《萨班斯-奥克斯利法案》对我国上市公司会计监管的借鉴(仅供参考).doc

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《萨班斯-奥克斯利法案》对我国上市公司会计监管的借鉴（仅供参考）

上市公司会计监管是证券市场监管的重要组成部分,如果对上市公司的会计监管不力,会加剧其违规活动,从而损害投资者的利益和破坏证券市场的正常秩序.近年来各国财务舞弊案层出不穷,尤其是美国上市公司的财务舞弊,给整个社会生活造成了巨大影响.为此,美国国会在2002年通过了旨在保护投资者利益的会计改革法案——萨班斯法案.这部法案从多个方面强化了上市公司的会计监管,给世界各国的会计改革和监管带来了全新的框架和理念.
虽然改革开放以来,我国在建立健全具有中国特色的会计监管体系与模式方面取得了较大成就,但也存在需要进一步完善和改进的诸多方面.尤其是近年来我国证券市场上暴露出的问题:法律建设不完善、政府监管分散、社会监管乏力、公司内部监管失效、缺乏对监管者的再监管等.我们更应结合我国会计监管现状有计划有步骤地吸收和借鉴萨班斯法案,加强对上市公司的会计监管力度,提高会计监管效率,保障我国证券市场的健康运行.
萨班斯法案涉及会计监管的主要内容
从会计与审计角度看,《萨班斯一奥克斯利法案》极大地影响了会计、审计行业发展,影响着会计准则、审计准则制定的发展方向,标志着美国注册会计师监管体制由行业自律为主的时代步入到了政府监督下的独立监管为主的时代.
(一)在政府监管方面.政府加强会计准则监管;加强信息披露制度监管,包括:披露表外交易事项、预测性财务信息、财务报告的披露期限
(二)社会监管方面.成立公众公司会计监察委员会;强化审计独立性
(三)公司内部监管方面.1、增强审计委员会的职责:强化审计委员会的独立性和强调审计委员会与外部审计师、公司董事、高级管理人员、内部审计师及风险管理人员之间的全方位、多角度沟通.2、加大公司管理层的责任.
(四)法律监管方面为起到较好的威慑作用及加大违法成本,法案加重了对违法行为的处罚措施.
二、我国上市公司会计监管存在的主要问题
近年来,我国政府部门一直致力于加强上市公司的会计监管,带来的效果是明显的.但我们应该看到现行会计监管体制仍存在一些不容忽视的问题,本文将从以下几方面对我国上市公司会计监管的现状进行阐述:
(一)法律监管方面
市场经济从本质上是法制经济,市场经济中的许多问题从根本上也要从法律上寻找出路.我国目前己基本上建立了证券市场监管的法律法规体系.这些法规对于改善我国证券市场、提高上市公司的信息的公开性、保护投资者权益方面起到了一定的积极作用,并且效果也是显著的.但我们也应清醒的意识到,我国现行的会计法规体系还存在许多不足之处,主要体现在以下几方面:
首先,会计监管配套的法律法规不完善,处罚力度不够
其次,会计法规之间不协调.从会计监管的法律环境看,我国会计法规之间缺乏协调,有时甚至相互矛盾.部门立法,条块分割,有关措施缺乏照应或相互交叉,或存在遗漏和抵触现象,在宏观上未形成会计监管的合力.
(二)政府监管方面
政府监管是指代表政府的有关部门和机构,如财政部、证监会、税务机关、审计机关、工商局、人民银行等根据相关的法律、制度、准则、规章等对上市公司、会计师事务所及注册会计师等市场参与主体的财务会计、审计活动和结果进行监督管理.我国政府部门近几年一直致力于会计、审计相关法规的建设,加大了对违规行为的处罚力度,在提高会计信息质量、保护投资者权益方面起到了重要作用.但政府监管中存在的问题也是不容忽视的.
首先,存在监管主体的多重性和监管目标上的偏差
我国政府的会计监管是多方位进行的,财政部、证监会、人民银行、工商部门、税务机关、审计机关、地方政府等机构均可以根据相关的法律法规对上市公司的有关财务会计和经济活动资料进行监督检查和管理,虽然各个机构本身的职能不一样,但在职责上没有明确的划分,给人重复检查、标准不一的印象,多头监管现象普遍存在,多头的行政管理关系,导致管理职能交叉重叠,职责界定不清,加上各自监管的目标不一致,都具有特定目的和利益.
其次,缺乏政府会计监管的责任风险机制
高效的政府监管,是建立在健全的法制、规范的市场秩序、完善的治理机制等基础上的.我国会计领域监管不力、违法不究,很重要的一个原因,在于监管主体的权责界定不清,没有按照权利与义务(责任)对等的原则,建立相应的责任制度.
(三)注册会计师审计监督方面
注册会计师审计监督是指注册会计师及事务所受上市公司股东委托,根据相关的法律、法规、制度、准则等对上市公司的财务会计报告进行审计,并发布鉴证意见的有偿服务活动.为了解决会计信息产品市场失灵的问题,政府通过相关的制度规定上市公司公布的会计报告必须经注册会计师审计鉴证,注册会计师协会对信息披露的监管主要是通过对会计师事务所的监管来实现的.目前我国注册会计师行业审计监督市场运行机制的缺陷主要表现在:审计产品使用者与购买者不一致的矛盾难以保证注册会计师的独立性;违法成本过低降低了会计师事务所的风险责任意识等.
(四)上市公司内部会计监管方面
内部会计监控体系是指上市公司内各级管理监督主体,如董事会、监事会、经理层、内部审计、会计机构和人员在各自的职责范围内,根据有关的法律、制度、准则、规则分别对公司内部的会计、经济活动过程和结果进行监督和控制.而我国上市公司内部会计监管存在的主要问题是:
首先,缺乏有效的内部治理结构.在规范、完善的公司治理结构下,董事会的职能是选拔经理人员,并对经理人员进行考核.监事会的职能之一是监督董事和经理.它们应当具有相对独立的身份.在我国上市公司的治理结构中,董事会、监事会流于形式.
其次,缺乏真正的所有者监管.在我国上市公司大多由国有或法人控股的公司治理结构中,股东大会、董事会、监事会并不完全是委托代理关系中的终极委托人(所有者代表),上市公司股东大会的发言人只是国有产权的代表而已,行使股东权力的不是真正的所有者.由于实际上的国有产权主体虚置,因此在上市公司的内部会计监控主体中缺乏真正意义上的所有者监督.
(五)理论界和大众媒体等社会监督方面
社会监督是指社会公众(包括个人)、媒体、会计理论界、债权人、供应商及其他利益相关者根据有关的法律、法规对上市公司的财务会计活动和结果进行监督.社会监管最突出的特点是它有较强的自发性和随意性.目前我国社会监管存在的主要问题有:
1.缺乏对监督行为的法律保护.一是没有相关的法律对公众的监督行为给予权益上的保护;二是对社会公众的善意行为过错,没有相应的免责保护规定.
2.缺乏对监督主体的利益驱动.由于监管是需要成本的,并具有一定的风险,如被上市公司以名誉侵权起诉等,而监管者又不能从监管行为中取得某种预期的收益,如举报有奖等,因此对监管者没有利益驱动.
三、法案对我国上市公司会计监管的借鉴
针对我国上市公司会计监管存在的上述问题,我们可以适当的借鉴《萨班斯——奥克斯利法案》并结合我国实际,加强对我国上市公司会计监管问题的研究和解决.
(一)加强对上市公司的治理
虚假会计信息从生成到披露要涉及多个市场主体,仿佛是一个链条,环环相接,而上市公司是产生、披露虚假信息的源头,应该是治理的重点.对上市公司的治理,首先要从公司负责人和财务负责人这两个源头抓起,要对他们经常进行法制教育和职业道德教育,建立起诚信为本、依法经营的理念;应通过立法明确其会计责任,增加其会计承诺的内容与力度,并对其违规行为进行处罚,使他们牢固树立起对单位会计责任负责的风险意识,从根本上治理虚假会计信息.其次,要从制度安排上减少虚假信息的产生.一是要完善公司治理结构,改变不合理的股权结构和高管部门人事结构;二是要完善公司内部会计控制制度,充分发挥审计委员会的作用,对公司的各项经济活动实施严格的控制,规范财务行为,以此保证会计信息的真实与完整.
(二)加强注册会计师的监督职能
首先要完善注册会计师执业的法律、法规,优化执业环境,重视对注册会计师的专业技能、职业道德的后续教育,不断提高执业水平.
第二,应完善注册会计师的聘用机制,加强注册会计师审计的独立性.
第三,国内会计师事务所可以通过强强联合、兼并等方式形成一些大型会计师事务所,扩大规模、增强实力,既可以削弱审计活动的地域性,避免当地政府的干预,又可以大大缩小上市公司的选择空间,减少上市公司以变更事务所来逼其就范的压力.
第四,改变事务所的性质:由有限责任公司改变为无限责任合伙制公司,会计师职业特性决定会计师事务所必须负无限连带责任,这样做有利于强化其责任,使其行为后果与社会影响相当,从而有利于提高审计报告的真实性.
第五,加强对注册会计师行业的监管,明确注册会计师的法律责任.我国证监会和注册会计师协会应对会计师事务所和注册会计师采取有效的监管措施,加大监管力度,提高注册会计师审计质量.同时应完善相关法律,明确注册会计师的法律责任,加大违法处罚力度.
(三)加强对会计信息披露的监管
在证券市场上,对于无足够股份参与管理的大众投资者来说,公司披露的信息是投资者决策的最直接的信息来源.持续的信息披露制度有利于消除证券市场信息的不对称和不充分,抑制内幕交易和欺诈行为,实现证券市场的透明和规范.我国可借鉴法案,从以下几方面加强会计信息披露监管:一是增加公司与其管理层及主要股东的经济行为披露内容,包括公司管理层和主要股东的权益交易情况,重大的未合并实体或与其他人之间的关系,财务主管的道德守则,公司向高管贷款或担保等.二是逐步缩短上市公司定期报告期限;三是提高中期报告审阅要求,实行中期财务报告的注册会计师审阅制度;四是实行灵活的会计年度,可选择季末或日历年度末为会计年度末.这在一定程度上会降低缩短披露期限的压力.
(四)建立相互制衡的政府监管体系
有效的会计监管是一项复杂的系统工程,必须从各个方面进行统一协调、综合平衡,加强各有关监管部门的协调和合作.可以成立一个独立的监督机构—公共监察委员会,最好是由国务院授权,主要由独立的投资者代表、政府司法部门、高校会计学、经济学知名学者组成,有能力而且有权力对监管部门之间的扯皮问题做出裁决,分清责任,并责令其限期改正.同时要改革会计准则制定机制,提高准则制定效率.它是保证会计工作有序运行的必要手段,也是不断提高会计信息质量的必要保证,最终达到有效减少甚至杜绝会计造假现象发生的目的.
(五)完善会计证券立法和加大执法处罚力度
从我国证券市场的现实来看,最大的问题不仅在于是否"有法可依",更在于是否"有法必依,执法必严,违法必究",为了提高会计信息质量,我国政府有关部门先后制定并发布了数十项相关的法规和制度,如《会计法》、《企业财务会计报告条例》、《企业会计准则》、《上市公司财务报表披露细则》等.这些法规和制度尽管还有待进一步完善,但是只要认真执行,基本能够保护会计信息的质量,更不会出现蓄意造假的现象.所以,目前最大的问题是有的单位知法犯法,阳奉阴违.为此,要加大相关法规、制度执行情况的检查力度;针对造假违规成本低,对那些敢于铤而走险的单位和个人加大处罚力度,做到违法必究,尽快在上市公司及证券市场参与者心目中树立法制意识.
四、构建我国上市公司有效会计监管模式的构想
通过以上的论述,我们应该认识到在我国现有的会计监管环境下,有效的上市公司会计监管模式应该是以政府为主导的监管模式.该模式是由法律监管、政府监管、行业自律监管、媒体和会计理论界监督、上市公司自我监管共同构成的一个有机结合的整体.在这个模式中,各个组成部分都有自己独特的功能和作用,它们之间既相互补充又相互制约,共同构成我国上市公司的会计监管模式.
(一)法律监管为根本
法律监管通过对会计法律、财经法规的制定,明确各监管主体的法律地位,恰当的引导市场参与者的行为.法律监管基本确定了一国会计监管的基本制度框架和监管的基本结构,应该说法律监管对会计监管具有决定性的意义.
(二)政府监管为主导
政府监管的权限由法律授予,但是在相当程度上,政府监管机构将立法权和执法权集于一身,但其监管行为要接受法律的监督和审查.在会计监管模式中,政府监管具有广泛的法律授权,使它成为整个监管模式中的主要监管者.政府部门的工作主要围绕规则的制定、监督规则的执行和对违规者的处罚三方面工作展开.本文主张的政府主导型监管模式的优点是既保持政府的主导地位,维护行政权利的权威性,又不致使政府陷入繁杂的日常事务.当社会公众对会计信息质量和会计服务市场没有太多抱怨时,政府不易过多介入,日常的监管由民间机构负责.当会计信息质量或会计服务市场发生系统性信任危机或发生重大审计失败时,政府应积极果断的介入.
(三)注册会计师审计为重点
注册会计师协会通过制定有关市场运行的基础性规则,如会计人员职业道德规范,对会计执业人员进行监管.但是注册会计师协会制定的有关规则必须符合会计法规的精神,并接受政府监管机构的监督.
(四)上市公司自我监管为基础
上市公司的自我监管与其它主体的会计监管相辅相成,没有良好的公司治理结构,其他主体的会计监管将难以发挥作用.在整个会计监管模式中,它是源头.
(五)媒体和会计理论界监督为补充
新闻媒体的监督一般不受证券市场有关法规的约束,它的法律地位和权利由新闻法规来规定.但它又对其他监管主体发挥着独特的、不可替代的作用.它的职责是向社会如实的公开披露各市场主体的会计行为,以形成舆论的压力.而会计理论界借助其专业知识优势和超脱的独立地位,不仅可以发挥指导会计实践的作用,也能起到对会计实务良好的监督作用.
会计监管模式的建立不是一朝一夕的事情,它是一个系统性的工程.建立上市公司会计监管模式中涉及的问题很多,必然包括有关法律的修改、相关监管部门职能的协调、注册会计师诚信建设、上市公司治理结构的完善、会计人员素质的提高等等.并且随着会计实务的发展,会计监管面临的问题也会不断变化,因此,会计监管模式的建立不是一成不变的,要根据监管的环境不断调整.
可以想象,在一个良好的会计监管环境中,只要各监管主体切实履行自己的职责,相信一个相互制约、相互制衡的会计监管模式的建立是指日可待的.有效会计监管模式的建立将对保护投资者利益、促进我国资本市场的健康发展和国民经济的正常运行将会产生深远影响.
参考文献:
张俊民.会计监管.上海:立信会计出版社,2000.
张为国.《萨班斯——奥克斯莱法案》启示——证券券市场监管的几个措施.中国投资,2003.3
陆建桥.后安然时代的会计与审计.会计研究,2002.10
夏贵华.关于上市公司会计监管的几点思考.经济师,2004.8