交界断面水质管理机制调研.doc

交界断面水质管理机制调研

水是生命的源泉，是经济社会发展的命脉。一条较大河流往往会流经多个行政区——县（市、区）、市、省甚至国。随着中国现代产业经济的高速发展，目前地区间因水质污染导致的水资源冲突和纠纷日趋明显，上游地区因工业或生活污水排放，使下游区域工农业生产遭受损失，造成上下游区域经济社会发展产生矛盾，加快河流跨区域污染治理已渐成当务之急。据国家环境保护部信息表明，交界地区河水污染等问题突出。
交界断面水质问题的妥善处理在环境污染事故纠纷解决和环境监督管理中有着重大意义，而目前受行政区域管辖权等因素影响，交界断面水质管理在机制上仍需进一步建立和完善。为进一步加大水污染防治工作力度，不断提升辖区内地表水环境质量，确保凉州市内主要交界断面和市级出境断面水质稳定达标，特开展凉州市交界断面水质管理机制的调查研究工作，为管理部门决策提供技术依据。
一、凉州市主要交界断面水质概况
凉州市辖区内河流分属钱塘江和太湖两大水系，现设有常规监测的各级交界断面19个，钱塘江水系8个，运河水系5个，苕溪水系3个，萧绍河网2个，鉴湖水系1个。
凉州市级以上主要有2个入境断面，即xxx的省级交界断面街口和xxxxx的市级交界断面进化，均设置水质自动监测站。近几年来，街口和进化断面的氮污染现象日趋严重，街口断面总氮已达到1.0mg/L以上，而进化断面氨氮更已达2-3mg/L，已成为断面水质定类项目。
（一）水环境质量现状
凉州市环境监测中心站及各区（县、市）监测站对各辖区内19个交界断面进行水质监测，监测项目为pH、溶解氧、高锰酸盐指数、氨氮、总磷。近年来水质监测结果统计见表2和表3。

表2 凉州市交界断面总体水质评价结果
时 间
符合或优于Ⅲ类
Ⅳ类及Ⅴ类
劣Ⅴ类
达标率
2013年
57.9%
10.5%
31.6%
42.1%
2014年
57.9%
10.5%
31.6%
47.4%
2015年1-9月
52.6%
21.1%
26.3%
47.4%

据近3年来水质监测结果统计分析表明，z县、f市、la市所有出境断面全部达标；xs区、凉州主城区所有出境断面均未达标；tt县出境断面达标率升高，其他断面均总体保持稳定。
（二）主要原因分析
交界断面是一条河流上、下游两个行政辖区交界处的水质断面，其地理位置大多处于城郊和农村地区，流域、区域自然环境条件相对较良好，但社会经济发展相对较迟后，基础设施配套建设相对较滞缓，环境管理考核体系相对较不完善，对交界断面水质保护造成较明显压力。
1．截污纳管系统建设相对滞后。凉州市区城郊区域、各县（市）镇、村级截污纳管系统建设进展一直较缓慢，污水处理设施（厂）配套建设配套不足，建设进程迟缓，污水处理厂仍处在调处中，水质不能做到稳定达标排放。污水收集毛细管网和输送泵站系统建设落后于污水干管，由此，一方面致使已投入运行的城镇污水处理厂不能达到正常运行设计能力，另一方面大量的城乡生活污水通过支流进入主河道水域中，尤其是平原河网的人口密集区域，且部分城（镇）区因资金、技术等方面因素限制，污水收集系统存在雨污合流现象。
2．农业农村面源污染问题较突出。平原河网流域是凉州市人口和产业经济高度密集区域，社会经济高度发展，由此造成畜禽养殖业、水产养殖业、农田种植和农村生活等农业、农村面源污染相对集中，污染负荷比重较大。随着近几年凉州市对工业企业环境监管、污染整治力度的不断加大，流域性面源污染对平原河网氮、磷污染的贡献问题日益突出。同时，由于资金、技术等因素限制，目前对废水和河道水域中的氮、磷去除难度仍较大。污水处理厂深度脱氮、脱磷处理工艺无法保证稳定的出水效果，在某种程度上反而成为局部水域的主要点源污染源，直接影响交界断面水质；而河道生态修复技术在不同尺度开放水体的推广实用效果仍有待进一步探讨研究，由此对平原河网水质改善造成极大困难。
3．部分断面水文情况复杂多变。随着河道改造、引配水、水库筑坝等水利工程的实施，使原有河道自然流向和水资源量分配均发生了较大变化，造成一些河道有时无上游补充水量，如萧山市出口所在的官河径流量已很小；一些河流水流和水资源量受人工调控影响流态复杂，水流态同时受到上游水库下泄来水、下游倒灌水量和沿江东岸排水闸影响，近年来在枯水季节太湖水倒灌现象较明显，逆流最远可上溯至瓶窑以上，同时影响交界断面水质和饮用水源地安全。平原河网自然水流缓慢，底泥淤积速度较快，水流向不定多变，随着相连水系水位的变化也时常发生交界断面区域处水倒流现象，如萧山市出口、来苏大沿、安昌等断面。
二、凉州市交界断面水质管理现状
自2015年以来，河外省、凉州市在交界断面水质监测、考核、监管等方面出台了多个文件，采取了多种措施，使交界断面水质的保护和改善取得了一定的成效。
（一）水质监测
省政府令第252号颁布了《河外省跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法》（以下简称“监测保护办法”），自9月1日起执行。“监测保护办法”中明确了交界断面水质监测工作和保护管理的有关实施规定。其中，第五条“……河流交接断面水质监测的具体工作由环境保护行政主管部门确认的环境监测机构（以下简称环境监测机构）承担。”，第十条“……水环境自动监测站在正常运行时的水质监测结果，作为确定河流交接断面水质状况的依据。”，第十一条“尚不具备水环境自动监测条件的河流交接断面，由相邻的人民政府环境保护行政主管部门组织进行联合监测。联合监测技术规范及监测结果认定的具体办法由省环境保护行政主管部门制定。”，第十三条“县级以上人民政府环境保护行政主管部门应当按照本级人民政府和上级环境保护行政主管部门的要求，及时报告河流交接断面水质监测结果。河流交接断面相邻各方的共同上一级人民政府环境保护行政主管部门，应当定期向社会公布跨河流交接断面水质状况。”等等。
凉州市交界断面水质监测工作计划由河外省环境监测中心确认批复，目前市环境监测中心站及各区（县、市）监测站对各辖区内19个交界断面每年每个月进行水质监测，自2015年6月起，河外省对省界、市界、区（县、市）界交界断面进行同时联合监测，监测项目均为pH、溶解氧、高锰酸盐指数、氨氮、总磷。各县（市）监测站将有关数据上报市环境监测中心站统一汇总。
2015年河外省全面开展交界断面地表水自动监测站建设工作，目前由凉州市环境监测中心站管理的各区（县、市）交界处水质自动监测站为11个，及时掌握县（市、区）之间的水质动态状况。
凉州市按照国家、省有关环境质量信息公告、发布的要求，将市级以上交界断面水质及时在报纸、网络等公共媒体上予以公布，方便公众了解有关环境状况。
（二）水质考核
2015年以来，河外省政府要求各地级加强市交界断面水质的考核要求和力度，并将主要交界断面水质考核列入生态省建设考核工作任务书。2015年，河外生态省建设任务中首次明确了重点市级交界断面改善的工作要求，在一类目标中对凉州市提出了“大桥断面水质有明显改善”的要求和具体考核方案，并将“流域交界断面水质达标率达到60％”列入二类目标。2016年开始将“市界出界断面水质达标率且不得比2015年下降10%及以上”列入年度设区市生态省建设工作任务书一类目标，并明确在考核中“只要出现一类目标的其中一项没有达到，就将取消年度评优或年度考核为不合格”，这表明交界断面水质达标考核已与环保“一票否决”直接挂钩。
凉州市自2015年开始根据河外省政府、河外省生态办和河外省环保局（厅）的有关要求，及时将交界断面水质考核任务的目标和要求以“凉州市生态建设和环境保护目标责任书”落实下发至有关各区（县、市）。近年来，凉州市的交界断面水质考核均达到了生态省建设任务的要求。
2008年出台的“监测保护办法”要求将交界断面水质保护管理纳入环境保护和生态建设年度考核范围内。其中，第六条“河流交接断面水质保护管理纳入环境保护和生态省建设年度考核范围。年度考核结果向社会公布。年度考核的具体办法由省环境保护行政主管部门会同有关部门制订，报省人民政府批准后实施。”
2009年印发了跨行政区河流交接断面水质保护管理考核办法（试行）》明确了交界断面水质考核主要为高锰酸盐指数、氨氮、总磷3项考核指标，并将考核结果作为领导干部综合考核评价、建设项目环保审批、生态环保财力转移支付测算等的重要依据，与行政政绩考核、经济奖励处罚切实挂钩，将是今后一个时期河外全省水环境管理的一项基本制度，其核心思想是落实地方政府对辖区环境质量负责的法定职责，调动各级政府保护水环境的积极性和主动性。“管理考核办法”规定，交界断面水质监测由省环保行政主管部门所属的环境监测机构组织实施，交接断面水量及流向监测由省水行政主管部门所属的水文机构组织实施；考核每年进行一次，考核对象为设区市、设区市本级、县（市）行政区，考核结果分优秀、良好、合格和不合格4个等次。为体现公平和激励原则，“管理考核办法”明确评定结果在主要体现水质变化情况的同时，将综合考虑水质现状，如：某区域水质达到目标要求且比上年改善了，将被评为优秀，而另一区域虽然水质未达到目标要求，但其出境水质好于入境水质且比上年改善了，同样可能被评为良好甚至优秀；如某区域水质未达到目标要求，且出境水质劣于入境水质，考核的最好结果只能为合格，如果再加上水质劣于上年，考核结果则将为不合格。
“管理考核办法”再次强调和明确了交界断面水质保护管理实行行政问责制，要求“各市、县（市）政府主要负责人对辖区内主要河流水环境保护负总责”，而考核结果是“市、县（市）政府领导班子和领导干部综合考核评价、建设项目环境影响评价和水资源论证审批、安排生态环保财力转移支付资金的重要依据。”，并提出了具体的要求和标准，以保证和增强考核绩效，并对交界断面水质对未纳入省生态环保财力转移支付范围内的市、区（县、市）明确了针对具体考核结果的奖励和处罚额度标准。凉州市在2016年出台《凉州市生态补偿专项资金项目申报指南》也已明确在现阶段要“按上游地区对下游水环境保护的贡献大小、交界断面水质的优劣及生态建设与环境保护目标责任制的考核等次，坚持以项目带动，并要加强地方专项资金配套。”来推动生态补偿资金的落实，来推进环境基础设施建设、污染防治等工作，但没有明确具体的实施标准和有关要求。通过该“管理考核办法”，使交界断面水质保护管理和生态补偿工作有机结合、相辅相成，互相制约更是互相促进。
（三）水质监管
凉州市河流水资源、水文、水利工作由市林水局统一全面管理，水质和水污染防治工作由市环保局统一监督管理，同时根据河流级别、性质，结合行政区域管理权限和部门职能由建设、城管等多部门、各县（市）政府一起实施。
凉州市区绕城以内城市河道由市城管办（市区河道监管中心）管理，主要职责为承担已建成的市区河道的设施维护、设备运行、水面清洁、防汛排涝、清淤疏浚、调配水运行、水质监测、涉河建设项目前期初审等；城市河道整治工作由市建委（市区河道整治建设中心）牵头实施，主要职责为承担凉州绕城公路范围内市区河道综合整治与保护开发及相关配套工程建设的计划、组织、协调、监督、考核等。城郊河道和县（市、区）河道由市林水局全面组织管理，主要职责为水资源的监测和调查评价（包括水文和水质），以及调配、开发利用，并协调、处理区、县（市）际间重大水事纠纷。河道中用于渔业、水产养殖的水域环境归属市农业局统一保护和管理。
2015年以来，环保与水利部门加强了对水环境联合监测的力度，在等3个断面已设置了水文—水质联合自动监测站，从而获得水文—水质同步的动态实时数据，为管理决策提供更直观的综合信息，也为实施“管理考核办法”打下了一定基础，同时在发现水污染现象与问题、处理跨界污染事故时部门间相互通气、协调，在提高工作效率，增强工作效果方面发挥了明显作用。环保部门自身每年定期不定期地组织环境监察、环境监测部门开展对交界断面水质、污染源的飞检、临检、联合监测等日常监管工作，以随时调查掌握有关情况，发现问题及时向有关部门反馈、沟通。农业部门近几年来在流域农业面源污染控制方面加大了综合整治力度和长效监管力度，已和环保部门合力全面完成了绕城以内城市区块、饮用水源地保护区、运河（含部分支流）沿线地区、重点环境敏感区等区域的畜禽养殖业污染综合整治工作，通过“禁养区、限养区实施”、“资源化综合利用”、“生态农业工程”等措施有效控制了农业面源污染的发展趋势，削减了大量氮、磷污染物负荷，为交界断面水质改善奠定了坚实基础。
2008年，凉州联合共建凉州都市经济圈，并创新提出了大区域大流域“环境共保”机制，以解决跨区域和区域交界点重大环境问题为重点，把区域边界三不管问题纳入管理范围，打通相互隔绝的信息渠道，统一企业环境准入政策和标准，对突发性跨区域污染事故联手处理，对跨区域污染企业联合执法，共同开展环保宣传工作，解决区域性、流域性的环境问题，形成共同治理生态环境的良好局面。由凉州市环保局牵头 4城市突破行政区域界限，组建了“凉州都市经济圈合作发展协调会环保专业委员会”（以下简称“环保专业委员会”），并确定由4个城市环保局按年度轮流承担组织协调工作，这个制度改变了以往上下游之间出现环境问题相互推诿、扯皮现象，也为实现边界区域的联合管理、联合执法、联合监测和信息共享提供了便捷条件。环保专业委员会作为实现区域、流域环境共保的有力载体，通过加强沟通合作，既可以推动解决区域、流域环境污染问题，又可以加强各方优势互补，实现环境共赢，既有地区合作，又有上级指导，有利于实现上下游共治。
通过凉州市都市经济圈“环境共保”机制的实施，从严控制了污染项目建设、切实解决了边界污染纠纷、有效改善了边界环境质量,为交界断面水质监管和保护提供了一个有效的协调沟通平台和一套长效管理机制。凡是在4市边界、环境敏感区建设重污染、限制发展类等重大项目，都要由4市进行会商审批，以属地为主，征询相邻城市环保部门意见。如2008年根据湖州环保局的请求，凉州市环保局要求余杭区政府加快组团污水处理厂和配套管网的建设，采取综合措施改善大麻交界断面水质，在运河镇禁批有污水产生的项目，确保运河的水质改善，保证下游湖州等地市的饮用水安全。杭湖嘉绍边界联合执法行动仅2008年就共组织开展环境联合执法9次，仅凉州市环境监察支队就出动环境监人员280余人次，检查企业近100家，先后成功处置了多起边界污染纠纷。如萧绍边界白洋川的环境污染问题和余杭、德清两地边界垃圾污染纠纷隐患问题等。根据省环境监测中心2008年交界断面联合监测结果，凉州市与嘉兴市、湖州市、绍兴市交界断面水质与上年相比有部分改善，其中与嘉兴市交界的大麻断面、与湖州市交界的武林头断面高锰酸盐指数分别从6.01mg/L、5.72mg/L下降到5.76mg/L、5.55mg/L；与绍兴市交界的安昌断面的高锰酸盐指数、氨氮、总磷指标分别从11.62mg/L、3.12mg/L、0.40mg/L下降到11.56mg/L、2.63mg/L、0.37mg/L；萧山市出口断面的氨氮指标从4.38mg/L下降到3.38mg/L。
（四）存在的主要问题
交界断面水质管理是流域环境管理中的重要环节和关键目标，我国的《水法》、《水污染防治法》确定了我国水污染控制以流域管理与行政区管理相结合，但目前实行的流域管理是以部门管理与行政区管理相结合的管理体制，人为地将流域的自然整体性打破并分割管理，结果导致流域管理难以真正发挥综合效力，是造成交界断面水质恶化和跨界水污染事件频发的主要原因。
凉州市将交界断面水质纳入城市环境综合整治定量考核、政府环保目标责任制考核、环境保护和生态建设目标责任制、党政领导环保政绩考核等综合考核制度实施已有几年，但未真正发挥“一票否决”的考核作用和管理决策的应用成效。目前，凉州市现行行政管理体制下的交界断面水质管理工作在机制建立、责任主体、观念意识、基础区划、能力建设等方面存在一些问题急待解决。
1．上下游联动协调工作机制尚未建立。由于受管理权限的限制，跨界断面水污染问题的上、下游行政区管理部门只能处理各自境内的企业，跨界的就必需上级主管部门来出面协调，无法从根本上杜绝污染问题的再次发生。目前凉州市主要根据国家、省的有关管理、考核要求进行主要交界断面水质管理，与周边湖、嘉、绍等地级市已建立环境共保共建机制，但未制定本辖区的地方管理考核办法和实施细则等制度体系，对辖区内区（县、市）尤其是主城区各区之间的交界断面水质考核、日常管理尚缺乏必要的制度依据和手段，导致各区（县、市）之间在保护交界断面水质之间仍存在不少互相推诿的问题，上、下游行政区之间尚未对水质保护、污染监管等方面建立联动协调工作机制，限制了流域水环境质量的整体稳定改善和交界污染问题的有效解决。
2．水污染治理责任主体缺位。治污责任主体缺位是交界断面水质管理和流域水污染治理的难点。虽然我国环境法规定各级政府对本地的环境质量负责，但对流域沿岸的各地方政府来说，由于缺乏必要的制度保障和监督措施，在现有考核体系中，部分地方政府的环境意识仍较为缺乏，片面追求自己的行政区域社会经济发展，忽视将会产生的环境负面影响，特别是对流域下游造成的污染问题。同时作为流域内的任何一个地方城市，都无法超越其余城市成为流域污染的责任主体，交界断面所处的区域位置特殊性使其常成为行政管理上的“三不管地带”，导致跨界水污染纠纷的长期存在、交界断面水质得不到有效明显改善。凉州市的《河外省钱塘江管理条例》、《凉州市苕溪水域水污染防治管理条例》都仅从水资源分配及开发利用、水利设施建设方面提出了兼顾上下游利益的要求，而在流域水质保护和水污染治理方面未有明确规定条款确定流域水污染的责任主体和应承担的责任。
3．政府部门全局统筹意识较缺乏。现行的环境管理行政体制只要求本地政府对本地环境负责，一些政府、部门统筹发展、全局协调意识缺乏，阻碍流域自然环境与自然资源的高效综合利用，出现上游发展了经济却污染了下游环境的情况，引起地区之间的污染纠纷，加剧流域各地方利益的矛盾冲突。政府部门之间的职能交叉、分散也引发“各管一块，互不相干”思想滋生，增加了协调合作治理污染和解决交界断面污染问题的难度。
4．水环境功能区划不尽完善且实施不到位。依照国外经验，水环境功能区划在流域水环境管理中具有极其重要作用，但目前我国各级水环境功能区划多以水体现状使用功能、以行政区单元为基础进行划分，存在缺乏水生态系统整体性体系、统一的流域区划技术体系和流域上下游、左右岸之间协调的科学基础等问题，成为造成跨区域水污染矛盾的潜在因素和交界断面水质考核和管理中的焦点难点。如兰江水量约占钱塘江水资源总量的70%，从金华进入凉州建德断面水质控制为Ⅲ类，而建德到桐庐的出境断面水质要求达到Ⅱ类，实现目标的客观难度很大。在水环境功能区制度实施中，目前省、市水环境功能区划定方案尚未在发展、规划、经济等相关部门的工作中得到很好的贯彻执行，特别是对水环境功能区划与流域社会经济的发展协调性没有进行制度性规范，目前水环境功能区划在实施过程中已不时发生为某建设项目而调整功能区定位、范围的现象。
5．监测监控系统尚不完善。水资源的质和量密不可分，依据国家有关法律、法规，水利、环保行政部门分别在河流上设水文站（水位站）、水质自动监测站来监控水文、水质的实时变化情况，但存在普及不到位、点位不一致、数据不共享、信息未整合等问题，既造成重复建设资源浪费，更极大地限制了设备综合效能的发挥。同时，水质自动监测站目前存在设备现代化程度低、运行经常出现不稳定、数据不能实时传输共享等问题，有限的监测数据未能反映水质真实情况，作为交界断面水质考核和保护管理的基础依据存在明显缺陷。目前凉州市仍以人工监测采样获取的数据为主和为准，但监测频次、断面仍相对较少，无法全面系统掌握和提供全过程的水环境信息为管理决策作支撑。
6．公众参与程度仍较低。交界断面水质状况关系到上、下游广大人民群众的切身利益，广大人民群众拥有当然的知情权，而全流域公众环境意识的提高，以及政府部门与公众、公众与企业间的良好合作互动是切实保证交界断面水质达标、有效实施跨界水污染控制的必要条件，但目前公众参与流域环保的程度仍较低，流域水污染控制通常比较被动和以应急为主。随着环境宣传教育的不断拓展和深入，公众的环保意识已大有提高，但公众的环境行为明显滞后于环境意识,大部分公众认为自己在环境保护过程中“不太重要”和“不重要”，绝大多数公众在参与环保实践、环境监管上有较强的依赖性、被动性和阶段性，以应激维权行动为占大多数，而忽略了对日常环境状况和环境管理监督权的行使，同时政府部门也尚未为公众参与流域环境保护准备好长期的稳定平台和畅通渠道等条件，环境信息公开度也有待进一步提高。
三、凉州市交界断面水质管理对策和措施
交界断面水质管理是解决跨界水污染问题的根本落脚点，但同时也是水污染治理和水环境管理中的难点，关系到大流域、大区域发展的“和谐社会”建设。要维护凉州地区大区域环境安全，从根本上减少跨界污染，关键在于凉州市各级地方党委、政府和部门要积极转变“占据一方，各自为政”的工作观念，主动增强“区域统筹，协调发展”的工作理念，切实大力支持跨界河流交界断面水质保护、监测监控和水污染治理协防联治工作，同时继续加大环境保护投入力度，确保“污染点源就地治理，污染物就地减排”，使交界断面水质污染问题务必要在出境辖区内就地处置，严防污染扩散和转移引发污染纠纷社会矛盾事件的发生，保障人民群众“环境生活品质”，促进“和谐社会”建设。
（一）增强统筹发展理念，建立区域互访会商机制
交界断面水质关系到上、下游行政区域双方各方面的共同利益，一旦发生水污染纠纷要消耗大量的人、财、物力资源，将明显牵制双方的社会经济发展。流域水系相关各级政府和部门要从根本上扭转“以邻为壑”的狭隘利己发展观念，树立“同舟共济”的统筹互惠发展理念，各极政府官员要进一步增强环保意识、全局意识，以各主要流域水系为单元，建立健全流域内相关区（县、市）之间定期互访会商制度，尤其是各地党政一把手和环保、水利、农业、林业、国土等有关部门要进一步加强与周边区（县、市）之间的沟通联系；建立完善信息交流互通平台和渠道，相互通报、商讨各自管辖区域的建设项目环保审批、企业污染治理、交界断面水质监测，以及流域水资源开发、引配水等水利设施调控、农业生产与污染控制、水土流失治理与水土保持等工作状况和要求，全面及时掌握影响交界断面水环境变化的相关情况，及早消除可能影响交界断面水质安全的隐患，为建立流域污染协防联治机制奠定基础，实施更科学、理性和务实的综合管理决策。
（二）加大组织协调力度，建立流域协防联治机制
借鉴凉州市都市经济圈环境共保机制的经验，继续发挥其“环保专业委员会”的各方优势，加强市级交界断面水质的共保工作，并指导凉州本辖区内部流域水系各区（县、市）建立交界断面水质保护和水污染监管的协防联治机制。由市环保部门牵头加强对各区（县、市）的组织协调，以运河、苕溪交界断面水质问题突出为突破口，探索建立起运河、苕溪流域“交界断面水质共保”机制，在实行“河长制”的基础上成立流域水环境管理统一监管机构，加强各地政府、部门协作，从而形成统一规划、分部门实施、执法部门负责监督检查的管理体系。编制流域水污染防治和水环境管理专项规划，明确市有关部门和各区（县、市）在共同目标下需要承担的各自责任。成立上、下游区域环境联合监察执法组织，加大联合执法力度，协同检查交界断面沿线排污口和排污企业，积极开展属地自查、交叉督查、边界突击检查，确保水污染点源稳定达标排放。各级政府继续加大环保投入力度，以加快产业结构优化调整进程，完善环境基础设施建设配套，强化交界区域水污染行业、排污口规范化、农业污染源等联合整治、控制，加强河道整治、航运交通、长效保洁、引配水等水域监管。
（三）加强信息交流互通，建立流域预警反馈机制
跨界河流水污染突发事件一旦发生，上、下游行政区社会经济发展和人民群众生活均会受到极大影响，因此，为尽量避免造成重大损失，流域各行政区应坚持预防为主原则，加强信息交流互通，建立健全上、下游之间的预警—反馈机制。上游区域环保部门一旦预测或监测发现跨界河流水质发生异常变化，应及时向下游发出预报和通报，使下游能立即响应迅速启动水污染应急预案，抢占时机采取关闭有关饮用水源地取水口，调控水利工程闸口，控制过境来水污染扩散范围，保障沿线工农业生产和生活用水，并通知沿线城乡居民停止使用被污染的河水，提前或推后农业灌溉和养殖业取水等等系列措施，把水体污染的损害性降到最小程度。而跨界河流的下游地区一旦监测发现交界断面来水水质有恶化趋势，也应立即向上游区域反馈和发出警报，并督促责成上游区域及时采取沿途排查和关闭超标排污企业、启动限产减排预案等措施，以保证其出境水质尽快恢复正常稳定，以避免对下游地区造成水污染影响。
（四）强化水环境功能区制度，完善流域产业发展管理机制
为防止跨界水环境问题的发生，水资源利用和水环境保护必须按流域进行，而水环境功能区划是从流域水系整体角度来统一规划与协调水资源的经济功能与生态功能的法律制度，是交界断面水质管理的依据、基础和目标，因此，有必要强化水环境功能区制度的优化完善和贯彻实施，并作为区域、流域水污染防治的基础，协调并指导流域产业发展结构、布局的科学化、合理化、规范化管理。市水利、环保部门联合加快研究制定“凉州市水（环境）功能区管理办法”，规范和加强市级和各区（县、市）的水（环境）功能区管理，确立水（环境）功能区作为区域产业发展导向政策制订依据的法律地位，促进流域水资源、水环境容量与排污量的统一管理与合理配置，从维持水域生态系统平等、维护水环境安全角度，促进流域各区域产业结构、布局的科学合理的优化调整，完善流域产业发展引导和管理机制，确保流域水资源的可持续利用和水环境的稳定保护。
（五）运用市场经济手段，健全流域补偿赔偿机制
水资源和水环境是一种稀缺的经济资源，交界断面水质污染引发的污染纠纷问题实质上是对环境资源的滥用所造成的负面严重后果，而市场经济机制是促进资源合理配置和有效利用的重要手段。因此，利用价格机制，采取征税、补贴、处罚、奖励、转移等鼓励性或限制性经济措施，可以促使流域内减少排污、消除污染，有效减少对资源的滥用。凉州市在省“管理考核办法”基础上，尽快制订出台适用于本地实际情况的交界断面水质考核管理实施细则，确立交界断面水质考核结果作为政府业绩考核、经济奖励处罚、区域产业发展重要依据的法律地位，明确经济责任制考核主体及其责任、考核标准和奖励处罚的条件及操作办法，处罚经费资金建议纳入财政转移支付生态补偿资金管理，可主要用于补助如自来水厂搬迁或取水口调整、农业生产损失赔偿、工业用水改水及污染治理等，促使各级政府切实承担起对本地水环境质量负责的责任。同时，将市交界断面水质考核管理实施细则与市生态补偿专项资金申请制度紧密结合，严格明确生态补偿资金申请条件、基础和标准，上、下游之间保护补偿与污染赔偿紧密有机结合，进一步健全生态补偿机制的实施推进。
（六）提升监测能力建设，建立流域信息化监管系统
对跨界河流系统、实时、有效的水质监测监控系统是交界断面水质管理、处理水污染突发事件的基础支撑。凉州市要进一步提高对流域水文、水环境的自动监测能力，对各水系现有主要交界断面水质自动监测站，一方面加强仪器设备的检修维护，保证监测设备的正常运行，提高数据可靠性；另一方面要加快同步水文监测设备的配套，以获取完整的量和质的相应数据，以全天候监测跨界河流基础状况和水质变化情况，为查处水污染突发事件提供客观依据。同时，在饮用水源地（如浦阳江出口）、重要水资源调配工程（如三堡船闸）和工业企业、工业园区集聚的萧山绍兴交界、余杭嘉兴交界等区域增设水质—水文同步监测站点，每天采集各个站点水质、水文情况并由专人检测，实现对重点流域交界断面和饮用水水源地等重点水功能区、重点环境监管区等水量、水质信息的实时记录汇总，对跨界河流实施全流程监控。在此基础上，集成水质、水文、水资源调配、污染源等综合信息，建设凉州市交界断面水环境地理信息系统（GIS）和决策支持系统（DSS），为水环境监控提供共享资料平台，为环保、水利、城管、农业等管理部门开展流域综合管理与治理提供决策依据和有效手段。
（七）深化环境宣传教育，构建流域公众参与体系
广泛的公众参与和监督作为政府管理职能的重要补充，在交界断面水质集成管理中是必不可少的环节，健全的公众环保参与和监督体系可以有效促进政府职能的整合、优化和整体效能的发挥。政府管理部门在组织、法规、政策等各方面采取多种举措拓展公众参与环保渠道，制订多项制度保障公众参与环保实践和监督，更大程度实施环境信息公开化、决策民主化和公益权诉讼维护等工作。通过深化公共环境教育与宣传提高公众环境行为意识，转变由被动到自觉主动参与的思想观念，促进环境友好的生活方式的形成和普及。构建交界断面水环境管理公众参与信息平台，以方便社会公众获得足够的信息，保持通畅的信息反馈渠道，使公众能了解并参与到流域水资源保护与水污染治理的政策制定、政策实施以及重大决策等过程中，充分发挥民主监督作用，形成全社会监督、管治流域交界断面水质的合力。
（八）整合环境整治手段，建设水污染控制系统工程
要切实保护交界断面水质和彻底解决跨界水污染问题，不能仅以污染源整治、污染源搬迁作为解决环境污染问题的手段，必须依靠以维护整个流域水资源的水量、水质平衡为目标的区域性生态环境系统工程。以凉州生态市建设、生态文明试点城市建设和新一轮“创模”、环境综合整治等工作为载体，通过水资源调度（引配水）工程、各级城镇污水处理厂等环境基础设施建设工程、农村生活污水处理设施建设工程，工业点源污染治理工程、重点区域环境整治工程、农村生态环境保护工程、农业面源污染控制、水土流失治理等全方位工程措施的合力推进，发挥生态工程、环境工程的综合整体效应，截断各类污染源头，使各区（县、市）水资源开发科学合理，污染负荷低于环境容量，确保本地区及下游地区水资源和环境容量的相对有余，从而使上、下游地区人民和水环境的关系趋于和谐。