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国内部分城市城乡一体化的经验
一、XX市综合配套改革的做法和经验
2008年9月，XX省委、省政府正式批准苏州为XX省城乡一体化发展综合配套改革试验区，成为XX省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点区；2009年8月，苏州和重庆、成都、XX市被国家发改委确定为中澳管理项目（cagp）“消除城乡一体化的体制障碍，促进农民富裕与城乡统筹发展”主题试点城市；2010年被国家发改委列为城乡一体化发展综合配套改革联系点以及中澳管理项目试点城市，同年，国家出台的《长江三角洲地区区域规划》正式提出“建设苏州城乡一体化发展示范区”。经过近年来的改革和发展，城乡一体化逐渐成为新时期、新阶段苏州最大的特色。
（一）推进城乡发展“五个一体化”
一是各项规划逐步实现城乡对接。按照一体化、全覆盖要求，城镇空间规划得到优化，村镇布局规划加快完善，工业、农业、居住、生态、水系等重大专项规划逐步实现城乡对接，城乡规划分隔局面被打破。按照“发展新城市、繁荣新市镇、建设新社区”的思路，以规划为引领，全市形成了一个中心城市、五个副中心城市、若干个中心镇（新市镇）的城镇发展格局，城市化率达到66.6%，全市2.1万个自然村落按照现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态环保型、古村保护型等五种模式规划建设成一批新型社区。
二是城乡产业一体化布局基本形成。按照集聚集约、合理布局的思路，对城镇规划区地区，明确以现代服务业为主要发展方向，提升城市化发展质量；对工业基础较强、人口较多地区，明确以新型工业化为主要发展方向，加快就地城镇化步伐；对农业规划区、生态保护区地区，明确以现代农业为主要发展方向，推动一产与
二、三产融合发展，加快农业现代化步伐。在具体落实上，按照形成主体功能区要求，打破行政区域界限，积极推进工业企业向园区集中、农民居住向社区集中、农业用地向规模经营集中，全市83%的工业企业进入工业园，70%的承包耕地实现规模经营，38%的农户迁入集中居住点。
三是基础设施基本实现城乡联通。城镇基础设施加快向农村延伸，城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设形成了统筹推进的格局。全市行政村班车通达率99%，城乡公交一体化覆盖率89%，所有乡镇都能在15分钟内上高速公路；区域集中供水入户率超过95%，农村自来水普及率超过99%；56%的村实现生活污水集中处理，90%以上的村实现生活垃圾集中收集；农村绿化连续5年平均新增林地绿地12万亩，陆地森林覆盖率达23.7%。建立国家级湿地公园2个和省级湿地公园5个。
四是城乡公共服务均等化水平不断提升。教育、文化、卫生、体育等各项社会事业和公共服务设施加快向农村覆盖。近几年来，投入近200亿元建设示范村和新型社区，全市88%的村建成了集党员活动、就业社保、商贸超市、卫生计生、教育文体、综治警务、民政事务、环境保护等功能于一体的新型社区服务中心。农村小学、初中全部达到教育现代化评估标准，所有公办高中达到省三星级办学标准，积极探索外来务工人员子女享受同等教育的途径。城乡医疗卫生服务加快联动，90%以上乡镇和村建成卫生服务中心（室）。农村公共文化实现全覆盖，图书设施、数字电视、文化活动室在镇村建成。
五是就业社保体系加快城乡并轨。全市形成了一体化的就业社保机制，88%的农村劳动力实现充分稳定的非农就业，85%的村实现充分就业。在2005年全面实现农村社会保障全覆盖基础上，城乡社会保障并轨步伐加快推进，农村劳动力参加基本养老保险覆盖率98.5%，其中133.5万人参加城镇职工养老保险，覆盖率达65.1%；新型农村合作医疗年人均筹资416元覆盖率达98.7%，实现农民持医保卡就诊看病；农村低保应保尽保，昆山、吴江和吴中、相城、工业园区、高XX县区（虎丘区）等已实现城乡低保标准并轨。
（二）开展综合配套改革“三年实施计划”
2009年为“重点突破年”。着力推进23个先导区的试点工作；建立健全金融平台、运作平台、组织平台和政策平台。
2010年为“整体推进年”。整体推进各县（市、区）、镇（街道）、村（社区）“三形态”、“三集中”和“三置换”工作。
2011年为“全面提升年”。全面提升“三形态”、“三集中”、“三置换”工作水平，形成较为健全的城乡一体化发展体制机制。
一是加快“三个形态”。地处工业和城镇规划区的行政村，以现代服务业为主要发展方向，加快融入城市化进程；工业基础较强、人口较多的行政村，以新型工业化为主要发展方向，加快就地城镇化步伐；地处农业规划区、保护区的行政村，以现代农业为主要发展方向，推动一次产业与
二、三次产业融合发展，加快农业现代化步伐。
二是推进“三个集中”。工业企业向规划区集中，因地制宜推进“退二进三”、“腾龙换鸟”或“退二还一”、异地置换工作；农业用地向规模经营集中，鼓励农户间规范自由流转，推动土地股份合作社建设，发展规模现代农业；农民居住向新型社区集中，换房进城进镇，或就地集中居住。（目前，全市75％的农村工业企业已经集中到工业园区，农业规模经营比重达40%，近35万农户搬迁到860个集中居住点）
三是实现“三个置换”。集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权置换基本社会保障，或入股换股权；宅基地使用权置换城镇住房，或置换货币，或二三产业用房，或置业股份合作社股权。
（三）着力推进“五项改革”
一是深化户籍制度改革。颁布了鼓励农民进城进镇落户的实施意见，鼓励和引导农民以集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换股份合作社股权、城镇保障和城镇住房（大产权房），实行换股、换保、换房进城进镇，使农民由在城镇落脚变为在城镇落户，全面享受城镇居民同等的权益保障和公共服务，共享改革发展成果。全市累计30多万农户、近100万农民通过“三置换”实现了居住地转移和身份转变。二是积极创新农村土地使用制度。改革土地使用制度，推进土地节约集约利用，促进土地资源优化配置，实现空间用于“三化”（工业化、城镇化、经济国际化）、利益留给“三农”。积极探索、完善集体建设留用地、城乡建设用地增减挂钩和“万顷良田”建设等政策措施；加大农民住宅和宅基地置换城镇商品房的力度，盘活城乡存量建设用地，提高土地利用效率；建成56个镇级土地流转管理服务中心，以土地股份合作等新型合作经济组织为载体，加快推进土地流转，发展适度规模经营，全市土地流转面积占承包土地面积达64.6%；坚持城镇化、工业化、农业现代化同步推进，以现代农业园区建设为载体，大力推进“合作化、农场化、园区化”建设，累计建成农业示范园区万亩以上14个、千亩以上64个，休闲观光农业基地150多个。
三是着力探索农村股份合作改革。探索推进资源资产化、资产资本化、资本股份化，大力发展农村社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作等“三大合作”经济组织，使之不仅成为增加农民财产投资性收入的重要途径，形成集体经济发展与农民持续增收的长效机制，也大大促进了农民变市民和土地适度规模经营，进一步创新、丰富和发展了“苏南模式”。在全国率先完成农村集体资产确权发证工作，探索建立了农村产权交易市场。全市农村“三大合作”组织累计达3043家，持股农户占92%；农村集体总资产达900亿元，预计今年村均收入达435万元；农民人均纯收入达14300元，其中财产性收入比重提高到35%以上，城乡居民收入比2：1，农民走上了“户户有资本、家家成股东”的苏南模式的共同富裕之路。
四是逐步建立城乡一体的社会保障制度。制定和出台配套政策意见，被征地农民纳入城镇社保体系，同时加快推动农村基本养老保险向城镇社会养老保险、新型农村合作医疗保险向城镇基本医疗保险、农村最低生活保障向城市最低生活保障并轨，实现城乡社会保障同一平台、同一标准、同一含金量，昆山、太仓、吴江、XX县区和吴中区、工业园区、高XX县区（虎丘区）已实现农村医疗保险向城市转轨。
五是建立健全农业支持保护制度。以公共财政制度改革为重点，建立农业支持保护制度，在全省率先对粮食规模经营户实施收购价外补贴，率先探索了基本农田保护和生态补偿机制，不断增强农业发展支撑力，提高农业生产抵御自然灾害能力和农民创业致富能力，在城乡一体化进程中探索农业现代化建设路径。全市政策性农业保险领域和规模不断扩大，基本形成国家、省、市、县四级保险体系，累计承保风险63.5亿元。农业担保体系不断完善，开创性地设立了“农贷通”、“农利丰”、“采购通”、“金色计划”等支农品牌，累计担保65亿元，居全国第一。设立农村小额贷款公司40家，注册规模和数量列全省第一，累计发放贷款超过110亿元。
二、XX市城乡一体化改革的做法和经验
2003年，开全国风气之先，成都拉开了城乡一体化改革的大幕。九年过去，成都初步形成了城乡同发展共繁荣，和城乡群众共创共享改革发展成果的良好局面。
（一）科学规划是统筹城乡的前提和基础
从在全国率先将规划延伸至乡、村一级，变单纯的城市规划为城乡规划；到以“全域成都”理念为指导，在12000多平方公里市域范围内统筹规划；再到灾后重建中形成的充分体现发展性、多样性、相融性、共享性“四性”原则的社会主义新农村规划；再到放眼未来30年，体现“自然之美、城乡一体、社会公正”核心理念的世界现代田园城市规划""科学的规划，不但促进了城乡同发展共繁荣，也有利于资源节约和环境友好，较好地避免了传统城镇化的弊端，使成都逐步展现出“现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映”的新型城乡形态。
（二）让农民享有与城市居民同等的财产权利
2008年1月，成都农村产权制度改革拉开了序幕。唤醒农村“沉睡的资本”，让农民享有与城市居民同等的财产权利和发展机会，成都摸索着从根本上解决“三农”问题。
开展农村集体土地所有权、集体建设用地（宅基地）使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权的确权登记颁证，以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标，核心是实现“还权赋能”：“权”是农民完整的财产权利，“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。
目前，全市2661个村，35857个组集体经济组织、212万户农户、485万宗农民承包地、宅基地、房屋等农村产权的确权、登记、颁证工作已基本完成。这也意味着成都历史上第一次全面、真实地摸清了农村的“家底”。
（三）为600多万亩耕地设立保护基金
成都地处都江堰自流灌溉核心区，600多万亩耕地是统筹城乡发展的重要基础。为保护好耕地资源和粮食生产能力，成都在农村产权制度改革中，在全国率先建立耕地保护基金。以市县两级的土地增值收益为主要来源，每年筹资28亿元，按每亩300—400元的标准为承担耕地保护责任的农民购买社保提供补贴，惠及全市170多万农户。
这一举措完善了耕地发展权的补偿机制，使农民保护耕地的内在动力被充分激发出来，不但有利于提高耕地保护利用水平，也促进了社会公平。
（四）乡城本基公共服务均等化
不论是在城市，还是在农村，每一位公民都劳有其位、病有所医、老有所养、学有所教、住有所居。成都在全国率先建立的城乡基本公共服务均等化、一体化制度，让成都人真切地体会到幸福感。
2008年11月，成都推出村级公共服务和社会管理改革，由财政每年对全市2396个村按每村年均不少于20万元拨付公共服务配套资金，促进城乡公共资源均衡配置，并提出到2020年，基本实现城乡基本公共服务均等化。
成都还对223个乡镇公立医院、2396个村卫生站实施了标准化建设；由市县两级财政投资近20亿元实施了农村410所中小学标准化建设和区（市）县职业学校建设""这项改革在全国第一次对村级公共事务进行了详细分类，第一次将农村公共服务和社会管理支出纳入了公共财政预算。
（五）城乡一体的基本公共服务制度
要实现城乡基本公共服务均等化，必须建立社会管理的城乡一体化机制。成都实施了城乡贯通的“大部制”改革，对规划、农业、交通、财政、教育、卫生、社保、民政等30多个部门实施撤并和职能调整，推动政府管理和服务向农村覆盖和延伸。
2008年，成都实现全市城乡居民基本医疗保险政策统
一、待遇一致；2010年，成都建立城乡一体的居民养老保险制度，实现了城乡社会保障制度全面并轨；成都将农村劳动者按常住地纳入城乡一体的就业服务体系，并建立起覆盖城乡困难群体的就业援助体系""成都在全国率先建立起了城乡一体的基本公共服务制度。
（六）新型村级民主治理机制
新型村级民主治理机制，是成都实践为中国基层民主政治建设贡献的一个创造。在农村产权改革、灾后重建和村级公共服务实施过程中，成都各个村社纷纷涌现村民议事会等新型的基层民主自治组织。议事员多由德高望重的村民担任，由村民自主选举产生。通过这种新型村级治理机制建设，真正实现让民做主。
“这六条经验，不是独立的和割裂的，而是相辅相成、有机联系的。”XX市发改委副主任陈绍充表示，成都的统筹城乡实践，不是单兵突进的选择性改革，而是全面、整体、深入推进的系统工程。
三、重庆户籍改革的做法和经验
XX市户籍制度改革将以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，引导农村居民向城镇有序转移，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异，消除农民向城镇转移的体制性障碍，促进城乡资源要素合理流动，最终形成科学有序的人口城镇化机制。可以说，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆推进户籍制度改革是行使中央赋予先行先试的权利，是对中央决策的具体回应。重庆户籍改革方案涵盖了土地、社保、教育、医疗等多方配套政策，使户籍转换过程中，农民的农村权益和城市保障顺利对接。
（一）户改以实现农民工进城为突破口
重庆户籍制度改革以农民自愿为基础，设定合理的职业、收入、住房等门槛，避免农民盲目进城。重庆规定：重庆籍农民凡在主XX县区务工经商5年以上或购买商品房，或投资兴办实业三年累计纳税10万元以上或一年纳税5万元以上的，均可自愿申请入户；在远XX县区县城务工经商3年以上，或购买商品住房，或投资兴办实业三年累计纳税5万元以上或一年纳税2万元以上的，均可自愿申请入户。在乡镇入户方面，农民可本着自愿原则就近就地转为城镇居民，实现全面放开。允许租房落户，为多年在城镇务工经商而没有能力购房的农民工转户进城创造了条件。对夫妻投靠、年老投靠分别取消了结婚时间和年龄限制；对本市籍优秀农民工及其共同居住生活的配偶、子女自愿转为城镇居民的，取消了居住时间限制。
（二）“三年过渡、三项保留”不让农民“裸身”进城
为保证转户居民的农村权益和城市保障顺利对接，重庆户籍改革方案明确规定，农村居民转户后，可最长3年内继续保留宅基地和承包地的使用权、收益权，期间自愿退出宅基地使用权、农房及承包地的，可按相关标准获得补偿和补贴。转户后，还可以继续保留农村林地使用权，享受计划生育扶助政策。在退出承包地经营权前，可继续享受与土地结合的各项惠农政策。
（三）“五项保障”解除后顾之忧
重庆户改要求农民转户后就业、社保、住房、教育、医疗纳入城镇保障体系，实现转户进城后“五件衣服”一步到位，真正实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。同时，XX市在全国率先将转户农民工这些“新市民”纳入公租房、经济适用房、廉租房、农民工公寓等完善的住房保障体系之中。以体量大、解决范围广的公租房为例，根据规划，在未来10年，XX市将建设4000万平方米的公共租赁房，到2012年将有2000万平方米公租房建成，这些房源主要针对进城落户的“新市民”、新毕业的大学生等城市夹心层。将农民工纳入这样的住房保障体系，就为农民进城大大降低了门槛。
四、XX市城乡一体化改革的做法和经验
2008年4月，XX市被XX省列为省级综合配套改革试点区，明确要求XX市在统筹城乡综合配套改革上先行先试，率先突破；XX市制定出台《开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见》，提出探索开展以“两分两换”优化土地使用制度为核心，包括充分就业、社会保障、户籍制度、新居民服务、涉农管理、村镇建设、金融体系、公共服务、区域统筹等10项综合配套改革，加快打造统筹城乡发展、城乡经济社会一体化先行试验区。
（一）开展“两分两换”，不断优化土地使用制度
“两分两换”就是在以人为本，保障农民权益的前提下，坚持依法、自愿、有偿的原则，按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的总体要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，切实提高农民生活水平和生活质量”为根本目的，将农民宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。
一是镇村整体布局全面优化。通过因地制宜，科学编制“1+x”村镇布局规划（其中“1”指每个新市镇镇区，“x”为镇区以外配套的城乡一体新社区及其数量，“x”不大于现有的行政村个数），全市858个行政村13000多个自然村规划集聚到了48个新市镇和379个新社区，镇村布局规划得到全面优化。
二是新农村建设路子得到拓展。以开展“两分两换”为动力机制，与推进农房改造集聚，加快现代新市镇和城乡一体新社区建设，新市镇工业功能区建设，发展生态高效都市型现代农业，加强对农民的就业指导和社会保障等工作紧密结合起来，有效地促进了现代新农村建设。
三是土地节约集约效果明显。采取主、副中心城市XX县区以公寓房为主，新市镇以公寓房和联排房为主，新社区以联排房为主，并利用经济杠杆控制建房占地面积，控制独立式房屋的建造数量，确保新建农房土地节约率达到50％以上。全市开展21个农村土地综合整治项目，复耕后可新增耕地13650亩。
四是农民财产性收入切实增加。“两分两换”成为农民增加财产性收入的又一重要渠道，以XX县区姚庄镇试点为例，每户农户住宅置换前平均评估价为18万元左右，通过补助奖励等方式，农户自己只需出1万元左右，可置换面积180平方米左右（2套）的镇公寓房，市值约60万元，财产增值明显。
（二）以“一改”带“九改”，综合配套改革联动推进
一是健全完善就业创业制度，基本实现城乡平等充分就业。建立和完善覆盖城乡的人力资源市场体系，突破就业政策享受对象户籍和城乡界限，实现城乡失业人员同等享受免费职业介绍、培训补贴、小额担保贷款、行政性收费减免等措施，实现城乡平等充分就业，被列为“联合国统筹城乡就业试点城市”。
二是深入社会保障制度改革，扩大社会保障覆盖面。在全省率先将不符合职工基本养老保险或各类社会养老保障的城乡所有劳动年龄段内及以上人员列入城乡居民社会养老保险制度范围，并对60周岁以上符合条件的老人发放基础养老金和养老金补贴，成为全国首个实现社会养老保险全覆盖的地级市。
三是全面实行按居住地登记户口制度，基本实现公民迁徙自由。从2008年10月1日起实行城乡统一的户口登记和户口迁移制度，户口性质由按农业户口、非农业户口划分统一为按居住地登记来划分，着力推进附加在户籍制度相关社会公共政策的配套衔接。
四是全面建立新型农村合作经济组织，不断完善涉农工作管理服务体制。成立市委农业和农村工作委员会，实行市农办与市农经局合署办公，资源力量得到有效整合。率先在全省组建市农村合作经济组织联合会（简称农合联），推进生产、供销和信用“三位一体”的新型合作经济组织发展，市、县（市、区）、镇（街道）三级农合联组建率达100％。加强农村土地承包经营权流转的管理和服务，率先全面构建县（市、区）、镇、村三级土地流转服务组织网络。
五是深入实施强镇扩权，推进现代新市镇和城乡一体新社区建设。制定实施以“权力下放、超收分成、规费全留、干部配强”为主要内容的强镇扩权，24项县级部门权限以授权、委托等方式下放，镇级财政收入以2007年为基数，新增部分的70％以上留镇，相关规费比照县城收取和留用。
六是全面推行居住证制度，基本建立统筹兼顾新居民利益的体制机制。探索建立与经济社会发展水平相协调、与产业结构调整力度相匹配、与环境资源承载能力和公共财政供给能力相适应的居住证制度政策，从2008年4月起全市停发暂住证，改为发放居住证。市、县两级均成立了新居民事务局，落实居住证的相关政策待遇。
七是积极探索融资创新，不断提高金融支农服务水平。先后成立10家小额贷款公司，大力发展农村小额信贷和适合“三农”特点的微型金融服务，试点推动土地经营权抵押贷款、农村住房置换担保贷款、农民建房配套贷款等新型金融产品，鼓励和引导各类金融机构把分支机构向新市镇延伸。
八是城乡基本公共服务均等化体制加快推进。教育、医疗卫生、文化、环保等体制改革不断深化，覆盖城乡的基本公共服务体系逐步建成，促进城乡社会事业均衡发展。
九是全面推进区域统筹，以区域统筹推进城乡统筹。实施“与沪杭同城”战略，加强与沪杭等周边大城市在体制机制和政策方面的衔接及基础设施的对接，切实把区位优势转化为现实优势
五、XX县区的城乡双向一体化
XX县区的“城乡双向一体化”才处于酝酿阶段，目前尚未出台具体政策，也没有比较成熟的做法，还停留在理念层面。著名经济学家厉以宁针对珠三角转变经济发展方式建议东莞进行“双向城乡一体化”的改革试验。“单向城乡一体化”是指农村人口进城居住、生活和就业。“单向城乡一体化”是城乡一体化的第一阶段，城乡一体化最终应当是双向的，即不仅农村人口进城，也包括愿意到农村或山区去生活、工作和投资的城市居民也可如愿以偿。发达市场经济国家的城乡一体化都是按双向流动的。
“单向城乡一体化”只解决进城农民在城市生活和所需要的服务消费，而“双向城乡一体化”还会扩大城市居民在较高层次上的生活、工作和投资所带来的服务消费。从而大大加快第三产业的发展，提高现代服务的比重。
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