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关于构建我市“大食品”安全监管体制改革的思考
关于构建我市
“大食品”安全监管体制的思考
胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出。要加快行政管理体制改革，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。具体到XX市食品安全监管领域，实行大部门体制就是指把负有监管任务的政府部门的相同或比较相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理，其他相关部门协调配合，构建起“大食品”安全监管体制。
一、基本情况
食品安全是人类共同面临的一个严肃问题。随着我国经济和社会的持续发展，人民群众生活水平逐渐提高，消费者对食品安全提出了越来越高的要求，食品安全问题日益凸显，成为政府、社会关注的热点。阜阳奶粉、苏丹红、孔雀石绿等等一系列食品安全事件，也不断折射出监管体制不顺及监管力度不大、不全和不力等问题。
“民以食为天”、“食以安为先”。党中央、国务院历来高度重视人民群众的饮食安全，国务院副总理吴仪指出：“食品安全是一件天大的事”。而目前我国食品安全多部门、分环节监管的模式，不利于对“从农田到餐桌”整个食品生产链实行全面、系统、科学的监管。在此背景下，如何完善食品安全监管体制已成为当前迫切需要研究的问题。因此，非常有必要改革食品安全监管多部门、分环节监管的现实，研究能全面、系统、科学地监管“从农田到餐桌”的整个食品生产、供应链的体制模式，为进一步提高我国的食品安全保障水平提供体制保障。
（一）XX市食品安全监管体制的沿革
武汉食品安全监管体制经历了从无到有，从平面到立体、从单一部门监管到多部门齐抓共管的过程。尤其是近年来，为适应食品安全新形势，在市委、市政府的领导下，我市食品安全监管体制改革打破了多年不变的格局，实现了新的突破：2005年7月，我市组建了市食品药品监管局，承担食品安全的综合监督、组织协调、组织有关部门开展大案要案查处等食品安全监管职能；2005年9月，市政府专门发文成立了XX市食品安全委员会，有具体食品安全监管职能的市农业、质监、工商、卫生、商业等22个部门为成员单位。市食安会作为市政府常设的议事机构，办公室设在市食品药监局；2005年11月，我市建立了包括市、区两级食品安全领导协调机构。但是，面对新形势和新要求，与发达地区比较，我市食品安全监管体制还存在着明显的弱点，急需通过体制创新建立全过程、全方位、高强度的监管体系。
（二）XX市在食品安全监管体制上的实践和探索食品安全关系到人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济发展和社会稳定，关系到政府的形象。市委、市政府历来重视
1食品安全，在食品安全监管上努力探索和实践，采取了一系列措施加强食品安全工作。食品安全监管体制上的探索和实践主要体现在：建立了较为系统的食品安全监管部门。根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）的规定，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。经过职能调整，从武汉实际出发，明确了由农业、质监、工商、卫生、商务、粮食、食品药品监管等政府部门，分别对食品安全实施依法监管的局面。
（二）当前食品监管体制的主要矛盾和问题
1、职能分工尚不合理。食品安全监管部门之间的职能界定仍不够清晰，职能重叠交叉与管理分散同时并存，各监管部门职责重叠、相互交叉，造成监管效率低下和监管成本高昂；多个部门共同监管同一环节，各自为政、重复监管，使被监管对象无所适从；监管部门相互之间沟通不足，以至出现监管空缺。
2、综合体系尚未形成。目前，食品安全监管工作总体上还是处于各自为战状况，政府部门之间的协调和合作往往带有临时性、突击性的特点，缺乏沟通和合力。同时，各部门监管执法时
2依据的法律、具有的权限和掌握的手段各不相同，有时会出现相互矛盾和冲突的情况，导致食品安全监管的职能不够优化、部门缺乏联动、信息难以共享、手段互不匹配。分布在食品药品监管、农业、质监、工商、卫生和商务等部门从事食品安全监管工作的专业人员由于力量分散，没有形成综合性的、强大的监管体系和网络。
3、信息平台尚未建立。食品安全信息由不同部门分散掌握，尚未实行共享和沟通，导致监管工作盲点的出现，影响了监管的整体效率。从大量案例中可以看到食品安全监管职能不到位是与信息不对称有着直接的关系。政府部门难以掌握经营者的违法行为信息，而不能及时行使监管职能；经营者不掌握政府部门的关于经营规则的信息，造成经营者实施违法行为。
4、检测资源尚未整合。目前XX市的农业、质监、卫生、药品、商务等部门都拥有自成体系的，各自为政的食品药品质量检验检测机构。常规检验检测力量的重复设臵，使有限资源分散化，一方面技术设备的使用效率不高，浪费严重；另一方面，无力及时进行技术升级，造成有些对技术装备依赖性高的检验无法开展，相关产品的管理放任自流。
上述四个方面的问题，反映出XX市食品安全管理体制缺乏整体观和协调性。在食品安全监管的新形势和新挑战面前，进一步加强我市食品安全监管体制建设已成为十分紧迫的任务。
二、其他地区食品安全监管模式及特点
目前世界上各国的食品安全监管体制，在国家层面上主要有3种基本的组织结构类型。一是由处于同一权力水平上的多个部
3门负责的多部门监管体制，例如英国、澳大利亚等；二是由一个部门为主，其它几个部门辅助的集中式监管体制，如加拿大、丹麦等；三是由一个部门进行综合协调的多个部门具体负责的综合性监管体制，如美国、日本、韩国等。
我国的食品安全监管体制采取多机构分段管理模式，多头管理、权责界面不明正是造成食品安全问题频发的体制性因素。XX省作为国务院确定的食品安全监管体制改革试点省市之一，展开的食品卫生监管体制改革，就是试图走出这个体制性的困局，通过分阶段的改革，最终在食品的生产加工、流通和消费环节形成“以一个部门为主的综合性、专业化、成体系”的食品安全监管体制，使整个食品安全监管体制趋于统一和高效。
2004年9月，国务院颁布了《关于进一步加强食品安全工作的决定》。同年11月，XX省政府作出了《关于调整我市食品安全有关监管部门职能的决定》，将原先由卫生部门负责的食品流通和消费环节（包括餐饮业、食堂等）以及保健食品（包括化妆品）的生产加工、流通和消费环节的监管职责，划归食品药品监管部门。将卫生部门中涉及食品卫生的机构、人员编制、经费、装备以及业务用房划归食品药品监管部门。食品药品监管部门实行市、区县两级垂直管理。
在这样一个架构设计中，卫生部门不再承担包括发放《卫生许可证》、行政检查、行政处罚和行政强制等食品安全方面的监管职责。《食品卫生法》授予卫生部门的对食品流通、消费环节和保健食品生产环节的市场经营主体和经营活动的监管职责，由食品药品监管部门承担。
4与此同时，改革方案还对相关部门涉及食品安全监管的职责分工作了调整：市质量技术监督局负责除保健食品（包括化妆品）以外的食品生产加工环节的监管；市农委负责初级农产品生产环节的监管；市工商局负责食品生产、流通和消费环节企业营业执照的发放和无证经营活动的查处、取缔；其他相关部门职责不变。此外，改革方案还明确了体制改革涉及的机构编制、经费和人员调整等问题。
上海的食品安全监管职能调整，经历了“先平移”、“再梳理”、“抓紧衔接”三个阶段。职能平移于2005年1月1日到位，移交职能于2005年4月1日基本完成。在不到三年的时间里，XX省率先探索、务实奋进，构建了统
一、高效的行政监管组织体系。完善了食品生产加工、流通、消费环节的监管，努力推进“以一个部门为主的综合性、专业化、成体系”的食品安全监管新体制，与之相配套地实行了“两级政府（市、区县）、三级管理（市、区县、乡镇或街道）、四级网络（市、区县、乡镇或街道、村委会或居委会）”的运作模式。
经过调整后，XX省食品安全监管能力和食品安全保障水平均有所提高，综合监管的优势凸现。食品药品监管部门承担流通、消费领域的食品安全具体监管职责，一是能够掌握大量信息，并对这些信息进行深入分析，二是可以对食品供应链上每个环节存在的问题及其可能的危害产生直观认识。行使综合监督权的机构职责更清晰、方向更明确、效果更显著。食品生产经营者也不用与众多的安全监管机构打交道，从而提高了生产经营效率。
三、理想中的食品安全监管体制模式
5为了达到全面有效的管理，一个理想的食品安全监管体制模式应当汇集各食品安全监管体制模式的优势：
（一）具有一个权利集中的食品安全监管机构，减少摩擦、减少利益冲突，提高监管效率；该食品安全管理机构对食品安全监管资源、检测监测资源进行统一调配，确保资金、人力的充分利用，制订统一的标准体系，在保证食品充足供应的基础上，全面保障食品安全。
（二）为避免单一监管机构徇私舞弊，建立隶属于政府最高决策机构的独立监督机构，代表消费者利益，对食品生产者、管理者进行有效监督和制约。
事实上，对食品安全监管来说，没有一种模式是完美无缺的，在考虑不同的食品安全管理模式时，关键要看这个模式是否有利于促进整个食品安全战略计划的实施，是否能够有效地保障食品安全，全面维护公众信心，又能够尽可能地减少改革的成本和风险。
四、关于我市食品安全监管体制建设的几点建议
（一）建议充实和调整市食品安全委员会，加强统一领导建议对现有的市食品安全委员会进行充实和调整，重新组建由市人民政府市长任主任、有关分管市长任副主任的市食品安全委员会，实行对食品安全监管的统一领导。其理由是：首先，在现行食品安全委员会制度框架下，各政府主管部门对食品安全监管的运作是平行的，分管农业、质监、工商、卫生、商务、食品药监等部门的市领导不同，加上食品安全本身的复杂性，副市长协调起来难度大、效率低，容易造成监管盲区。其次，按照“食
6品安全地方政府负总责、部门各负其责、企业是第一责任人”的要求，现行食品安全监管体制缺乏对食品安全整体性、综合性、全局性、长远性问题的考虑，如国内尚未开展，发达国家已经普遍开展的对食品的安全评价等，都需要有这样一个机构来统筹。因此，建立具有更加权威性的食品安全委员会，由市食品安全委员会全面负责我市食品安全的领导、组织和协调工作，直接向市长负责，对食品安全监管更有利有效。
另外，食品安全作为人类健康的一个重要环节，其管理不是一项独立存在的任务，不但需要各部门长期共同努力、共同负责，而且还需要将其放在保障人类健康的整个大背景下全盘考虑，才能真正达到目的。因此，建议在食品安全委员会成功运作的基础上，在合适的时机组建健康促进委员会，不但涵盖食品全程管理，而且综合卫生防疫、环保、水务、林业、铁道、交通、建设、教育、科技、信息产业、统计等等各相关部门的力量，进行全程、全面、全效的综合性成体系的安全管理，切实保障人民饮食安全，提高人民健康水平。
（二）建议借鉴“上海模式”，按“大部制”原则改革学习借鉴“上海模式”，通过分阶段的改革，最终在食品的生产加工、流通和消费环节形成“以一个部门为主的综合性、专业化、成体系”的食品安全监管体制，使整个食品安全监管体制趋于统一和高效。
也可考虑按照十七大关于“大部制”的改革精神，结合我市实际，在现有“上海模式”的基础上再进一步，将生产环节、流通环节、消费环节全部由市食品药品监督管理局一家管理，相应
7的法规、职能和人员编制均作相应调整。
二处郑勇
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