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关于塌陷区治理的调查和思考[范文模版]
关于加快煤矿塌陷区治理建设新型农村社区的调查与思考
王友华
新型农村社区是在农村区域按照土地利用规划和新农村建设布局规划所建设的，居住方式与产业发展相协调，具备完善基础设施和公共服务设施配套的现代化农民聚居区。党的十七届三中全会提出了“坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定”的工作要求，为新型农村社区建设指明了方向。XX县区作为一个煤炭大市，煤炭开采在带来巨大经济效益的同时，也给XX县区地质环境造成了严重破坏，特别是一些煤矿在村庄下开采，造成地面塌陷、房屋裂缝、设施受损，严重制约了新农村建设进程。如何将煤矿塌陷区治理与新型农村社区建设结合起来，通过整村搬迁的模式，走出一条塌陷区治理与新型农村社区建设协同发展、相互促进的路子，是统筹城乡发展、推进城镇化进程的一个重要课题。
现状：塌陷损失触目惊心治理成效初步显现
禹州是全国15个重点产煤县（市）之一，已累计查明煤炭资源储量约16亿吨，保有煤炭资源储量约10亿吨。上世纪末，煤矿最多时有500多处，全市26个乡镇（办）中，15个乡镇有
1煤田分布。经过多轮关闭整合，现仍有煤矿90余处。煤矿的持续开采，已使全市13个乡镇的49个行政村不同程度地出现地面塌陷，塌陷区达86处，塌陷总面积30多平方公里。因煤矿塌陷，全市有1.5万亩耕地、4万多间房屋、6.5公里公路受损，涉及群众1万多户、人口5万多人，直接经济损失2亿多元。以目前的开采能力测算，到2015年，全市煤矿塌陷区将新增18平方公里，村庄搬迁治理任务异常繁重。
2002年以来，XX县区结合新农村建设，陆续对部分煤矿塌陷区村庄实施了搬迁治理。截止目前，已搬迁村庄15个，正在搬迁的4个，涉及群众6000多人。通过搬迁治理，像磨街乡陈庄村、磨街村、孙庄村，文殊镇马寨村、枣园村，鸠山镇唐庄村，方山镇庄沟村、上庄村等一批村庄，建成了干净整洁的新村，群众安居乐业，社会和谐稳定，面貌焕然一新，取得了较好成效。一是改善了农村生产生活条件。搬迁前，大部分村民居住在低矮的瓦房或平房内，村庄缺乏统一规划，道路、排水等基础设施匮乏，环境条件较差，特别是一些位于山区的村庄，生产生活很不便利。搬迁后，群众大都住进了宽敞明亮的两层楼房，新村内道路、排水、绿化、健身、卫生、学校等基础设施齐备，生产生活条件得到了极大改善。二是推动了土地集约利用。搬迁前，群众居住分散，宅基地占用了大量土地。搬迁后，实现了相对集中居住，节省了建设用地，原村址通过复垦，还可补充耕地数量。通过搬迁治理，目前全市已复垦土地2300多亩。三是促进了XX县区和谐稳定。采XX县区塌陷后，许多村民的
2房屋出现裂缝，有的甚至倒塌，群众无处安身，引发了大量矿群纠纷和信访矛盾。新村建成后，群众的损失得到了合理赔偿，居住条件大为改善，思想逐渐稳定，矿群纠纷从根本上得以解决。四是引领了新农村建设进程。搬迁后的村庄，基础设施齐全，环境整洁卫生，产业发展稳定，成为新农村建设的示范村、样板村，打消了其他村庄群众在搬迁建设方面的思想顾虑。先行村庄的成功经验，也为其他村庄的搬迁建设提供了有益借鉴。
问题：规划选址难资金筹措难群众安置难
煤矿塌陷区村庄搬迁是一项复杂的系统工程，近年来，XX县区虽然在这方面做了一些工作，取得了一定成效，但总体上仍处于起步和探索阶段。如何按照新型农村社区的建设标准，把这项工作深入推进下去，还有许多难题亟待破解：
一是相关规划缺乏衔接。煤矿塌陷村庄搬迁工作涉及乡镇政府和国土、建设等多个职能部门，但目前搬迁安臵整体规划还较为滞后，与村镇规划、土地利用总体规划之间存在脱节，一些村庄的搬迁安臵用地没有纳入年度建设用地计划，报批周期过长，影响了新村建设的顺利实施。
二是新村选址难以确定。许多有煤矿的村庄特别是占压煤炭资源的村庄，出现塌陷区后，本村可供搬迁安臵的土地基本上所剩无几，即使找到了合适的位臵，又往往受到基本农田保护的限制而无法选址。如梁北镇的箕阿、铁李等村，村庄下面
3基本上都是煤田，面临无址可选的境地，需要跨区域搬迁。
三是建设资金缺口较大。煤矿企业对群众的赔偿金额是按照现有受损房屋的种类和面积确定的，而实施搬迁后，住宅建设的标准提高，面积也可能适当增大，造价要远远超出煤矿企业的赔偿数额。比如文殊镇马寨村，按照现行补偿标准，煤矿对群众受损房屋最高仅补偿310元/平方米，而新建两层楼房的造价在却500元/平方米左右，缺口部分需要群众自行筹措。
四是群众安置任务繁重。一些煤矿企业虽然对塌陷村庄的群众进行了赔偿，但由于新村建设周期较长，大量群众需要临时安臵；加之原村庄的许多耕地无法耕种，群众生活权益得不到有效保障，生存和发展存在后顾之忧，由此产生大量信访矛盾，地方政府的维稳压力较大。
思路：科学规划综合施治建设新型农村社区
新型农村社区建设是推进城乡一体化的切入点，是统筹城乡发展的结合点。按照省、XX市关于推进城乡建设、加快城镇化进程的整体部署，结合工作实际，XX县区将把煤矿塌陷区搬迁治理与新型农村社区建设结合起来，按照“规划先行、就业为本、量力而行、群众自愿”的原则，坚持农村向城镇靠近、城镇向农村延伸，统一规划、统一建设、统一管理、统一服务，推动基础设施建设、公共服务体系向农村延伸，促进土地节约利用、农业规模经营、农村产业发展、农民就近就业，使新型
4农村社区成为农业、工业、服务业发展的有效载体。
（一）因村制宜，选准搬迁模式。XX县区煤矿分布较广，有的位于丘陵山区，有的位于平原地区，加之各乡镇之间、村与村之间在人口、经济等方面存在较大差异，因此，在实施村庄搬迁时，应根据各村的实际情况，因村制宜，采用合适的模式，确保取得最大的治理效益。参考外地市先进经验，有四种模式可供选择：
一是城郊社区型。即对主XX县区附近塌陷的村庄，根据农民意愿，在城郊规划特定区域，采取建设农民公寓的方式，按城市居民住宅小区标准建设新型社区，把农民纳入城市居民管理，把失地农民纳入城市居民社保范畴，以提高土地集约化程度和土地利用率，加快城镇化进程。
二是依镇建村型。即充分利用小城镇的基础设施资源和公共事业资源，把塌陷村庄向小城镇集中迁建，在城镇附近建设新型农村社区，实现失地农民城镇化管理，推进小城镇人口集聚和规模扩张，同时大力发展小城镇
二、三产业，有效解决搬迁农民的就业问题。
三是矿村结合型。即依托大中型煤矿的基础设施，把塌陷村庄向XX县区集中搬迁，充分利用XX县区的道路、供水、供电等基础设施，以及医院、学校等社会资源，建设新型社区。煤矿企业要与地方政府充分协商，认真制定村庄搬迁方案，对有关村庄实施搬迁整合，实现矿群和谐发展。
四是中心集聚型。即打破行政区划，依托中心村划定搬迁
5区域，小村并大村，强村带弱村，对塌陷村庄集中搬迁，有效配臵资源，促使各类资源效益最大化。按照“布局合理、设施配套、环境整洁、村居秀美”的要求，统一规划，统一建设，分步实施，最大限度地提高土地利用率，有效改变农村“脏、乱、差”环境。
（二）把握原则，科学规划建设。为避免治理搬迁留下后遗症，应遵循科学的指导原则，确保治理成效。
一是坚持规划先行的原则。科学制定采煤塌陷村庄搬迁新村用地规划和老村址治理规划，处理好近期规划与长远规划、局部治理与总体布局的关系。研究规划好村庄内部的学校、卫生、水电、道路等基础设施，并严格执行。同时，把采煤塌陷村庄搬迁专项规划与土地复垦整理专项规划、新农村建设规划、城市建设规划、小城镇建设规划结合起来，在城镇规划指导下推进新型农村社区建设，使其符合城市发展和规划的要求。
二是坚持综合治理的原则。将煤矿塌陷区治理与新农村建设、土地复垦整理、矿山地质环境治理恢复、农业产业结构调整以及交通、水利等相关工程结合起来，依据相关规划，根据各村实际，宜耕则耕，宜林则林，宜村则村，实行田、水、路、林、村综合治理，引导塌陷区居民向集中居住区集中，传统农业向多元产业方向发展，有效保护耕地，改善农村生产生活条件，促进城乡统筹发展。
三是坚持节约用地的原则。根据各村实际情况，或整村搬迁，集中在一处建设以
二、三层楼房为主的新型社区；或鼓励
6有条件的村民出村进城，变村民为市民，以最大限度地集约利用土地。实行整村搬迁的，应从严控制城乡建设用地总规模，新村建设选址尽可能在未利用地安排，并通过推进村庄改造，提高耕地质量，为发展农业提供有利条件。
四是坚持中心集聚的原则。按照小城镇发展要求，统筹规划，完善布局，加强乡镇驻地基础设施配套建设，大力引导农民向乡镇驻地集聚，并充分利用各种公共设施，实现资源共享，建设一定规模的新型农村社区。同时，选择原有自然生态环境保持较好、交通便利、农民居住集聚度较高的村落，因村制宜，充分体现乡土特色和当地人文、自然资源特征，合理定位布局，统筹规划，完善道路、水电、通信、有线电视以及垃圾处理等基础设施，推进农户建房集聚，建设新型社区。
（三）拓宽渠道，保证资金投入。采用企业主体、政策扶持、社会参与的办法，多渠道筹措型新型社区建设资金，最大限度地减少群众投资负担。一是落实企业赔偿资金。按照“谁引发、谁治理”的原则，由造成地面塌陷的煤矿企业承担村庄治理任务。对拒不承担赔偿责任或有意逃避责任的企业，依照《地质灾害防治条例》，加大执法力度，确保赔偿资金及时到位。同时，出台优惠政策，鼓励有实力的煤矿企业全额出资承担村庄搬迁建设任务。二是整合政策性资金。上级财政安排的棚户区改造、农村危房改造补助等项目资金，按政策要求向塌陷区治理搬迁倾斜。积极争取国家专项资金支持，用于计划经济时期煤矿开采塌陷区以及历史遗留矿山塌陷区村庄的治理。同时，
7争取上级批准建立煤矿塌陷区综合治理基金，专项用于煤矿塌陷区的综合整治，包括环境修复和生态补偿、塌陷区失地农民保障以及因采煤引起的相关社会问题。三是积极吸纳社会资金。搭建投资平台，发挥财政资金引导作用，依据“谁治理、谁受益”的原则，充分发挥社会力量，努力激活民间资金，积极吸收社会闲散资金，为新型社区建设提供资金保障。
（四）抓好复垦，促进持续发展。以土地复垦为手段，综合治理塌陷地，恢复塌陷地的生产力水平，促使采矿业和农业持续健康发展。
一是探索适用模式。针对平原区域，采用“耕地+养殖用地”模式，以复垦还耕为主、养殖用地为辅，缓解XX县区日益突出的人地矛盾，有效地补充耕地数量。针对塌陷区深度较大、排水困难的塌陷地，采取“建设用地+养殖用地”的模式，复垦后作为各类建设用地和渔业养殖用地。针对山岗地区，采取“养殖用地+林地”模式，通过生态复垦，有效地消除因采煤塌陷引起的生态环境问题，并提高复垦土地的利用效益。
二是选用科学方法。近年来，神火集团创造出了原地复垦法、废弃物充填法、超前复垦法等一整套先进的塌陷地复垦方法，很值得借鉴。原地复垦法，即将一定区域内高低不平的地面挖补平整，保持整个塌陷区海拔村高基本一致，使土地变得规整，便于耕种。固体废物充填法，即先将塌陷地的熟土层和生土层取走堆放，再用煤矸石、灰渣或生活垃圾充填到一定高度，最后将取走的生土层和熟土层分别覆盖在上面，平整深犁
8后还田于民。超前复垦法，即根据地下煤层的赋存厚度，科学预测出某一地块各个部位的塌陷深度，然后在地下煤层尚未开采之前就结合实际采取以上两种方法对土地进行预复垦。这样在地下煤层开采期间和开采塌陷后，都不影响土地正常耕种。
三是发挥多方作用。按照“谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的原则，各煤矿企业作为塌陷地复垦主体之一，应积极投入资金有计划的进行复垦；地方政府投资主体之一，组织对区域内的塌陷地开展研究和复垦，制定科学合理规划和年度实施计划；同时，积极鼓励企业和个人参与土地复垦工作，采取多种方式筹措资金，形成由国土部门组织土方施工、农业综合开发部门负责田间配套、各级政府负责协调、矿方积极参与的工作局面。
（五）稳定就业，繁荣农村经济。建设农村新型社区的出发点和落脚点是发展农业、繁荣农村、富裕农民，为此，必须坚持产业为基、就业为本，大力发展农村经济。一是以土地流转促规模经营。建立健全农村土地承包经营权流转体系，鼓励和支持农民按照“依法、有偿、自愿”的原则，以转包、出租、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，促进土地规模经营，加快农业标准化生产，促进农业增效、农民增收。二是以结构调整促产业转型。以优惠政策和适当补贴鼓励农民利用改造塌陷地，实行农林结合、种养结合，养猪、养鸡、种植结合的生态利用，发展生态农业和循环农业。依托小城镇和中心村，鼓励农民创办
二、三产业，发展壮大村集体经济，增强
9自身造血功能和就业吸纳能力。三是以市场运作促效益提升。着力培育龙头企业和各类新型农村合作经济组织，鼓励发展种粮大户、农业生产性公司和品牌农业，通过龙头带动、龙头企业＋农户、龙头企业＋基地＋农户以及反租倒包等多种形式，培育有竞争力的市场主体，不断提高农民的组织化程度，促进农民持续增收。四是以产业集聚促产城融合。按照集群发展的理念，引导农村二三产业向中心社区集聚、向小城镇集聚，加快形成地方特色主导产业集群，增强新型社区和小城镇的产业支撑能力。同时，实行异地建设、税收分享，对村集体引入市产业集聚区的项目，按比例返还税收收入。五是以劳务培训促就业转移。整合各种培训资源，加大对塌陷区劳动力的就业培训和转移输出力度，引导农民离土就业、自主创业。塌陷区土地复垦工程的实施，尽量由塌陷地区的农民进行，使暂时失去土地的农民有事可做。
（六）示范带动，稳妥推进实施。塌陷区搬迁治理关系群众切身利益，既要坚持政府引导、强力推动，又要充分尊重群众意愿，考虑当地的经济基础和群众承受能力。一是搞好宣传发动。大力宣传已建成新型社区的建设成效，组织干部、群众参观学习，让群众切实感受到新型社区的优越性，打消思想顾虑，凝聚工作合力。同时，认真履行村务决策程序，只有在绝大部分群众愿意的情况下，才正式启动建设。二是坚持分类施策。要突出重点，先易后难，从物质基础较好、基层班子较强的地方入手，凡具备条件的，优先启动合村并点建设集中居住
10社区，同步配套建设基础设施和社区服务中心，一步到位实现农村变社区；暂不具备条件的，按照合村并点规划，先启动中心村建设，同时把面向各村的服务资源整合起来，建设功能齐全、设施完善的社区服务中心，为逐步搬迁合并创造条件；暂未列入治理计划的村庄，先从基础工作抓起，搞好环境综合整治和农民必需的配套服务。三是延伸工作领域。在搞好塌陷区村庄治理的同时，适时启动压煤村庄的搬迁任务，对压煤村庄，按照“统筹规划、统一标准，尊重群众、方便生活，节约用地、避免重建”的思路，先期实施搬迁与整合，并监督采煤企业严格落实“先搬迁、后开采”的规定，切实保护XX县区人民群众的生命财产安全，避免再走“先塌陷、后治理”的老路。
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