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日本的城市规划体系

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日本的城市规划体系——规划法规体系  

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　　 尽管早在19 就颁布了城市规划法, 然后又制定了各种专项法和相关法, 日本现代城市城市规划体制的基础则是1968年的城市规划法。

　　在60年代, 日本经历了工业化和城市化的高潮时期, 面临一系列城市问题, 如许多城市化地区缺乏最低水准的基础设施、 工业和居住用地混杂导致了城市环境恶化、 交通拥挤影响到城市的运作效能。为此, 1968年的城市规划法为新的规划体制提供了法律基础。(1)明确划分城市化促进地域和城市化控制地域, 并实行开发许可制度, 以阻止城市无序蔓延; (2)土地使用分区从4类增加到8类, 以提高城市环境质量; (3)土地使用区划的审批权限从中央政府下放到都道府县政府, 公众参与成为城市规划过程中的法定环节, 使城市规划程序更为地方化和民主化。

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　　1968年的城市规划法的主要内容包括(1)城市改进、 发展和保护的政策; (2)城市化促进地域和城市化控制地域的划分; (3)土地使用分区; (4)地区规划; (5)城市开发计划(包括土地调整、 城市重建和新居住区发展); (6)土地开发许可制度; (7)发展项目审批; (8)城市规划程序。

　　进入80年代以后, 日本的经济发展人高速时期转为稳定时期, 大都市地区的人口膨胀问题得到了缓解。经济繁荣促使人们追求城市生活的品质, 城市地区的再开发、 环境治理和城市中心的复兴等成为城市政策的新议题。1968年的城市规划法又经历了一系列重要修改, 特别是引入了各种类型的街区规划, 作为土地使用区划的细化和补充, 以增强地区发展的整体性和独特性。

　　除了城市规划法作为主干法, 日本的规划法规体系还包括其它三类有关法律。

　　(1)更高层的法律包括国土发展综合法、 国土利用规划法和国家主干高速公路建设法等;
　　(2)相关法包括促进农业地区发展法、 森林法和土地征用法等;
　　(3)专项法又能够分为与土地使用区划有关的(如建筑标准法、 港口法、 城市化促进地域内的保留农田法), 与城市开发计划有关的(如土地调整法、 新居住区发展法、 城市更新法、 大都会地区住宅用地供给的特别措施法)和与城市设施有关的(如道路法、 有轨电车法、 河道法、 城市公园法、 污水设施法、 停车泊位法)。日本的城市规划体系——规划行政体系  

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　　日本的政府行政体系包括中央政府、 都道府县和区市町村三级政府。中央政府的行政职能不但得到各项法律的支持, 而且能够运用财政手段, 因为地方政府的许多基础设施和公共设施建设在相当程度上依靠中央政府 的财政资助。至1995年, 共有47个都道府县政府和3234个区市町村政府。12个人口规模超过50万的城市享有直辖市的地位, 具有都道府县政府的行政管理职能。

一、 中央政府的规划职能

　　根据日本的政府行政体制, 从国土规划到城市规划是一个至上而下的过程。国家土地署负责编制国土利用规划, 并与中央政府的有关部门(包括建设省、 运输省、 农渔业省和内务省)和地方政府进行磋商和协调。国土利用总体规划将日本国土划分为五种区域类型, 分别是城市区域、 农业区域、 森林区域、 自然公园和保护区域。

　　城市规划区范围与国土利用规划的城市区域大致相同, 城市规划法只适用于城市规划区。日本的1274个城市规划区涉及到1967个市镇(约占市镇总数的61%)和1.13亿人口(约占总人口数的91%)。城市规划区与行政辖区并不一致, 有时会涉及到多个行政辖区。

　　在中央政府中, 建设省的都市局是城市规划和城市建设的主管部门, 主要职能是协调全国层面和区域层面的土地资源配置和基础设施建设。因此, 下列规划事务需要建设大臣的审批。
(1)城市规划区内的城市化促进地域和城市化控制地域的划分;
(2)指定地区(大部分25万或25万以上人口的城市)的土地使用区划;
(3)大型公共设施和大规模的城市开发计划。

　　除了编制国土利用规划和审批城市规划, 中央政府还经过财政拨款(国家财政收入的再分配), 促进各个地区之间的均衡发展。同时, 中央政府还设置了各种公共开发公司(如大都会地区高速公路开发公司、 城市住房开发公司和区域开发公司等), 直接参与大型基础设施建设和大规模的城市开发计划。

二、 地方政府的规划职能

　　根据城市规划法(1968年)的规划权限下放原则, 地方政府的规划职能得到加强。都道府县政府负责具有区域影响的规划事务, 包括城市规划区中城市化促进地域和城市化控制地域的划分、 25万或25万以上人口城市的土地使用区划等; 区市町村政府负责与市利益直接相关的规划事务, 包括25万人口以下城市的土地使用区划和各个城市的地区规划, 跨越行政范围的规划事务则由上级政府进行协调。

三、 城市规划的行政程序

　　中央和地方议会是经过立法和财政来影响城市规划的, 规划审议则由规划委员会主持, 议会并不直接参与, 尽管有些议员可能会成为规划委员会的成员。中央和地方都设有城市规划委员会, 由议会成员、 政府官员和专业人士组成。

　　城市规划是一个公众参与的过程, 在地方政府批准一项规划之前, 要公开告示并使公众有机会参与评议, 公众意见以书面形式呈交给地方政府。根据日本的行政听证程序, 公众意见由上一级政府的仲裁机构来审理。

　　城市规划又是一个多方协调的过程。在进行各种公共设施和基础设施规划中, 要与相应的主管部门进行磋商和协调。如城市化促进地域和城市化控制地域的界线发生变化时, 需要与农业和其它有关部门进行磋商和协调。

日本的城市规划体系——规划运作体系  

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　　 日本城市规划的运作过程包括三个方面, 分别是土地使用规划、 城市公共设施规划和城市开发计划。

一、 城市土地使用规划

　　城市土地使用规划分为地域划分、 分区制度和街区规划三个基本层面。每个层面的土地使用规划都包括发展政策和土地使用管制规定二个部分。发展政策制定发展目标及其实施策略, 不具有直接管制开发活动的法律效力, 但作为制定管制规定的依据。

1、 地域划分

　　城市规划区的发展政策制定未来10～20年的发展目标以及实施策略, 包括人口和产业的分布、 土地使用配置、 城市开发、 交通体系、 公共设施、 环境保护和城市防灾等方面。

　　城市规划区包括城市建成区以及周边的农业和森林区域。因此, 城市规划区的范围往往是城市建成区的4 ～5倍。根据1968年的城市规划法, 城市规划区划分为城市化促进地域和城市化控制地域。地域划分的依据是未来 的城市化趋势和人口分布预测。都道府县政府每隔5年进行城市规划区的基本状况调查, 涉及到人口、 产业、 土地和交通等方面。

　　地域划分与城市规划区的交通网络规划、 公共设施规划和土地调整计划相结合, 目的是防止城市无序蔓延、 控制城市形态和土地配置、 提高公共设施的投资效益、 确保城市的协调发展。

　　城市化促进地域包括现状的建成区未来 内将要优先发展的地区, 基础设施和公共设施的政府投资将会集中在这类地区, 区内农田能够转变为城市用地, 开发活动受到土地使用区划的管制。在城市化控制地域, 一般不允许与农业无关的开发活动, 基础设施和公共设施的政府投资也不会集中在这类地域。

2、 区划制度

　　土地使用区划是日本城市土地使用规划体系的核心部分。城市化促进地域划分为12类土地使用分区, 包 括7类居住地区、 2类商业地区和3类工业地区(见表1)。在不同的土地使用分区, 依据城市规划法和建筑标准法, 对于建筑物的用途、 容量、 高度和形态等方面进行相应的管制。土地使用分区是为了避免用地混杂所造成的相互干扰、 维护地区形态特征和确保城市环境质量。

　　早在19 , 日本的城市规划法和城市建筑法就引入了土地使用区划制度, 仅分为居住区、 商业区和工 业区三种类型, 以确保私人部门的开发活动与公共部门的基础设施建设计划之间相互协调。在1950年, 增设了准工业区类型。1968年的城市规划法对于居住区、 商业区和工业区又进行了细划, 土地使用分区增至8 类, 以提高城市环境质量。80年代以来, 随着第三产业的发展, 居住区面临着商业建筑和办公建筑的开发压力, 导致用地价格飞涨。到1993年, 居住区又进行了细化, 以限制各类居住区的商业建筑和办公建筑, 土地使用分区也从8类增至12类。

　　在1964年, 引入了容积率作为建筑容量的限制规定。在此之前, 建筑容量控制的相关规定是基地覆盖率和建筑高度。日本是一个地震多发地区, 建筑高度一直受到严格控制。随着建筑抗震结构的技术进步, 建筑高度限制逐渐放宽。容积率规定在控制建筑容量的同时使建筑设计具有更多的可能性。与此同时, 建筑物的斜面管制界定了建筑物的”外壳”, 以确保城市环境质量的最低限度(特别是日照要求)。在斜面管制的”外壳”之内, 建筑物的形态设计是完全自由的。

　　土地使用分区的法定依据是城市规划法和建筑标准法。城市规划法规定土地用途、 地块面积、 基地覆盖率和容积率, 建筑标准法则涉及到建筑物的具体规定(如斜面限制和阴影限制)。尽管如此, 土地使用分区制度作为对于私人产权的有限控制, 只是确保城市环境质量的最低限度, 但不能达到城市发展的理想状态。

　　除了土地使用分区作为基本区划以外, 还有各种特别区划。这些补充性的特别区划是以有关的专项法而不是城市规划法为依据的。特别区划并不覆盖整个城市化促进地域, 只是根据特定目的而选择其中的部分地区, 包括高度控制区、 火灾设防区和历史保护区等。

3、 街区规划

　　在70年代后期, 随着经济发展带来生活水平的提高, 人们越来越关注城市环境质量, 公众参与的意识也日益增强。如前所述, 土地使用区划只是确保城市环境质量的最低限度, 并不能达到城市发展的理想状态。在1979年, 中央政府的规划委员会和建筑委员会提出了地区规划的建议; 在1980年, 对于城市规划法和建筑法进行了相应的修改, 以采纳街区规划。

　　日本的街区规划作为促进地区发展的整体性和独特性的一种规划措施, 参照了德国的建造规划(B—P1an)。街区规划范围为数公顷, 针对街区的特定情况, 对于土地使用区划的有关规定进行细化, 并对建筑和设施的实际建造进行详细布置。因此, 街区规划是比土地使用分区更为为精细化的管制方式, 有助于增强街区发展的整体性和独特性。

　　街区规划内容包括规划文件和规划图则, 有时还附有地区景观意象图示, 以帮助公众对于规划意图的理解。规划文件包括发展政策和物质规划二个部分。发展政策部分阐述地区发展目标以及实施策略, 不具有开发控制的法律效力。物质规划包括土地使用、 公共设施(如车辆通道、 公园和其它开敞空间)、 建筑设计(除了容积率、 基地覆盖率、 地块面积、 建筑后退和高度以外, 还包括建筑物的形态和外观)和保留树木的规定。

　　近年来, 街区规划的应用越来越广泛, 已经不但是对于土地使用区划的细化, 往往还能够修改和取代土地使用区划的有些规定。土地使用分区是定期修编的, 而街区规划能够根据需要而随时编制。街区规划逐渐被作为一种且有灵活性的规划措施来促进私人部门参与城市开发项目, 同时也使当地社区享有更多的参与机会。街区规划的实施依赖于开发商和土地业主的各项建造活动, 因此要促使所有的权益者都参与规划编制过程, 对于街区发展前景达成广泛的共识。

二、 城市公共设施规划

　　城市公共设施包括交通设施、 公共开放空间、 教育、 文化、 医疗和社会福利设施。这些设施的建设和管理涉及到建设省和其它部门、 中央政府和地方政府、 公共机构和私有机构, 都要纳入城市规划的统筹考虑。

　　在城市规划确定了公共设施的位置以后, 所在地块的建造活动就会受到相应的限制, 公共设施的实施机构被依法授予强制征地的权力。在公共设施所在地块, 原则上不允许其它开发活动, 除非是不超过二层、 没有地下室和简易结构的临时建筑物, 还必须得到都道府县政府的批准, 而且这些建筑物日后不会得到赔偿。当设施所在地块的土地业主的建造要求得不到批准时, 能够要求实施机构征购所在地块。

　　在城市规划中, 基础设施和土地使用必须进行整体考虑, 但两者的目标期限往往并不一致。例如, 地域划分考虑未来 的发展需求, 而道路规划则要考虑未来20年的发展需求。因此, 土地使用规划必须与道路建设规划相协调, 特别是主干道路的实施计划, 因为道路两侧用地一旦发展起来是相当难以改变的。国家公路和高速公路等全国性基础设施则在更高层面上进行规划布局, 以各个专项法(如道路法)为依据, 而不是纳入城市规划范畴。

三、 城市开发计划

　　较大规模的城市开发计划无法完全依赖土地业主的开发意愿, 因为日本的土地产权较为零散, 地块规模较小, 使开发商难以实施较大规模的开发计划, 需要政府发挥主导作用, 运用各种法定措施(如划定土地有效利用地区和城市再开发地区), 确保城市开发的整体性和避免城市无序扩展。根据城市更新法, 人口规模较大的城市都要编制城市更新计划作为城市发展政策的组成部分。

　　土地有效利用地区一般是交通节点(如火车站)附近的木结构房屋集中地区。这类地区不但容易发生火灾, 区位优势也没有得到充分利用。为此, 采取了各种土地使用管制措施, 以促进土地有效利用, 同时确保 城市环境质量, 包括降低基地覆盖率和设置建筑后退要求, 以较高的容积率来鼓励开敞空间和人行步道。

　　在土地有效利用地区中实施城市开发项目, 能够对于私有产权进行三种方式的公共干预。
　　(1)土地调整是在地块面积基本不变的条件下, 根据街区规划进行地块界线的重新划分, 广泛应用于各类地区的大规模开发项目;
　　(2)产权置换是将土地产权置换成为建筑产权, 因为再开发增加了建筑容量, 使有些土地业主有可能置换到新增加的楼层, 而空置出来的土地能够用于公共设施和开放空间, 适用于城市中心地区的再开发;
　　(3)强制征地方式适用于城市外围的大规模开发(如60年代和70年建设的居住区和工业区)以及公共设施的配套建设。

　　从80年代后期开始, 日本经历了产业结构从制造业向服务业的转型过程, 出现了废弃的工厂、 铁路货栈和码头用地。为了鼓励私人部门积极参与这些废弃用地的再开发, 从而促进服务产业的发展, 在城市再开发地区采取提高容积率作为奖励措施, 但要求开发商提供公共设施和开放空间, 以确保城市环境质量。因此, 城市再开发的街区规划被认为是一种”有条件的区划”, 对于高强度开发所带来的超额利润进行社会再分配。