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关于便民摊点规范管理的思考
在城市管理范畴中，擅自摆摊设点一直是城市管理的难点、热点和焦点问题。这些古即有之的贩夫走卒，具有流动性、低成本、便民性的特点，是城市管理不可回避、不言轻松的话题，也是普通群众与城市管理者看法不一甚至某种程度产生对立的领域，如何在目前的保障民生和城市管理之间找到一个合适的“临界点”，区分情况，合理化解这一矛盾难题，既能解决部分城市低收入家庭的“吃饭问题”，又能维护城市市容环境的“面子问题”，是摆在城市管理者面前的一道永恒课题。XX县区城管局自2001年相对集中行使行政处罚权以来，以我市创建国家文明城市、国家卫生城市为契机，不断加大对辖区内占道经营摊点的整治力度，先后组织实施了一系列整治活动，使我区市容市貌、环境卫生得到有效改善。但是由于当前各项执法任务繁重，执法力量相对薄弱，流动摊点形成原因错综复杂，对流动摊点尚缺乏长效管理机制，导致整治效果不能持久，常常陷入“整治—回潮—再整治—再回潮”的“怪圈”。流动摊点为何成为城市管理工作中“久治不愈”的“顽症”，如何有效地解决市容环境与改善民生之间看似一致而又在一定程度上不相协调的矛盾。为此笔者近期对市区流动摊点情况进行了调研，就转变城管思路，以人为本，疏堵结合，进一步扶持和规范便民性质的摊点，确保市容秩序与群众利益取得双赢，进行了深入思考。
一、流动摊点的主要表现形式
通过笔者对市区流动摊点的调查分析，流动摊点从表现形态上大致可分为三类：
一是自发市场类。这类流动摊点以早、晚下班高峰及人流量集中的地方为主要经营地点，大多形成于居民区比较集中的地段以及学校、医院、市场周边，经营品种围绕居民日常生活以副食、果蔬及日用品为主。从一方面讲，这些小市场的形成，方便了附近居民的生活，但因侵占城市道路，无序违规经营，造成交通阻塞、秩序混乱、环境污染等问题，影响了城市的整体形象。目前，市区一些居民大量集居的老旧新村，如虹桥新村、新桥新村、易家桥新村等，和一些大型农贸市场周边，如节制闸市场、百花市场、端平桥市场、段家坝市场、轻纺城等，还有大学生公寓、医学院、大学城等处，常常集中了大量流动摊贩。这类摊贩以XX县区自产自销农户、下岗职工、外来人员为主，人数大约在500至600人左右。
二是店外占道类。这类占道摊点在市区较为普遍，其明显特点是有固定的经营场所，但擅自扩大经营面积，占用城市道路。这类摊点以露天烧烤、店外加工、汽车修理及洗车场等为多。如钟秀路木材市场一带的沿街店面、虹桥路的夜间龙虾一条街等。
三是零星摊点类。这类占道摊点大多是分布在新村路口和人流量较大的部位，经营工具简单方便，流动性强，多以小吃加工销售，饮食大排档、水果、日用品经营及小修理为主。如分布在市区主次干道两侧的汽车水果摊，长途汽车站、轻纺城附近夜间排档等。从事这类摊点经营的大多为城市下岗职工以及外来人员，在1000人左右。
二、流动摊点的成因笔者认为，流动摊点虽然在一定程度上方便了群众生活，解决了部分社会困难群众特别是下岗职工、残疾人的谋生问题，但因经营商贩随意占据城市道路，违章从事各类经营活动，既严重扰乱了正常交通秩序，又扰乱了正常市场秩序，损坏了市政基础设施，是破坏城市形象和环境秩序脏、乱、差的主要源头。
据不完全统计，在市区长期从事各类流动摊贩不少于2000个，主要有四类：一是下岗失业人员。企业改制或者企业效益不景气，如当前国际金融下大量企业关停并转，产生大批下岗职工，由于这部分人员年龄偏大，一时找不到工作，家庭负担重，又不能闲置在家，就选择了街头摆摊设点这种投资少、见效快、风险低的小买卖。二是进城务工人员。这些人员主要来自山东、安徽、江西、苏北等地，成分复杂，经常拉帮结派，不易服从管理。三是近郊进城农民。大多以老人为主，主要经营自产自销的瓜果蔬菜。四是残疾特困人员。这些人大多无正常生活来源，也没有资金实力，需要社会救济。
经调查分析，流动摊点形成原因主要有以下五个原因：
（一）城市生活基础设施配套不完善。随着城市不断发展，有些居民小区配套设施不完善的问题表现越来越突出，如一些新建小区就缺乏就近购买农副产品和日用商品的市场，给居民的正常生活带来诸多不便。问题的形成既有历史的原因，也有相关职能部门规划、建设工作滞后，跟不上城市发展步伐的原因；对于新建小区，也存在开发商在开发建设时或未充分考虑居民需求，或不按规划要求，非法占用公用设施用地，造成相关配套设施落空。
（二）市场经营成本高。合理完善的市场布局是治理流动摊点的重要举措。由于部分农贸市场改造后，市场管理者多从商业角度出发，市场摊位费超出部分经营者的承受范围，造成部分经营者嫌市场摊位费贵而不愿进场经营，如白堂桥农贸市场改造后，以前农贸市场内许多经营户不愿进入新的经营场所，继而出现了每天早晚在城山路上自发形成马路市场，给道路交通和市容环境带来严重影响。当然城市规划建设不尽合理，市场配置布局不尽人意，也是造成流动摊点大量无序存在的原因。
（三）部分群体赖以谋生的手段。随着城市进程的加快，大量农村外来人口流入城市从事各类商业活动，再加上部分企业下岗职工、部分残疾人及社会闲散人员的介入，就业难成为一个不可回避的现实问题。为了谋求生存空间，许多人选择了投入成本低、收入见效快的流动摊贩职业。经我们不完全统计，市区2000户左右的流动摊贩群体中下岗职工占46.2％，外来务工人员占43.7％，特困残疾人员占13.5％，自产自销农民23.8％。他们为了逃避各种费用，降低经营成本，谋求最大利润，有市不进，占道经营，对南通城市市容形象形成极大损害。
（四）居民的消费心理和习惯意识。从部分居民的消费心理考虑，流动摊点经营的商品便宜，购买方便，因而不用花时间、绕远路到专业市场或超市购买。特别是部分历史形成的马路市场，给附近居民的生活带来了方便，得到部分市民的认可，甚至与民俗紧密联系，清理取缔不但经营户不答应，就连居民群众也不理解。如城山路曹公祠庙会市场，每至初一和十五，香客如云，摊贩云集，交通秩序和环境卫生状况极差，然而基于其历史性和民俗性，简单取缔会引起群众的极大反感，影响社会和谐。
（五）职能部门管理“缺位”。在对沿街经营户的管理上，有关职能部门责、权、利不统一，审多管少是占道摊点形成的主要原因之一。其突出表现在对经营户的审批上，不能从实际出发，造成部分业户很狭小的房子就从事餐饮、铝合金加工、车辆维修、清洗等，还如在一经些居民家属楼的门面房从事餐饮、烧烤。其中最突出就是遍布新村小区的铝合金加工点、水果店和摩托车维修点等，因经营场所远远满足不了经营需要，就随意占道设摊。
三、国内外的相关探索
任何政府都希望自己的城市干净整洁，有序经营，“严禁占用城市道路摆摊设点经营”这是城市基本文明素养的重要内容。一些在社会话语权处于主导地位的群体也希望自己的生活环境优美，很不愿意自己生活被打扰，他们是极力主张坚决取缔街头无证摊贩的。与此同时，大多数的普通市民都感受过很多街头摊点的便利，不同意把所有的街头摊点一律取缔。所以如何给城市摆摊者一个合理的空间，尤其是与群众日常生活密切关联的具有便民性质的摊点以合理存在的理由，这是中外城市管理者都在探索的问题。
XX省区部分路段经市民同意，可设置部分便民类摊点，对马路摊点不再一律封杀。马路设摊的基本条件是：申请临时设摊许可证的摊主必须在上海居住至少半年以上，同时要向所在街道提出设摊申请，有关部门听取街道居民的想法，老百姓赞成，相关部门才会颁发临时许可证。而影响交通、算命占卦和夜排档等无证摊担则将被坚决取缔。据悉，这也是上海首份指导城市摊位设置的行业导则，从细则上放宽了对城市设摊的严格限制。
浙江XX县区把城市闲置地段设立为果农的临时销售摊点，制作了分布图，并将“地图”分发给XX县区附近的农民。果农们进城摆摊人手一份，放心叫卖，方便了市民购买水果。
重庆主XX县区对马路摊点的管理将有序放开。XX市各区目前已经规划了443个马路摊区，设置摊位11169个，主要用于出售一些日常小商品，解决弱势群体的就业问题。居民在街道登记后，将统一制定和颁发占道经营证。
美国。科学规划设摊地点。美国首都华盛顿路边摊的数量和地点都是经过科学规划的，既不能影响当地交通和周围民众的生活，也要照顾到有足够的往来客流量。在管理上，每季度的执照费不高，但商贩必须确保卫生。
韩国。人性管理＋业者自律。在韩国，街边摊贩归所在地区的洞事务所（相当于中国的街道办事处）管理，摊主在赚钱的同时，不能影响他人的正常生活和起码的社会秩序，这样的话，事务所也不会使用强力手段加以取缔。
法国。依法管理与服务并行。在巴黎，每个早市上的商贩都是拥有专门执照的流动商贩，要想在某个早市上拥有固定摊位，流动商贩必须向早市所在市政府提交申请。而无照摊贩只要不影响交通，警察就以教育为主。要是他们整体上造成扰民、阻塞交通，有关部门会修改摆摊地点和时间等，不是将矛头只对准商贩。
XX市出台了《关于规范社区便民服务点的意见》（杭政办函[2007]266号），提出了市区范围内为社区居民日常生活提供便利的自行车修理、修鞋、修锁、小家电维修等居民日常所需服务点，XX市城管办、市民政局、市城管执法局等三部门又联合出台了《关于统一和规范社区便民服务点设置有关事项的通知》，对上述便民服务点的管理的具体实施进行了明确，极大地方便了社区居民的生活，也规范了相关便民服务点的管理。
四、我区的有益实践
近年来，XX县区城管局在区委区政府的领导下，以科学发展观为指导，坚持“城市管理为人民，管好城市为人民”的城管理念，坚持以人为本，注重人性化执法，树立和谐理念，增强服务意识，因地制宜、因时制宜、因人制宜地实施城市管理，坚持整治与疏导相结合，教育与处罚相结合，管理与服务相结合，从实际出发，“堵疏结合，以堵为主”，实行“主干道禁止，次干道严控，新村小区规范”的原则，在流动摊点整治和便民摊点规范管理上进行了卓有成效的初步尝试。
从2006年开始，我局即组织对市区范围内主次干道两侧的西瓜摊点、早餐点、小修理点进行了一次全面彻底地调查摸底，了解其主要分布和市场需求状况，以及对市容市貌和市民生活的影响。按照不影响交通、不影响市容、方便市民生活的原则，对107个夏季西瓜临时摊点、157小修理点、141便民早餐点，逐步做到“四统一”，即：统一设置地点、统一摊位编号、统一摊位包装、统一经营时间，使之既美化市容，又方便市民，使一部分零散、无序的摊贩得以规范疏导。规范统
一、美观大方、摆放整齐的便民摊点设置，使广大市民和经营业主都满意。
对原来散布市区各处夜市、夜排档的整治和规范也是我局堵疏结合的一大亮点。我局在区委区政府领导和支持下，灵活采取以疏为主、疏堵结合的办法，成功地对市区夜市、夜排档进行了整治。我局牵头成立了由公安、工商、商贸、卫生、规划等部门组成的综合整治办公室，先后5次召集召开联席会，部署整治方案。2006年8月虹桥路夜市开张，市区原有夜市、夜排挡点全部取缔。区公安分局专门抽调43人维持现场秩序，卫生部门也抽调10人对夜排档的食品卫生、操作流程进行现场把关，城管局在本次搬迁工作中发挥了主力军的作用，共抽调107人，不但对虹桥路夜市周边进行管理，而且对原夜排档各个点巡查取缔。此次行动不仅有效解决了长期困扰地方政府和市民群众脏乱差的夜市夜排挡问题，还成功地打造出了虹桥路夜市、夜排挡这一城市小吃经营的亮点，既树立了政府形象又维护了群众利益，受到各方面好评。
在“疏导”的同时不放松管理，对辖区主次干道实行网格化管理模式，采取定人、定岗、定时、定责的“四定”责任制，按照“定岗布控、责任到人、整体联动、突击重点”的原则，日常管理以单个队员巡查为主，进行不间断管控，以达到对各类违章“发现更直接、处理更迅速、管理效果更明显”的目的。执法人员进行全天候巡查管理，及时查纠擅自摆摊设点行为。在管理中，要求执法人员坚持“执法就是服务、执法就要服务、执法必须服务”的理念，融执法于服务之中。实施路段管理责任追究制，实行错时管理等管理办法，收到了较好成效。
五、规范便民摊点的具体设想
规范合理地设置便民摊点不仅满足了居民的生活需求，同时也缓解了就业压力，是城市经济中不可或缺的一部分，也是治理流动摊点的有效方法。结合近几年我局执法工作实践，笔者认为规范便民摊点，必须不断创新管理思路，把便民摊点打造成展示城市形象的亮丽点，服务市民群众的便民点，安置小商小贩的好平台和提高城市管理水平的助推器，综合考虑市容市貌、居民需要、道路状况等各种因素，科学制定了便民摊点设置的各类标准，对便民摊点进行靓化包装，根据总量控制，选点适当，布局合理，方便群众，有序规范的管理思路，做到了整治与疏导相结合，稳定与发展相同步。
（一）具体步骤
一是组织人员对辖区各类便民摊点进行分门别类的统计，进行摸底造册；
二是对审核批准的便民摊点统一划线定位，做出分布图；
三是加大流动摊点整治力度，为规范便民摊点创造良好环境；
四是给予下岗及特困残疾摊主给予减免费用等优惠政策；
五是把散乱摊点集中到指定区域经营；六是与经营摊主签订市容环卫责任协议书；
七是完善健全便民摊点规范管理统一标准。
（二）管理标准
1、小修理点：占道面积2×2m
统一制作修理亭、修理箱，统一设置遮阳伞，在规定的区域内操作，修好的车辆一律放在城管部门统一设置的停车线内，并保持周围的环境卫生整洁。
2、西瓜摊点：占道面积4×2m
在规定的区域内摆放并上车经营，地面无垃圾、水果、水果筐等物品，方便袋一律放在柜内，不得随处乱挂，保持周围环境卫生整洁。
3、早点工程：占道面积3×3m
经营者统一配置早点餐车，必须持有健康证，在规定的区域内摆放，在规定的时间内经营，保持周边环境卫生整洁，并保障责任区范围地面的清洁，禁止乱扔垃圾（含顾客）、乱泼污水，随时清扫，并将清扫后的垃圾倒在统一配置的垃圾容器内。
（三）管理思路
1、强化管理。辖区内的便民摊点都必须坚持科学控制、合理布局、统一规划、严格审批、办证经营、逐年减少的原则，主干道严禁，次干道严控，新村小区规范，对屡教不改的违章设摊者加大整治和处罚力度。同时，由城管部门牵头，工商、卫生等部门予以配合，多管齐下，进一步加大对批准摊位的管理力度，规范经营者的行为。
2、建立台帐。要建立管理台帐，定期考评，将考评结果直接与审批、办证挂钩，连续2次考评不合格的便民摊点取消下一阶段的设摊资格，使便民摊点管理步入有序、正规的秩序行列。
3、抓好教育。强化思想道德及行为规范的教育，提高群众的文明素质和文明水平，培养城管意识、法制意识、环保意识，倡导文明卫生的生活习惯，在市民群众中形成抵制无证流动摊贩的自觉行为和文明守法观念。
4、加大整治。对辖区重点地段、重点区域，加大整治力度，形成市容管理长效机制，坚持网格化管理模式，加强巡查频率密度，严防死守，对极少数屡教不改、恶意违章的流动摊贩，由城管部门牵头组织公安、工商等部门坚决予以取缔
5、延伸管理。对背街里巷内属于管理盲点的摊点，采取逐一调查、登记、实地勘验，调整摊位布局，固定经营场所，保持交通通畅，加强卫生监督，摊点相对集中的区域，可通过定人定时管理，使之逐步得以规范。
城管行政执法工作，从根本上说，是为民服务、为民解忧的工作。为此，在工作中坚持从维护人民群众根本利益出发，妥善处理堵与疏的关系，使规范便民摊点工作真正成为解民意、得民心的工程，实现人性化的城市管理，从而为推动和谐社会建设、实现科学发展作出更大的贡献。
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