境的压力。由于保护区位于县城下游, 当前排污沟等基础设施建设滞后, 县城排放的生产、 生活污水总量的三分之一直接流入草海, 污染草海水质, 造成水体富营养化, 且情况日趋严重。以上原因使草海湖面临县城一侧约3平方公里水面呈富营养化状态, 紫萍大量繁殖, 水呈黑色, 伴有臭味。
　　( 三) 社区资源管理体制的脆弱性当前草海社区资源管理体制仍相当脆弱。当前中国物权立法总体滞后, 环境资源产权体系不健全, 国家与地方法律和各种规定存在重叠和部分冲突, 资源管理操作层次上的规则很不健全, 社区资源占用者被排除在资源利用和保护的决策之外的情形较为普遍。为保证草海鱼类资源的持续利用, 自 起, 草海实行休渔期制, 每年4月1日至6月30日为休渔期, 严禁任何单位和个人从事捕捞活动。但根据笔者走访部分农户和有关行政管理机构所记录的资料显示, 休渔期中的鱼虾类水产品捕捞、 收购和贩运情况还是偶有发生; 另外, 退田还湖、 退耕还林还草措施进展不大; 另外还出现了一个新问题, 那就是地方政府和当地社区农户在利用草海作为旅游资源方面进行的经营权隐形争夺, 以及在资源开发利用上体现的急功近利思想。这些问题都显示了草海当前环境资源管理及社区发展在体制上的脆弱性和不稳定性。
　　五、 草海环境保护与社区发展中利益相关者的特征行为分析
　　在市场化进程中, 中央政府、 地方政府以及资源的直接占用者之间的利益诉求与行为模式存在差异, 在现实中有可能形成各种冲突。当前在草海资源利用的操作层次上, 由于地方政府的深深介入, 使得博弈结构更加复杂, 不确定因素增加, 改变了资源占用者的预期, 进而增加了引发一系列非理性行动的可能性。
贫困、 缺少文化和专业技能, 以及耕地严重不足是草海社区大多数农户存在的问题。耕地是保护区内农户赖以生存的最重要资源, 而贫困农户对土地等自然资源的依赖性更强, 对环境资源的压力更大; 然而, 摆脱贫困的着眼点不能仅在于土地, 特别对保护区的农户来说, 开辟非农收入渠道是最优的选择。
　　草海社区农户的主要收入来源包括种植业、 提供劳务、 做小买卖、 养殖业、 小手工业、 捕鱼和划船等。种植业是农户最重要的粮食来源。草海区域的耕地十分稀少, 农户普遍采用套种方式, 主要粮食和经济作物是玉米、 马铃薯、 豆类和蔬菜和少量水果。除部分蔬菜外销, 大部分粮食和经济作为均为农户自用, 且由于耕地少, 相当多农户的粮食不能自给。打工和做小买卖是重要的现金收入来源。草海周围村寨30%以上的劳动力参与季节性劳务与做小买卖。自草海渐进项目和村基金项目开展以来, 越来越多的农户特别是妇女利用所得到的资金资助, 从事小规模的土特产品和日用百货贩卖。但调查表明, 她们的盈利率并不高, 从事小买卖的农民平均每天的收入在10～30元之间。成年男子外出打工, 普遍参与技术性不强的工种, 收入亦十分有限。草海周围农户普遍小规模饲养猪、 鸡、 鸭等, 这些畜禽的饲养消耗一定粮食和劳力, 加上规模很小, 因此利润低, 多数情况下, 仅作为出售后换取现金补贴家用。捕鱼是一部分村民的收入来源之一, 但由于过度捕捞, 草海湖的鱼虾产量急剧下降, 从最高年产量150, 000公斤下降到近年来的10, 000～15, 000公斤, 农户从捕鱼活动得到的收入越来越少。划船是近年随旅游人数的增加而开辟的新的收入来源。当前草海湖上有100多只农户的小船供游客下海游览, 秋冬观鸟, 春夏观景。船工年收入在 元以上。
　　购买粮食是大部分农户的第一大支出。草海周围农户80％以上缺粮, 自产粮食大都只够食用8～10个月, 农户普遍每年缺粮2～4个月。在耕地被淹没最多的村庄, 农户自产的粮食只能维持半年, 其余的粮食需要购买。在草海村菱角组, 农户收入的50％以上用于购买粮食, 收入的20％以上用于购买其它生活必须品, 用于生产的投入( 化肥、 种子、 农药等) 不足20%.从以上分析能够看出, 草海社区农户当前的生产活动依然是为了满足温饱, 具有很强的资源依赖和资源消耗特征。随着人口的增长以及面临日趋严格的资源管理格局, 她们在当地社区的生产活动空间越来越小, 她们有时仍会选择突破现有规则的限制, 违规进行捕捞作业, 甚至毁林开荒, 形成与当地政府和自然保护机构的直接冲突。
　　( 二) 地方政府在财政税收等公共资源调度, 以及与资源利用有关的决策权方面, 草海地方政府处于强势地位。作为民族自治地方, 当地政府拥有一定的立法权, 在地方治理和经济发展方面享有民族自治地区的各项权利和优惠措施。由于多种原因, 威宁县至今经济社会发展仍较落后, 是贵州省贫困县之一。因此, 当地干部群众对经济社会发展的要求非常强烈。但我们也知道, 市场经济的发展过程, 或者说是在市场经济的某些层面上会出现”政府失灵”。回顾草海的历史变迁, 地方政府在其中起了主导的作用。1958年的大跃进以及文革期间的以粮为纲, 储粮备战思想, 使资源环境遭到极大的浪费和破坏, 草海历史变迁中两次大的排水工程, 都是在特定的政治背景下发生的, 也都造成了巨大的损失。1980年在各界的呼吁之下, 政府决定恢复草海水域, 1982年恢复草海水面的工作, 也是以政府为主导所完成的。从现在来看, 当时的决定是具有历史意义的, 但并未对失地( 耕地被水淹没) 农民进行适当补贴, 还一度对被水淹没的耕地征收税费。
　　当前, 当地政府在立法和资源开发利用等方面广泛介入草海的各项事务。 4月和 3月, 威宁彝族回族苗族自治县先后制订了《草海保护条例》、 《草海保护管理条例实施细则》, 按条例要求, 自治县人民政府应加强对草海保护工作的领导, 协助草海自然保护区行政主管部门依法做好管理、 保护工作; 其中关于渔业捕捞的规定有: ”在草海实行休渔期制, 在休渔期内, 任何单位和个人不得进入草海捕捞。具体的休渔期限由自治县人民政府公布”。”在草海从事渔业生产的, 必须申请办理捕捞许可证。捕捞许可证不得进行买卖或转让”。关于草海旅游资源的开发与利用, 《实施细则》规定, ”自治县旅游行政主管部门要积极与保护区管理处密切合作, 制定草海旅游发展规划, 按程序报经批准后施行”。《实施细则》还授权自治县港监管理部门对草海农用船只和游船实施管理, 并负责办理有关登记、 执照核发和安全管理工作, 严禁无证无照船只从事营运、 捕捞和运输活动。同时, 授权渔政部门配合保护区管理处, 加强草海水域渔业生产管理工作。从《条例》以及《实施细则》的规定来看, 自治县政府已授权有关职能部门全面介入草海保护区的资源管理, 特别是对旅游和渔政部门的职能权限有明确的说明。当前, 有关部门例如县旅游局以及保护区派出所直接从事草海湖的旅游资源开发( 县旅游局在草海边修建观鸟台, 直接与当地农户集资兴建的观鸟台形成竞争, 而保护区派出所则全权承包保护区的旅游经营项目) 。因此, 地方政府部门实际上已成为草海资源的占用者之一, 有权对资源的利用进行决策, 而且作为利益相关者, 其在与其它决策主体博弈的过程中, 处于强势地位, 她们获取了部分剩余, 使社区资源租金外移。以及保护区派出所直接从事草海湖的旅游资源开发( 县旅游局在草海边修建观鸟台, 直接与当地农户集资兴建的观鸟台形成竞争, 而保护区派出所则全权承包保护区的旅游经营项目) 。因此, 地方政府部门实际上已成为草海资源的占用者之一, 有权对资源的利用进行决策, 而且作为利益相关者, 其在与其它决策主体博弈的过程中, 处于强势地位, 她们获取了部分剩余, 使社区资源租金外移。
( 三) 草海国家级自然保护区管理处草海自然保护区管理处成立于1985年, 由省环境保护局为主, 并与威宁县政府共同领导, 现设有办公室、 业务科、 公安派出所等职能部门, 共有工作人员20人, 经费由省级财政拨付。草海国家级自然保护区的建立旨在使草海生态环境得到保护, 确保草海湿地生态系统的结构功能平衡稳定, 以充分发挥其在气候调节、 涵养水源、 保持水土, 维持生态平衡等方面的作用; 能够使以黑颈鹤为代表的珍稀物种得到保护; 同时还能够合理利用多种生物资源和生态旅游资源, 带动地方经济发展, 加快当地脱贫步伐, 以实现经济发展和环境保护的双赢格局。
　　草海是最先使用农民环保员的自然保护区, 1986年建立了农民环保员队伍。保护区划分为若干片区, 在每个片区内选择一位有一定威望、 具有一定文化素质、 工作认真负责的当地农民为环保员。环保员在接受草海保护区管理处的培训后, 负责在片区内宣传国家有关自然保护的法律、 法规和科普知识, 开展公众环境教育, 保护湿地及候鸟的安全, 对主要鸟类的计数及迁飞规律进行记录调查等, 并定期到管理处汇报工作。从1993年开始实施的草海合作项目, 在很大程度上改进了保护区管理处与当地农民的关系。
　　应该说, 保护区管理处与地方政府有着较为密切的联系, 当前保护区管理处的人员大多数亦来自当地。另外, 在资源管理职能方面, 保护区管理处的权限与自治县有关职能部门重叠, 在资源利用与管理的决策权方面, 保护区管理处在很大程度上受制于地方政府。但从决策的科学性以及与社区农户关系的密切性层面来说, 保护区管理处要优于当地政府。虽然保护区管理处亦是在本土诞生和发展起来的, 但当前的地位和作用使其在利益取向上仍会有别于当地政府, 其更有可能从环境和经济双赢的格局来考虑对资源利用和管理, 而地方政府在经济发展中采取竭泽而渔的可能性很大。
　　六、 草海环境保护与社区发展的决策权配置
　　在许多社区面临的环境保护与经济发展的矛盾冲突中, 其根本原因不是在社区内部形成的, 而是外部因素引起或加剧了两者的冲突。回顾草海的历史变迁, 大规模的人为活动和环境生态退化, 无一不与来自外部的决策因素有关。我们今天无法准确地说出在几次对草海湖的大规模人工改造工程( 特别是1972年的排水造田和1982年的恢复水面工程) 中的具体决策方是谁, 但这些决策肯定不会来自当地社区农户, 因为这些成本巨大, 潜在的预期收益无法准确衡量的大规模工程已超出当地农户或社区集体的决策能力范围, 加上当时实行的土地集体所有制本身并不具备激励农户扩大耕地的动机, 因此这样的决策只能是来自外部。1982年蓄水恢复草海湖水面的工程, 能够说是一项具有历史意义的行动, 但在很大程度上, 它只是一次单方面的强制行为。在这次行动中当地社区或农户并没有取得一个对等的谈判和决策地位。也没有形成一个对失地农民的完整的补贴计划或移民计划。而且当地政府一直对被水淹没的土地征收税费, 农民对此极为不满。
　　草海是一个相对完整的高原湿地生态系统, 也是一个典型的公共池塘资源( Common-Pool-Resource) 。公共池塘资源属于公共产权资源中的一种类型, 它是一种人们共同使用整个资源系统, 但分别享用资源单位的公共资源。在探讨公共池塘资源的治理结构中, 很多分析人员机械地套用”囚犯困境博弈”模型, 认为自由进入的资源占用者的自利行动必然导致”公地悲剧”的发生。因而人们提出以强有力的中央集权或者彻底的私有化来解决公共事物的悲剧, 除此之外, 别无她途。然而, 新制度经济学中有关集体行动和自主组织理论的发展和大量经典案例告诉我们, 在政府与市场之外, 我们能够找到各种建立在集体行动基础上的治理结构来对公共池塘资源进行可持续的利用管理。制度分析家认为, 现实中的博弈情况是十分复杂的, 但只要存在谈判机制, 资源占用者能缔结合约, 并有强有力的合约执行机制, 那么经过内部治理和监督, 公共池塘资源的使用完全能够避免”公地悲剧”的发生。而且, 这种治理机构是以低成本和高效率为特征的。
假设使用一块公共放牧草地的牧人为博弈方。草地最佳供养牲畜数量为L。在一个两人博弈中, ”合作”策略能够被认为是每个牧人放养L/2的牲畜。”背叛”策略是牧人放养的牲畜量大于L/2。如果两个牧人都把放养的牲畜量限定在L/2, 她们将各获得10个单位的利润。如果她们都选择背叛, 她们获得的利润为零。如果她们两人中的一人把她放养的牲畜数量限定在L/2之内, 而另一个则放养她想要放养的数量, ”背叛者”将获得11个单位的利润, 而”受骗者”获得的利润是－1。如果不能达成有约束力的合约, 每一方独立选择, 那么她们的支配策略都会是背叛。这显然是囚犯困境的博弈结构。在上述博弈中, 如果牧人自己能达成一个有约束力的合约, 并承诺实施合作策略, 且执行协定的费用为e, 牧人事先就放养多少牲畜进行谈判, 最终将会达成这样的结果, 即唯一可行的协定以及所导致的博弈均衡是两位牧人平等分享牧地的实际产草量, 并在每个牧人支付的执行费用低于10的条件下, 平等分担协议执行费用e/2。这就是一个自我实施的合作博弈模型。 
　　草海合作项目可作为一个很好的佐证。其中的”村寨发展基金项目”和”村级规划项目”运用参与式发展的理论和经验作为指导, 具有明显的集体行动和自主治理特征, 在项目的实施中融入环保教育, 甚至有些子项目本身就是环保项目, 因此收到良好的效果。笔者认为草海项目的实质就是决策权的重新配置过程, 经过外来援助进行制度创新, 改变博弈规则, 使力量较弱的群体打破她们所面正确扭曲的制度逻辑。草海项目的意义不可低估, 它告诉我们公共资源的占用者, 能够在政府和市场之外, 经过建立特定的合作机制来对公共产权资源的持续利用进行管理。
　　考虑到自然保护与社区发展的矛盾冲突, 我们认为, 只有当地社区农户感到自己能够确定对资源的利用并能够获取相应的剩余时, 她们才会真正地的为保护其赖以生存的资源采取行动。我们能够认为, 当前在草海资源利用的博弈模型中, 首先能够看成是一个三方博弈的格局, 即当地社区农户、 地方政府和保护区管理处。进一步分析, 社区中的每一个农户又是一个独立的决策主体, 农户之间也存在着复杂的博弈关系。因此, 问题的解决思路是: 扩大农户决策权, 以农户为中心并依托农户, 实施规范的资源权属管理。建立农民合作组织作为资源权属管理的载体, 统一农户利益以形成集体行动, 在农民集体行动的基础上, 构建社区资源的永续利用制度, 政府部门应退出对草海资源的直接开发与经营, 以简化操作层次上的博弈结构, 减少决策的复杂性和不确定性, 树立当地资源占用者对资源利用成本和收益的合理预期。 
　　七、 决策权配置的基础是明晰资源产权 
　　决策权应来自决策主体所拥有的资源产权, 也就是说, 资源产权是资源管理决策的基础。草海湿地生态系统是一个较为复杂的资源系统, 这里所讲的资源产权涉及到土地( 包括耕地和林地) 、 渔业资源、 水资源以及以各种珍稀鸟类和植物为主的生物资源。本文仅对土地、 水及渔业资源作一简略分析, 旨在说明自然资源产权如果没有得到清晰界定, 或产权主体虚置, 就会导致资源租金散失和资源低效利用。我们知道, 在漫长的资源利用进程中, 草海湖周围的农民一直是当地各种自然资源的直接占用者, 我们在分析资源产权的时候, 占用权是一个重要概念, 因为在任何资源产权的权利束中, 占用权是最实质性的权利, 它在很大程度上决定了对资源的投资行为和所得剩余的分配格局。 
　　土地是草海湿地生态系统的核心资源, 土地的利用直接影响到整个湿地生态系统, 土地制度也是中国农村最基本的制度之一, 对农户的经济行为产生重要影响。显然, 1958年和1972年正值农村土地集体所有制时期, 农村人民公社政社合一, 这一时期的土地是高度集中管理和集体耕作, 这种产权安排是远离农户的, 能够看成是社区拥有的一种特殊形式, 但又明显具有产权主体虚置的特征, 这种土地产权制度安排很容易受到更高一层政治决策的影响, 社区集体和农户的决策权十分有限, 因此制度绩效很低, 再加上当时”以粮为纲”的指导思想和特殊的政治环境, 出现将草海湖水排干, 竭泽而渔的情况也就成为并非难以想象的事情。到1982年, 农村已实行联产承包责任制, 土地虽然仍为集体所有, 但耕作( 占用) 权已经属于农民, 农户在经济行为方面已经取得初步的主体地位, 虽然当时还没有相应的法规保护农户的土地承包经营权, 但作为一项重要的政策, 已在全国范围内推行, 农户的土地耕作权应受到充分的尊重。基于此理, 当有关部门决定恢复草海水面时, 应该与当地社区组织和农户充分协商, 对于耕地被淹而失去土地的农民应给予合理补偿, 或者从耕地对人口的承载能力考虑, 必要时采取农民转产转业甚至是人口迁移策略, 并给予农户必要补偿。1985年成立了草海自然保护区, 1992年升格为国家级保护区。此间, 当地农户与保护区管理处的关系对立, 有时甚至发生直接冲突, 例如对水位的控制一度争夺得相当激烈, 湖滨耕地重复出现被淹没和被复垦的交替情况, 保护区管理处的环保宣传很难开展, 每到禁渔期, 双方的矛盾冲突更为激化。
虽然, 1980年代以来中国出台了一系列环境与资源法规, 规定了一些管理措施和法律责任, 但相应的物权法立法滞后, 许多资源的权属管理仍存在较多矛盾和争议。但无论如何, 充分保护和尊重农民的耕作权是草海环保与发展的一个重要基础。保护区的立法不能与国家赋予农村社区和农民的资源产权相抵触, 即保护区管理机构及地方政府不应侵害农户和社区对资源的占用权, 而应该提供信息服务、 监督或仲裁的工作。因为资源的所有权属于当地社区或农户, 对资源的管理决策只能建立在所有权的基础上, 否则就会出现资源租金外漏, 这实际上是对当地社区和农户的剥夺。由于草海正处于经人为破坏后又经人为恢复的时期, 面积相对狭小, 区内人口密集, 人类活动频繁, 实际上无法严格按照国家有关自然保护区的条例进行管理。如果我们回顾历史, 实际上在1972年草海基本上被人为排干以前的上百年时间中, 草海的生态环境基本处于一种自然的均衡状态, 正如前述分析所指出, 草海的消亡是外部决策所致, 因此我们完全有理由相信, 当地社区和农户有能力对她们世代赖以生存的资源进行良好的治理, 草海合作项目的实践也给了我们这方面的启示( 特别是当地社区农户对公共牧场的有序管理很具说服力) 。理论分析和经验案例告诉我们, 资源的长期直接占用者, 对资源利用有着丰富的信息, 对资源利用的长期收益最为关心, 能够产生最强的激励因素去管理和保护资源。相反, 外来决策人或外来占用者在资源利用上, 往往具有很高的贴现率。社区资源产权不清晰的结果是, 把原先属于限制进入的公共财产资源变成了能够自由进入的开放性资源。为避免”公地悲剧”的发生, 应充分尊重和保护草海当地社区和农户的资源产权。
　　现在我们来分析草海的渔业捕捞权。当渔场规模很大而难以建立排她性的捕捞权时, 即成为自由进入的开放性资源。当能够较小成本建立起排她性的捕捞权时, 渔场就是一种限制进入的公共财产资源, 更明确地说就是一种公共池塘资源( Common-Pool-Resource) 。理论和经验研究表明, 对公共池塘类型的渔场资源管理采取集体( 社区) 合作治理机制的效率较高。当前草海湖的鱼类捕捞量仅为历史最高水平的1/10, 这是过度捕捞的结果, 而过度捕捞是在外来管理制度越来越严格的情况下发生的, 因为特殊的物质条件和制度环境的变化会对资源占用者的贴现率产生影响, 正如1970年代末, 政府把山林分到个体, 更多的家庭担心政府的政策将来会有变化, 她们反而加快砍伐了她们自己的树木, 导致草海周围森林覆盖率急剧下降。
　　假设一种可耗竭资源的需求函数为稳定的线形函数, 那么在t年的反需求函数可表示为:

　这里意味着, 在贴现率为r时( P－MC) 随着时间而增加。然而, 在现实情况下贴现率是一个难以估计的变量, 全面分析贴现率同自然资源开发利用方式的关系是很复杂的, 但其要点在于: 贴现率直接影响人们对收入和成本的预期, 贴现率越高, 可耗竭资源越以更快的速率折耗。高贴现率和资源开采价格与成本之间的高比率相结合会导致”资源的最优灭绝”。因为高价格——成本比率使得开采最后一个单位的资源依然有利可图, 而高贴现率则鼓励资源的现在利用而不是留待将来利用。贴现率受资源占用者所处的自然( 地理位置和资源丰度) 和经济( 占用者的收入及影响收入分配的正式制度安排) 保障程度, 以及特定社群内的共同规范( 非正式制度) 所影响。 
　　在草海湖长期从事渔业捕捞的出农民, 实际上对渔业生产拥有最直接的信息, 她们清楚鱼类的繁殖情况, 了解最佳的捕捞时间和捕捞点, 她们对鱼类捕捞的成本和收益拥有理性的预期。同时, 由于草海周围农户世世代代都以草海资源为生, 她们内心的贴现率必然低于来自外部具有其它收入机会的经济主体。草海历史上也出现过持续时间较长的渔业丰产期。可能有人把人口的增长, 和捕捞船只的增加作为过度捕捞的原因, 其实, 这是一个本末倒置的说法, 人口的增长和捕捞船只的增加是不真的事实, 但这些事实都是作为结果而出现, 她们并不是导致问题的原因, 真正的原因在于当前渔业资源产权的制度缺陷。如果渔业资源产权( 捕捞权) 被明确界定在社区内部, 同时拥有稳定和完善的产权监督机制和对于违规的仲裁制度, 这样对农民来说, 在资源利用过程中会得到更大的安全感, 也会形成更强的资源保护激励。经过建立社区组织, 比如农民渔业生产合作社( 需强调的是, 合作社必须是建立在自愿、 民主协商和公平互利的基础之上, 不应有外来的任何强制因素) 来对资源产权进行总量核定、 分配和执行监督, 使社区农户的资源产权得到切实保障, 那么资源利用和管理的绩效将会形成帕累托改进。 
　　实际上, 草海项目实施的过程中, 已经形成了一些集体管理渔业资源的雏形。第二期合作项目鼓励和支持在村寨发展信用基金管理委员会的基础上成立禁渔协会, 鼓励农户协助进行鱼类繁殖期的禁渔活动, 例如, 阳关山的村寨发展信用基金管理委员会主动组织农户收网禁渔, 有几个村庄的的村民主动要求草海国家级自然保护区管理处协助她们进行禁渔活动, 并提出全面禁渔3年的建议, 以使渔业资源得以恢复。如果我们能考虑到过去村民对禁渔的态度和采取的对抗性措施的话, 这种转变是很令人吃惊的。可是当前的禁渔措施依然是不完善的, 笔者从与部分农民的访谈中得知, 部分农民仍在进行各种形式的偷捕行动, 有时情况甚至变得很严重, 例如, 在禁渔期产自草海的干鲜鱼类还偶有上市, 保护区管理处一次性拦截了正被收购贩运的虾子一车( 超过7, 000公斤) 。其实, 如果合约实施和监督机制不健全, 还有可能产生贿赂的情况, 弱势群体在资源利用中将会处于更加不利的境地。因此, 为保证草海渔业资源能够被长期持续合理地利用, 当务之急是进一步明确社区的渔业资源产权( 捕捞权) , 建立起社区渔业资源的自主管理制度, 这是降低生产成本与交易成本, 提高资源利用效率的一种选择。 
　　有关各方应保证当地社区和农户利用草海资源进行旅游开发的权利。不论是从权属管理的合法性还是从保证当地社区农户增收的角度出发, 都应充分保障旅游开发权不被外部人占据。为保证旅游业有序持续发展, 有必要成立农民自己的旅游专业合作社, 保证在不影响生态环境的前提下, 使旅游收入最大化和在社区农户中的公平分配。为了提高旅游业收入, 当地社区农户建设了一个观鸟台, 但后来县旅游局也建设了一个观鸟台, 直接与当地社区竞争。据了解, 从 3月起, 草海保护区派出所向保护区全权承包了保护区旅游经营项目, 我们应该认真分析这些做法对当地社区农户产生的收入分配效益。最