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河南城乡集体建设用地流转存在的问题与对策
摘要。随着中原经济区建设的推进，各地市城乡结合部地区一些建设用地的流转现象比较普遍。本文通过对河南一些经济发展较好地区的城乡集体建设用地流转情况的调查，分析了城乡集体建设用地流转中存在的一些问题，提出了集体建设用地规范流转的一些对策。
关键词：城乡集体建设用地流转中原经济区建设
随着我国市场经济快速的发展，全国各地城乡集体建设用地自发进入市流转和集体建设用地隐形流转已成为比较普遍的现象，建设用地流转的实践表明，迫切要求国家和各级政府规范城乡集体建设用地流转，完善和创新土地流转制度和政策。
随着中原经济区建设的不断推进，河南作为中原经济区建设的重要省份，随着工业化和城镇化规模扩大，国家建设用地指标满足不了需求，各地市城乡结合部地区一些集体建设用地的流转现象比较普遍。通过调查发现，建设用地在流转过程中，还存在着很多问题，如流转市场混乱，严重损害了广大农民群众的合法权益，土地补偿费用少，农民得不到妥善安置。因此，在中原经济区建设的大背景下，在河南推进集体建设用地制度的改革，规范城乡集体建设用地流转，推进河南“三化”协调发展，合理配置现有土地资源，优化土地利用结构与布局，实现城乡统筹一体化发展具有重要的作用。
1河南城乡集体建设用地流转的现状分析
1.1有关各地市建设用地流转的实例2003年XX省人民政府制定并印发关于《XX省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》，各地市根据该意见开展了不同程度的集体建设用地流转试点工作，并获得了一定的成效。主要表现有：①2006年XX市政府制定印发了关于《XX市农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》，该办法规定集体土地所有权不变，集体土地依法以转让、租赁、作价出资（入股）等方式进行流转，严禁以“流转”名义，擅自将集体所有的农用地和未利用土地变为建设用地。XX市淇滨区建设用地流转后建设的金山工业园区，使当地农民获得了合理安置补偿，解决了农民的就业问题，农民生活得到极大改善和保障。②2009年XX市政府在XX县区开展集体建设用地流转试点，通过拍卖、挂牌方式公开流转集体建设用地，用于乡镇集贸市场建设，面积共计183亩；通过协议租赁方式流转193亩集体建设用地用于乡镇企业工业项目建设。目前XX县区基本实现集体建设用地依法有序流转，较好地盘活利用了集体存量建设用地，缓解了集体建设用地指标的压力，集体建设用地市场秩序初步规范，XX县区成为国土资源部与联合国开发计划署“集体建设用地流转与农民权益保护”合作研究示范项目示范区。③2012年XX市印发了《XX市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》，在实践中探索集体建设土地的流转与新型农村社区建设用地的利用联系起来，社区节余的建设用地可直接用于发展
二、三产业，流转过程中充分尊重社区居民的意见，提高了居民的经济收益，推进了城乡一体化建设。
1.2城乡集体建设用地流转的特点①各地城乡集体建设用地流转比较普遍。根据调查发现，各地城乡集体建设用地流转比较普遍。随着河南市场经济快速发展以及城镇化进程加快，特别是一些经济发达地区或者城镇XX县区，集体建设用地的流转更为显著。由于这些地区受城市经济快速发展辐射影响，农民大都从事第
二、三产业，非农产业的发展需要大量的用地指标，国有土地指标所剩无几，集体建设用地流转成为必然趋势。最近几年又随着新农村建设的推进，农村建设用地的使用权又进行了新一轮的流转，甚至一些远郊村庄的农村建设用地也普遍存在着流转现象。②参与集体建设用地流转主体呈现多元化。在调查中发现参与集体建设用地流转的主体主要表现为土地的所有者和土地的使用者。从土地进入市场的供求双方主体来看，供地主体有乡镇集体经济组织、村民委员会、村民小组、村民个人、还有乡镇企业，受地主体有本集体经济组织内部成员、其他集体经济组织社会成员，还有社会企事业单位。③集体建设用地流转区位特征明显。一般情况下，一些经济发达地区、城乡结合部地区集体建设用地流转活动比较活跃，一些远郊地区流转相对较少。由于城市经济的快速发展带动城乡结合部地区，对集体建设用地需求大，流转活跃，并且已具备一定的规模。一些远郊地区，经济发展相对滞后，流转程度较低，形式单一。由此可见集体建设用地流转区位特征比较明显。
2河南城乡集体建设用地流转过程中存在的问题
2.1流转缺乏制度规范和法律保障根据《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织土地办企业或建住房除外。”第63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。”按照上述法律规定，集体土地禁止流转，现实中集体建设用地的流转或私下流转复杂多样，这种情形与现行的土地制度和法律规定发生明显的冲突。对于其他企业和个人使用土地的，如果按法律规定通过征用方式将集体建设用地变为国有土地，手续繁琐且费用高，集体经济组织从中获得的流转收益低，因此为了获得更多的经济效益，集体建设用地的使用权就会隐形流转或违法流转操作。由于流转不规范，缺乏制度和法律保障，流转后经济纠纷和毁约现象不断出现，问题得不到解决，农民的合法权益无法得到法律的保障。
2.2流转产权不明晰，实际拥有产权者利益得不到保障集体建设用地流转一般由乡镇或村集体经济组织来实施，而不是由村内集体经济组织来执行，村内集体经济组织受乡镇、村集体经济组织管辖和领导，是不同的利益主体，当其中利益发生冲突时，处于劣势群体的村内集体经济组织成员思想观念落后，缺乏土地保护意识，其利益就得不到保障。
2.3流转主体收益分配关系不清，缺乏监督管理由于集体建设用地流转主体呈现多元化，不同形式的流转，主体获得的收益不同。如集体经济组织内的成员在出租房屋取得的土地收益全部归个人所有，土地所有权人基本不参与收益的再分配，特别是处在经济发达的城乡结合部的农民，大量建造房屋，从出租中获得大量收益而暴富。由城镇化带来的土地流转收益主要依赖国家对基础设施建设的投资，理应国家应参与流转所得收益分配，但实际上基本没有得到体现。
2.4农民对耕地的保护意识薄弱国家落实政策严格保护耕地，农用耕地是禁止作为集体建设用地流转的。但是集体建设用地的流转过程中如果不严格执行土地用途管理制度，耕地就可能转为建设用地。从土地的收益来看，建设用地流转的收益远高于种植农作物的耕地，农民受高收益的驱动，保护耕地的意识薄弱，想方设法通过合法或违法手段把耕地作为建设用地流转，国家严格保护耕地的目标也受到冲击。
3集体建设用地规范流转的对策
3.1创新和完善集体土地相应的法律法规现行土地法律和政策对于集体建设用地使用有较多约束和限制，不利于市场经济的快速发展。在当前中原经济区建设和城镇化速度加快的条件下，健全城乡集体土地使用权，合理规范集体建设用地流转，加快集体建设用地有偿使用制度的改革已迫在眉睫，就需要创新和完善集体建设土地相应的法律法规。另外还要健全完善土地登记制度，对流转的土地进行全过程监督管理。因此需要根据当地建设用地流转的实际，适时地调整现行土地方面法律法规，从法律层面上保证集体土地流转规范，保障农民合法权益。
3.2明晰土地产权集体建设用地作为一种特殊商品入市流转就必须明确主体产权。如果产权不明晰，使用权流转获得的收益分配必然会出现纠纷或分配不公。清晰的土地产权是土地市场交易规范化的前提。明确主体的土地所有权，以增强农民对土地财产权的控制、流转以及收益的行为能力，从根本上保障集体建设用地流转的公开、公平、公正。
3.3建立和完善集体建设用地流转价格机制在创新和完善集体土地相应的法律法规同时建立和完善集体建设用地流转价格体系。由于各地集体建设用地流转尚未形成规范有序的交易市场，流转价格缺乏一定的价格评价标准，势必造成一定的土地收益损失。因此建立有效的集体建设用地流转价格机制，才能保证建设用地的流转顺利进行。
3.4创新和完善土地收益分配机制从流转收益分配方面来看，在充分保障了农民和集体利益的基础上，考虑国家参与分配部分收益，要创新和完善土地收益分配机制。国家在提高城市基础设施方面投入了大量资金，使集体建设用地价值得到提升，因此政府应当通过税收或收取一定的管理费来参与收益分配。在保障集体经济组织成员的收益上，在收益分配上最大限度地保障农民的利益。
参考文献：
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基金项目。XX省教育厅人文社会科学研究项目（2013-gh-295）。
作者简介：史翔（1976-），女，河南商丘人，讲师，河南财政税务高等专科学校工程经济系，研究方向：建筑经济。
第二篇：城乡建设用地增减挂钩存在的问题及对策城乡建设用地增减挂钩存在的问题及对策
【摘要】
城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩是我国21世纪新兴起的一项土地规划活动。从2006年起至今，已有24个省、直辖市和自治区被列入试点，覆盖范围已相当大了。积极有效地推进“增减挂钩”政策对当前加快社会主义新农村建设，推进城乡统筹发展，促进土地资源的合理、高效、集约和持续利用都具有积极的现实意义。由于还在试点期间，处在探索阶段，在实施过程当中，问题层出不穷。本文就增减挂钩实施过程当中比较普遍和亟需解决的问题做些分析和提出有效的对策建议。
【关键词】
增减挂钩现有问题对策建议推进农村发展城乡统筹
一、增减挂钩意义
城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩（简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。1也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。
1、加快社会主义新农村建设。
近年来，城镇建设日新月异，城市化水平不断提高，但农村居住环境和农民生活条件并未得到同步改善，村庄布局散乱、基础设施建设滞后、环境脏乱差的问题仍较突出。而通过对农村建设用地进行科学规划、合理布局，实施“增减挂钩”，大力推进新农村建设和旧村改造复垦工作，加大农村基础设施配套建设及环境整治的力度，从而改变农村面貌、改善居住环境，提高农民的生活质量。
2、促进城乡统筹
在国家继续实行宏观调控和严控城乡建设用地总规模的背景下，仅仅依靠国家每年下达的用地计划指标，远不能满足城市各项建设的用地需求，建设用地供需矛盾十分突出。而通过“增减挂钩”，实行区域内城乡建设用地的统筹安排，在不突破城乡建设用地总规模的前提下，将农村建设用地整理复垦所得到的新增耕地面积，等量置换到其他需要建设的项目用地。在推进新农村建设的同时，为城镇建设用地拓展了空间，有利于促进城乡统筹发展。
3、优化用地结构，促进集约节约用地
“增减挂钩”的实施，一方面将有效整合农村建设用地，改变过去布局分散，结束“散、大、乱、差”的局面，形成“工业项目向开发区（园区）集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”的集聚效益和规模效益，优化用地结构布局。另一方面也有利于改变农村建设用地粗放利用、人均建设用地面积较大的状况，为农村建设用地“瘦身”，促进土地资源的高效集约和科学合理利用。
4、有效保护耕地资源。
现行土地利用总体规划实施以来，在严格实行土地用途管制、促进耕地资源保护等方面发挥了重要作用。但由于城市经济社会发展较快、建设用地量大，规划建设用地规模和空间布局已不适应当前经济社会发展的需要；同时一些地方尤其是农村，用地较为粗放、节约集约利用水平较低，现状人均建设用地规模已远超“国标”。针对这种状况，必须科学编制和严格实施土地利用总体规划，严控建设用地增量，盘活存量，尽可能少占耕地，尤其要在减少农村建设用地规模上下功夫，合理撤并农村零星居民点，推进农村建设用地整理复垦，达到保护耕地资源，实现耕地占补平衡。
5、利于土地可持续利用
“增减挂钩”的实施，有利于推进农村现代化建设进程，促进农业产业结构和经济结构的调整，增加农民收入，加快农民奔小康的步伐；有利于拓展建设用地空间，推进城乡建设用地的合理布局和协调发展，促进土地资源的节约集约利用，保障经济社会发展对土地资源的刚性需求；还有利于增加农村农用地尤其是耕地面积，有效地保护土地资源，改善生态环境，促进土地资源的可持续利用。
二、增减挂钩存在的问题
1、启动资金难以保障
增减挂钩试点实施能否成功，资金保障是一大重点。虽然增减挂钩试点项目资金可以通过挂钩周转指标土地经营性收益及相关税费解决，但是房屋拆迁、安置补偿和村庄整理复垦等费用主要靠政府先行投入，所需资金数额巨大，对政府来说难以先行投入巨额资金来开展增减挂钩试点工作。
2、拆迁安置工作难度大
增减挂钩涉及的农村居民点越来越多，农村居民点拆迁安置、土地复垦成本高，实施难度大。再加上农民祖祖辈辈生活几十年甚至几百年的地方，已形成了特定的文化、特定的社会生态，不愿意搬迁，思想工作很难做通，拆旧工作很难开展。此外，大部分农民对后续安置、生产生活、社会保障等存在顾忌，对合村并镇、合村并点工作积极性不高，拆旧工作进展难度很大。
3、部分地区借此政策获取建设用地指标，甚至转变成地方财政的土地收入由于每年下达的用地计划指标，不能满足城市各项建设的用地需求，于是有些地区借“增减挂钩”的政策腾挪建设用地，扩大建设用地面积。甚至还有些地区把土地的溢价转化成地方财政的土地收入。中央政府在这个时期推出城乡建设用地增减挂钩政策，根本目的并非腾挪建设用地指标，而是考虑到国家的存量资源现状和土地利用模式，促进农村发展。
4、有些周转指标不能按时归还。
有关调查显示，有些地方试点工作已逾3年，地方政府归还建设用地指标情况并不理想，部分试点地区不能按时归还周转指标。
三、针对存在的问题的建议
1、因地制宜，有序推进，合理利用增减挂钩指标和周转资金
由于各地自然条件、经济发展水平和农村建设用地复垦潜力差异较大，政府和农民对开展增减挂钩的诉求也不尽一致，所以增减挂钩工作必须坚持“因地制宜、统筹安排、先易后难、分步实施”的原则，优先考虑在自然条件较好、经济较发达、复垦潜力较大、政府和农民积极性较高的地区实施。同时，把有限的增减挂钩指标和周转资金用在最需要的地方，充分利用指标和周转资金，使其发挥最大作用，边际报酬最高。
2、尊重民意、保障权益。
农村土地资源是农民的生产资料、劳动对象、财富之源。实施增减挂钩工作必须以农民同意为前提，以农民满意为目的。因此，项目的实施需尊重当地农民意愿，维护集体和农户合法权益。项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，需经集体经济组织和农民确认；以城带乡、以工促农。统筹城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排城镇村建新用地的比例，优先保证被拆迁农民的安置和农村公共设施建设用地。
3、以农村发展农村
首先应该明白“增减挂钩”政策的目的是促进城乡统筹，推进农村发展，转变城镇发展模式，而不是以单一的发展城市为目的。2008年出台的《办法》明确规定，“建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村，工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件”。指标挂钩中的土地资产溢价来源于农村，因此，绝对不能成为地方政府的土地收益。政府应制定短期安置与长效返还计划，建立农村发展“资金池”，实现“以农村发展农村”
4、加强监管指标和周转资金，建立完善的监督机制
挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。政府可以对周转资金实行专户管理、专款专用、专账核算、封闭运转。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用和抵扣。借资单位应按照承诺，按时归还本息。逾期不能归还的，财政局通过财政体制扣还。政府可以成立由国土资源、财政、建设、规划和乡镇等组成的工作班子，具体负责实施工作。同时，建立定期考核通报制度，政府定期对辖区内农村住房建设增减挂钩实施和资金使用情况进行检查考核通报。
四、总结城乡建设用地增减挂钩是我国一项重要的土地政策，是保障我国土地合理科学利用的关键。明确政策内涵至关重要，即促进城乡统筹，加快农村发展，开辟一条新的城乡发展模式，其核心是农村的建设。包括了农民的生活改善，农业的高效发展，农村经济的发展，农村的基础设施建设等。我国是一个人口大国，农业作为国民经济的基础，对我国的稳定发展有极为重要的作用。解决好农村这些方方面面的问题，是我国经济发展的必须走的路。在城乡建设用地增减挂钩政策的试点过程中，应该积极发现和解决问题，不断探索出一条合适、高效的道路，开辟农村发展的新局面。
第三篇：集体经营性建设用地入市存在问题及其对策摘要：推进集体经营性建设用地入市是我国土地制度改革的重要内容。受国家法律和土地产权制度制约，集体经营性建设用地入市的集体决策机制、土地价格机制、收益分配机制、供后监管机制不健全，抵押融资、农村规划、土地征收、土地整治配套改革滞后。XX市在探索集体经营性建设用地入市方面走在全国前列，推进集体经营性建设用地入市需借鉴XX市经验，从优化制度环境、健全内部机制、完善配套改革三方面构建政策体系。
关键词：集体经营性建设用地；农地改革；土地政策；XX市
中图分类号：f321.1文献标识码：a
文章编号：1003-0751（2016）02-0043-05
一、问题的提出
土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安。长期以来，政府主导的“征地―卖地”土地利用模式支撑着我国城镇化、工业化快速发展，但城乡市场分割、要素流动不畅导致土地价格扭曲，诱发政府征地冲动、寻租行为猖獗，引致城市增长失控、耕地面积减少，农民财产权益受损、社会矛盾激发等，现行土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现。为此，党的十八届三中全会提出建立城乡统一建设用地市场，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，为我国土地制度改革指明了方向。2008年以来，XX市开展了新一轮以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革，实施农村土地确权颁证，建立农村产权交易市场，完善城乡社会配套改革，探索集体经营性建设用地公开流转，改革进程走在全国前列，并形成了“成都模式”。系统探究XX市集体经营性建设用地入市问题，不仅有助于规范XX市集体经营性建设用地入市实践操作，而且可为全国性规范集体经营性建设用地入市法律政策制定储备经验。
近年来，学界研究集体建设用地入市的主要观点认为，制度环境变化引致的外部利润、社会经济发展对资源配置效率的客观要求、城市化推进对土地发展权保障等都对集体建设用地制度改革有着理论和现实需求，直接入市将面临农民失地、收益分配不公、耕地非农化等风险；各地探索实践中主要形成了“就地流转”“异地流转”“就地+异地流转”等不同模式，不同模式绩效大小取决于流转系统外部环境、内部治理结构和土地产权结构；通过重构产权体系，完善法律制度、权益分配制度、配套制度，优化外部环境等能有效推进集体建设用地入市。从既有研究来看，学界对集体建设用地入市研究成果颇丰，但具体到集体经营性建设用地研究较少，研究内容偏理论化、可操作性不强，地方实践经验不足且零碎化，难以上升到政策层面，无法满足我国全面深化改革的需要。XX市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，积极探索集体经营性建设用地入市并积累了一定的实践经验。本文将以XX市为例，剖析我国集体建设用地入市的制度限制等问题，创造性地提出推进我国集体经营性建设用地入市的政策体系。
二、XX市集体经营性建设用地入市现状
XX市积极稳妥、规范有序推进集体经营性建设用地入市，逐步形成了以确权颁证为基础、土地综合整治为载体、农村产权交易所为平台的流转体系，在实现集体土地与国有土地同等入市、同权同价方面进行了有益探索，并取得初步成效。
1.呈现出流转数量增长且主体多元化态势
截至2014年年底，XX市通过农村产权交易所及其分所成交的集体经营性建设用地共96宗，成交面积2166.66亩。其中，2008―2014年，每年成交的宗地数量分别为3宗、22宗、9宗、11宗、11宗、19宗、25宗，总体呈现增长趋势。从流转主体来看，集体经营性建设用地流出主体除传统村委会外，集体经济组织成立的资产管理公司、村民议事会主导的村集体、股份经济合作社、农业合作社等新型集体经济组织逐步成为市场主体；流入主体由集体经济组织内部成员拓展到地方政府、城乡居民以及企业法人等，多元化趋势明显。
2.流转方式以出让为主且多为商业用途
成都农村产权交易所数据显示，成交集体经营性建设用地中，出让流转的宗地占比98%，其中，挂牌出让的宗地占比83.4%，协议出让的宗地占比14.6%；出租或入股流转的宗地占比2%，流转方式以出让为主。同时，集体经营性建设用地流转后多为商业用途，成交宗地86.4%为商业用地，主要用于发展休闲观光旅游、乡村酒店、养老等产业，
4.2%为工业用地，
9.4%为公共管理和公共服务等其他用途。
3.流转价格区域间差距较大
整体来看，XX市集体经营性建设用地平均成交价格为35.86万元/亩。单宗地块中，XX县区崇阳镇罗墩村一块宗地成交单价188万元/亩，为XX市最高价格；XX县区官仓镇柿子树村乡村酒店项目成交价18万元/亩，为XX市最低价格。从各圈层来看，一圈层的宗地平均成交价格85万元/亩，为各圈层最高；二圈层的宗地平均成交价格37.22万元/亩，为一圈层的43.8%；三圈层的宗地平均成交价格25.96万元/亩，为一圈层的31%，流转价格区域间差距较大。
4.流转收益大部分归集体经济组织所有
XX市相关政策规定，集体经营性建设用地初次流转，土地收益大部分归集体经济组织所有，流转价款之外，由集体经营性建设用地使用权受让人以成交价为依据向县级政府缴纳10%的公共基础设施和公用事业配套费与2%的耕地保护金，集体内部收益分配由集体经济组织成员共同讨论决定。集体经营性建设用地使用权再次流转收益，若受让人与集体经济组织有约定的，从其约定；若没有约定，由受让人所有，政府不参与再次流转收益分配。
三、集体经营性建设用地入市存在问题及原因分析
随着改革的全面深入，地方政府难以突破的制度限制和政策不规范、缺乏系统性等非制度约束，将阻碍集体经营性建设用地顺畅入市。
1.宏观法律制度制约
第一，集体经营性建设用地入市受国家法律法规限制。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》分别指出，在符合规划和用途管制前提下，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。而《物权法》第151条、《土地管理法》第43条和第63条、《城市房地产管理法》第9条等规定，农村集体建设用地使用权只能在乡镇企业兼并、破产等情形下可依法流转，城市规划区内集体土地须征为国有后才能有偿出让。可见，集体经营性建设用地政策规定与国家法律冲突。但鉴于国家政策性文件效力有限，集体经营性建设用地入市流转依然受到国家法律限制。
第二，集体经营性建设用地产权主体虚位且权能残缺。长期以来，我国农村集体的法律内涵、构成要素、运行程序不明确，集体经济组织长期缺位或机制不健全，难以真正履行经营和管理集体土地的职能，村委会或村民小组行使集体土地使用权和经营权的权责尚未界定，农村土地产权主体虚位。不仅如此，现行法律对集体土地所具有的权利结构和权能体系也界定不清。主体虚位和权能残缺导致集体经营性建设用地入市中农村集体和农民的土地处分和收益权能无法实现。尽管XX市相关政策允许集体经营性建设用地直接入市，但实际操作中很难做到与国有土地“同权同价”。
2.内部运行机制不健全
第一，集体经营性建设用地入市决策机制运行效率低。根据规定，集体经营性建设用地入市需经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意并形成决议后，方可实施。在实际工作中，入市前基层政府工作人员和村干部需要花费大量时间和精力反复去做村民工作，才能达到通过决议的人数要求，这严重影响集体经营性建设用地入市进程。究其原因，主要是村内人数多、利益诉求不同，村民对政策理解不充分、意愿容易出现反复，短时间内形成统一意见难度大，集体决策效率低。
第二，集体经营性建设用地价格机制不完善。XX市集体经营性建设用地入市，多由流转双方参照土地整理和拆迁安置成本、政府流转指导价、相邻地块成交案例中的流转价格来协商确定交易价格；部分边远农村地区集体经济组织直接以政府最低保护价作为成交价格。显然，这一定价机制既无法反映集体经营性建设用地市场供需情况，更不能体现土地使用权真实价格，最终必然会损害交易双方中一方的利益。从调研情况看，各地基准地价普遍缺失，交易双方缺少科学的参考价格，成交价格事前协商确定，挂牌出让程序多流于形式，市场竞争程度不够。这些是土地价格机制不完善的主要原因。
第三，集体经营性建设用地收益分配机制不健全。一直以来，集体经营性建设用地流转收益分配缺乏理论标准和客观依据，各级政府也未出台相关指导性政策，集体经济组织制定收益分配方案难度大。收益分配机制的不健全导致集体经营性建设用地入市中国家、集体和农民个人利益无法公平实现。例如，由于缺乏上位法的支撑，各基层政府对收取XX市政府规定的基础设施配套费存在担忧；集体经济组织土地收益提留比例缺少参照标准，容易被“分光吃净”；集体成员土地收益分配方式过于单一，宅基地安置方式会加重有进城意愿农民的进城顾虑，一次性货币补偿无法保障农民持久增收等，农民潜在利益受损。
第四，集体经营性建设用地供后监管机制缺失。集体经营性建设用地流转后，集体经济组织获得土地收益后便不再关心土地开发经营情况，基层国土部门负责监察用地项目建设是否违规占用农地，规划部门负责核查用地项目建设是否落实规划，而用地项目建设开竣工时间、项目验收后经营用途、规划标准调整等都无人监管。一旦用地企业闲置流入土地、开发低密度别墅式酒店变相出卖、改扩建原有建筑，将缺少相关部门及时管控。当前，集体经营性建设用地入市还处于探索阶段，基层政府各部门管理权责不清晰，加之用地企业经营行为较为隐蔽，监管难度大，集体经营性建设用地供后监管缺位。
3.外部配套改革滞后
第一，集体经营性建设用地抵押融资困难。一是提供抵押融资服务金融机构少，融资渠道单一。目前，除成都农商银行、村镇银行和小额信贷公司外，其他金融机构均不受理集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务。二是抵押贷款额度小、利息高。成都农商银行规定集体经营性建设用地使用权抵押贷款率为60%，贷款利率为基准利率上浮30%，明显低于国有建设用地贷款率而高于其贷款利率。三是抵押贷款程序烦琐、周期长，以至于个别在建项目选择高利贷来弥补资金缺口。目前，我国《物权法》和《担保法》均未设定集体经营性建设用地抵押权能，金融机构受理土地抵押贷款业务除承担正常的信贷风险外还需要分担政策风险和市场风险，这是集体经营性建设用地抵押融资困难的直接原因。
第二，农村三大规划编制滞后且衔接度不高。目前，XX市土地利用总体规划编制到村组；城乡规划覆盖到重点镇，但一般乡镇和村组的控制性详细规划基本处于空白，集体经营性建设用地规划条件缺失；除城郊镇、旅游特色镇等产业优势较突出乡镇外，产业布局规划普遍滞后，乡镇企业布局随意，功能分区不合理，三产联动难度大，区域整体效益低；各项规划融合度不高、衔接不紧密，制约社会资金投资开发集体经营性建设用地的积极性。究其原因，经济发展不足，基层政府规划意识淡薄，对规划重视不够，财政投入不足，规划人才缺失等，都直接影响了农村三大规划的编制进度和融合程度。
第三，农村征地制度改革进程缓慢。征地制度改革和推进集体经营性建设用地入市是一枚硬币的两个面，征地范围直接影响集体经营性建设用地入市范围。但由于公共利益尚未明确界定，缩小征地范围改革推行困难，政府征收土地除保障公共服务与管理、交通运输、保障性住房等公益性用地外，还需要满足商业、服务业、工矿仓储等经营性产业发展用地需求。征地制度改革进程缓慢导致集体经营性建设用地入市空间被压缩。
第四，土地综合整治节余指标落地使用不畅。土地综合整治是集体经营性建设用地入市前置环节，从立项到验收一般需要2―3年，时间周期长，资金需求量大。期间，整理出来的建设用地指标只能在拆旧区全部验收合格后落地使用，实施主体无法通过指标分期流转或使用回笼资金，项目后期资金缺口大。禁止分期使用指标虽然能够防止投资者违反合同中止土地综合整治项目，最大限度维护农民利益，但也间接提高了社会资金准入门槛。另外，农民集中建房整理项目节余建设用地指标使用办法尚未出台，部分已经验收合格指标还无法正常落地。
四、推进集体经营性建设用地入市对策建议
推进集体经营性建设用地入市，不仅要注意土地流转系统自身的健全和完备，还要注重与其他改革的协调和配套，以提高改革的系统性和完整性。
1.优化法律制度环境第一，构建与集体经营性建设用地入市相适宜的法制环境。一是及时评估XX县区作为集体经营性建设用地入市改革试点成果，梳理现行法律制度与之相悖的规定并通过相关程序和有关部门提请全国人大及其常务委员会修正。例如，修正《土地管理法》第43条和第63条，允许集体经营性建设用地以出让、出租或入股等方式直接入市；修改《物权法》第184条和《担保法》第37条，设定集体经营性建设用地抵押权能；删除《城市房地产管理法》第9条相关规定等。二是完善集体经营性建设用地流转立法，建立完整的法律规范体系，让集体经营性建设用地入市流转在规范的法制轨道上运行。三是尽快出台全国性规范集体经营性建设用地入市管理办法，为入市提供政策依据。
第二，建立与集体经营性建设用地入市相适应的产权制度。一是推进集体经营性建设用地确权颁证。根据国家法律政策和地区实际，重新界定集体经营性建设用地概念内涵和入市范围，依据最新土地调查成果、土地利用总体规划、城乡规划，清理和实测集体经营性建设用地，严格确权到村组集体经济组织。二是股权量化。在确权基础上，引导村组集体经济组织对包括集体经营性建设用地在内的集体资产清产核资、股份量化，成立具有股份合作性质、法人实体地位的新型集体经济组织，行使集体经营性建设用地所有权和使用权。
2.健全内部运行机制
第一，规范集体经营性建设用地入市集体决策程序。根据市场经济运行和乡村治理结构改革要求，引导村组集体经济组织按照“宣传动员、征求意见、形成方案、民主决议、公示监督”的决策程序，组织集体经济组织成员参与集体经营性建设用地入市各项事务决策，严格实行经2/3以上成员或成员代表同意便可形成决议的决策制度，降低因部分成员不合理要求影响集体决议形成进程的风险。
第二，建立集体经营性建设用地价格体系。参照国有建设用地价格评估制度，制定省级统一的集体经营性建设用地价格评估规程，分别建立土地实物价格和指标价格评估体系；采取邀标形式，确定有资质的土地评估公司分别制定零星和集中地块不同用途宗地的基准地价，定期更新并予以公示；建立价格备案制度，集体经营性建设用地成交后，交易主体及时提交成交价格，确保地块成交价格不低于政府最低保护价。
第三，合理分配集体经营性建设用地入市收益。一是完善国家与集体收益分配机制。建议市级政府向省级、国家争取设立集体经营性建设用地入市相关税费的政策支持，使各基层政府收取基础配套设施费、土地增值收益调节金、土地使用税等税费有法可依。二是健全集体经济组织内部收益分配机制。制定集体经济组织内部收益分配参考比例，保障一定资金用于扩大再生产和村庄维护建设支出；拓展集体成员收益分配方式，综合考虑农民居住、就业等情况，以现金分配、物业经营、产业支持等多渠道增加农民财产性收入。
第四，健全集体经营性建设用地入市供后监管制度。由国土、房管部门会同工商、税务、规划等部门以及流出土地村集体代表共同建立供后监管组织，明确各主体责权，统一工作流程，实行用地项目开竣工巡查制度，核查出让合同约定条款落实情况。制定违规用地行为认定标准和处理办法，明确不同用地项目建设延期开竣工具体期限，制定开竣工延期处理办法；规范用地企业申请更改土地用途管理，对违反土地用途管理行为采取罚款、责令整改或退还土地等处罚措施；设置集体经营性建设用地供后闲置认定标准，制定土地闲置费收取和闲置土地收回处理办法等。
3.完善外部配套改革
第一，创新集体经营性建设用地融资的支持方式。一是建立政府风险分担机制。由政府出资组建国有担保公司，根据集体经营性建设用地价值评估结果，为土地使用者向银行申请贷款提供担保，分担金融机构的政策和市场风险。二是财政支持农村金融改革。采取财政补贴或财政性存款等方式引导和激励金融机构向农村地区延生营业网点，扩大金融服务范围。三是完善信用制度建设。对土地使用者开展信用评级，补充信用信息数据库，为土地抵押贷款提供信用支持。
第二，完善和优化农村三大规划。设立各级政府财政专项资金，统筹用于农村三大规划编制和实施，为实现规划“全覆盖”提供财力支撑；扩大乡村规划师制度推行范围，选拔和任命更多乡村规划师为镇政府履行规划管理职能提供业务指导和技术支持，保障农村三大规划的人才支撑；确立农村整体规划和各项规划目标，统筹制定农村各项规划编制技术标准，做好土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划统筹协调与对接，实现“三规合一”。
第三，协同推进农村土地征收制度改革。在综合考虑地区发展、人均收入、物价水平等情况基础上，参考土地直接入市的收益分配比例和方式，合理制定城市规划区内外不同用途土地征收补偿标准，尝试采取留地、留物业等方式提高失地农民生活水平，解决好住房、社保、就业等问题，平衡征地与直接入市的利益补偿水平；明确界定公益性与非公益性的内涵，确定政府征地范围，严格实施城乡规划，逐步开放城市规划区内集体经营性建设用地直接入市，缩小征地范围。
第四，探索建设用地指标落地使用新办法。一是放宽城乡建设用地增减挂钩项目建设用地使用政策，在拆旧区整理项目分期验收合格后，允许实施主体使用一定比例的建新指标，指标流转或使用收益用于项目后期投资，以缓解实施主体资金压力。二是尽快研究出台农民集中建房整理项目节余建设用地指标使用办法，允许指标交易或使用突破镇域范围，实现城乡土地资源在更大范围内统筹使用。
第四篇：集体建设用地使用权流转引发的思考集体建设用地使用权流转引发的思考