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人大代表需要弄清的几个问题
●州人大常委会主任陈霖
一、关于国家政权组织的构成问题
常言说得好。人大代表首先是一个职务、是一种职责、是一项公权力。当我们当上人大代表那天，我们身上就多了一份政治职务、政治职责、政治权利，我们就得关心政治、关心大事、关心发展。因此，对一些大的政治问题，诸如谁在统治我们。哪些政权组织在管理我们。我国政权组织如何构成等等，我们就必须去关注它们、弄清它们。
在西方国家，作为统治机器的政权组织，一般是按照立法权、行政权、司法权“三权分离”的原则来构建的。所以，他们的政权组织构成很好记忆。这就是在国家层面，政权组织由议会（国会）、中央政府（总统府及内阁）、最高法院、军队指挥机构构成。在地方层面，政权组织由地方议会、地方政府、地方法院来构成。
那么，在我们中国，作为统治机器的政权组织是如何构成的呢。简言之，它是由党委、人大、政府、政协、法院、检察院以及军队构成的。
从国家层面看，它由中共中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委（国家军委）、最高人民法院、最高人民检察院构成。就是这七家政权机构及其组成部门在对全国行使统治权、管理权、领导权。
从地方层面看，它由各省、直辖市、自治区以及州市、县市、乡镇党委、人大、政府、政协、军区（军分区、武装部）、法院、检察院构成。比如，我们红河州，政权组织就由中共红河州委、红河州人大、红河州政府、红河州政协、蒙自军分区、红河州法院、红河州检察院来构成。就是这七家政权机构及其组成部门在对红河州行使统治权、管理权、领导权。
宪法规定，在中国的政权组织中，共产党是领导一切的核心，它有权总揽全局、协调各方。它通过设立各级党委、设立党委工作部门的方式来实施领导；它通过借助人大职权来把国民经济和社会重大发展的重要意图、对国家机关重要人事问题的意图变成法定意志、国家意志；它通过政府职权来把国民经济和社会发展意图变为实际行动；它通过政协职权来把多党合作、民主协商变成实际行动；它通过军事机构来把国防保卫与建设意图变为实际行动；它通过法院、检察院来把公正司法意图变为实际行动。
宪法也规定，人大是我国的最高国家权力机关。它在中国共产党的领导下，组成各级人民代表大会，负责选举上级人民代表；负责选举人大常委会组成人员；负责选举产生政府和“两院”领导人；负责任免“一府两院”重要干部；负责决定国民经济和社会发展重大事项；负责监督“一府两院”的重要工作；负责制定重要法律法规；负责督促宪法和法律的实施；负责民主政治进程的推进。
宪法还规定，除党委、人大各有重要职责和职权外，政府、政协、军事机构以及法院、检察院也各有各的重要职责和职权，它们既缺一不可，又不能互为代替。也就是说，在我们中国的政权组织中，不仅党委不能缺少，政府不能缺少，政协不能缺少，军事机构不能缺少，两院不能缺少，而且人大也不能缺少。
说到这里，相信大家已经更深刻地懂得。人大是中国的一个重要政权机构，人大代表都是这一个政权机构中的重要一员。所以，我们理当为成为一名人大代表而感到自豪和光荣。
二、关于具体认识人大性质的问题
无须回避，说起人大的性质来，人们都会用两句话来予以回答：人大是最高权力机关；人大制度是根本政治制度。但当有人追问何谓最高权力机关。何谓根本政治制度。在中国，人大真的是最高权力机关吗等等问题时，我们常常感觉既会回答又回答不清楚。所以，我觉得对这些问题作一个具体解答是有必要的。那么，人大究竟有哪些性质呢。如何概括这些性质呢。怎样认识这些性质呢。我们的看法是：
第一，人大是人民的代议机关。即代为议政的机关——人民推选自己的代表并为人民“代为议政”的机关。它是代表民意、反映民意的政治机构和政治手段；它是代表人民当家作主、决定重大事务的政治机构和政治手段；它是实施间接民主、进行民主决策的政治机构和政治手段。毛泽东同志在他著名的《新民主主义论》一文中，总结了民主革命政权建设的历史经验，勾画出新民主主义政治的基本轮廓，提出了在新中国实行人民代表大会制度的系统构想。他说道：“中国可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级人民代表大会选举政府。”在新中国诞生前夕，他又在自己亲自审改的新华社社论《迅速召开各届人民代表会议》一文中指出：“各届人民代表会议是人民代表大会的雏形和准备，是人民管理政权的初级形式，是团结各届人民的重要工具""政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论作出决定。”根据毛泽东同志提出的思想主张，并结合中国人口众多而又分散、不宜进行全民议政也不宜开展全民直选、只宜采取多数国家通行的代议制民主的实际状况，１９５４年９月我国第一部宪法明文规定了人民代表大会制度，即人民推选出自己的代表并为人民“代为议政”的制度，是我国政权的组织形式。
第二，人大是国家的最高权力机关。宪法规定：“全国人民代表大会是国家最高权力机关”；“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。何谓国家最高权力机关呢。正确的理解是：从法律角度说，人大掌管着合法的、根本的选举权、任免权、决定权、统治权等等国家权力；要由它来选举、产生国家主席、人大常委会、国务院、国家军委、最高人民法院、最高人民检察院；要由它来选举、产生省、市、区和州市以及县市等的人大常委会、政府、法院、检察院；要由它来产生其他的国家权力；要由它来批准计划报告和财政报告方能让项目安排、资金预算获得合法权；要由它来对“一府两院”实施法律监督和工作监督。对人大这一切合法的、根本的国家政治权力，政府、两院不可能绕开，更不可能取代，党委也不可能绕开，更不可能取代。比如，“一府两院”就不可能丢开人大，自己召开会议选举、任命自己；党委也不可能丢开人大，自己召开会议选举、产生“一府两院”。
第三、人大制度是我国的根本政治制度。什么是根本政治制度呢。顾名思义，根本政治制度就是我国政治制度中第一位的根本的制度，它既排在多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度之前，又决定着、产生着、制约着国家的这些制度以及其他政治制度。具体来说，可以从三个方面来予以理解。一方面，在我国，人民代表大会的权力是人民授予的，各级人民代表大会的活动，必须反映人民的意志，代表人民的利益。而且，人民代表大会掌控着国家的根本政治权力，加之，这一根本政治权力又是国家其他政治权力的源泉。另一方面，在我国，人大拥有立法权，一切法律的制定、产生都要由人大来掌控；民族区域自治制度、行政管理制度、司法管理制度、人事管理制度、教育管理制度、军事管理制度、婚姻管理制度等等，都要由人大通过立法来决定它们的范围和内容。还有一方面，在我国，人大制度能较全面、较直接、较充分地反映国体、政体的本质特性。我国是人民民主专政的国家，它的本质特性就是要让人民当家作主，国家的一切权力属于人民。实施人民代表大会制度这种政权组织形式，就能让人民联合起来，共同管理国家大事、共同决定国家大事、共同监督国家权力。董必武同志曾经说过：“人民代表大会制度之所以是国家的根本政治制度，这是因为：
一、我们国家有很多制度，如婚姻制度、税收制度、司法制度、军制、学制等等，但这些制度都只能表示我们政治生活的一面，只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们政治生活的源泉，因此，人民代表会议或人民代表大会制度是我国的根本政治制度。
二、我国人民代表会议或人民代表大会是由人民革命直接创造出来的。不是依靠以前任何法律规定而产生的。人民代表会议或人民代表大会一经宣告成立，它就可以相应地制定各种制度和法律，而其他任何制度则必须经过人民代表会议或人民代表大会批准，或由它授权的机关批准，才能生效。”
三、关于人大与外国议会异同的问题在日常的生活和工作中，我们常常遇到这样的询问：人大与外国的议会或国会是一种什么关系。我们的人大是不是就相当于外国的议会或国会。我们自身也会常常嘀咕：人大与外国的议会或国会有哪些异同。相信在座的各位代表也常常会在这些问题上陷入困惑。因此，在这里，我还要对人大与外国议会的异同问题作一个简要解说。
从相同的方面来看：
（一）我国人大与外国议会同属代议制机构、同属间接民主制度。纵观世界民主发展史，古往今来，民主的形式无非就是两种：一为直接民主制，即公民直接参政、议政、理政，决定、管理国家大事的民主制度，如古希腊城邦国家设立的对全体公民开放的“公民大会”；二为间接民主制或称代议制，即公民并不人人都亲自直接参政、议政、理政，而是通过自己选举产生的代表来决定、管理国家大事的民主制度，具体形式就是设立代议机构，如参议院、众议院等等。
（二）我国人大与外国议会均为最高权力机关或最高立法机关。如英国、日本、澳大利亚以及一些社会主义国家，都把议会或国会法定为最高权力机关。英国的宪法原则就是：议会至上。日本的宪法则明确说：国会是最高权力机关。美国的规定是：国会为最高立法机关。
（三）我国人大与外国议会均承担着为选民办事和担当国家论坛的基本任务。我国人大代表或外国议员是民选的，我国人大常委会组成人员或外国议会议员也是民选的。所以，我国人大代表或外国议员为民办事当然是一项基本任务。我国人大或外国议会都聚集着一批人才，加之需要随时审议时事国计，所以，我国人大或外国议会都承担着对时事国计讨论、辩论的“国家论坛”的基本任务。
（四）我国人大与外国议会均把立法和监督作为重要职责。无论是我国人大，还是外国议会，制定和修改法律并督促、检查施政部门实施，一直是其传统职能和基本职能。而且，伴随着宪政意识、民主法制日益成为衡量一个国家文明的重要标志，人大工作、议会工作都不断呈现强化态势。
（五）我国人大与外国议会均实行少数服从多数的表决制。两家都是个人权小、集体权大，在议政过程中没有上下级之分，人人法律地位平等，人人只有自己的一票，在开会议事时必须也只能实行少数服从多数的原则。比如，表决时、选举时，每位组成人员必须只能平等地一人一票地来表示你的倾向态度。
（六）我国人大与外国议会均把开会作为主要活动方式。我国人大也好，外国议会也罢，开会来议事，开会来作决定，以会议方式行使职权，一直是其主要工作方式、活动方式。舍此还别无他法。
（七）我国人大与外国议会均制定有议事规则、议员（代表）制度。
（八）我国人大与外国议会均设有委员会等内部机构。
（九）我国人大与外国议会组成人员均由选举产生并有一定任期。
（十）我国人大与外国议会均受党派的影响。从相异的角度说：
一是在国家政权体系中，外国的议会不仅独立行使国家立法权，而且，是相互制衡的立法权、行政权、司法权这“三权”中的一权，它对行政权、司法权有强大的制衡机制。而我国人大虽然有立法权、监督权，但不能搞三权鼎立、三权分立那一套。
二是在与政党的关系上，外国议会是各级政党取得执政地位，或在国家政治生活中发挥重要作用的必经途径，各政党都想对议会施加有效影响，他们在议会席位上的争夺、在重大事项上的辩论、在对其他两权的制衡与反制衡等等方面，党争不断，斗争异常激烈。而我国人大是在共产党领导下的国家政权机关，不会像外国议会那样派系林立、剑拔弩张、大打出手。
三是在组织运行上，外国议会依照以权力划分为基础的均衡机制原则来开展工作，而我国人大则依照以权力统一为基础的民主集中制原则来开展工作。
四是在人员构成上，外国议会主要是有钱有势的人，穷人基本当不了议员。因为，竞选议员需花大笔大笔的竞选经费，只有有钱有势的人才敢去竞选。而我国人大成员来自工农商学兵各条战线，既有企业家代表、国家机关官员代表，也有来自基层的代表。
五是在权力力度上，外国议会自身独立性的力度、自身权力的力度、制衡权力的力度、各党派争夺的力度都较强大，而我国人大则要逊色得多。
在这里，我觉得还有必要给大家讲讲外国议会两院制问题。因为，虽然不确切，但在国内国外，都有人在说，人大是中国的上院，政协是中国的下院，或者恰恰倒过来表述。现代外国议会两院制起源于英国中世纪的封建议会。英国议会历史悠久，最早可追溯到１３世纪初，是贵族阶层限制王权的产物，并成为后来新兴阶级参加政治斗争、维护自身权益的一条有力途径。１３世纪中叶，英国新兴资产阶级和新贵族日益要求得到相应的政治权利，便针对国王通过议会不断增税的情况，提出“不出代议士（即后来的议员）不纳税”的主张。国王不得不作出让步，让新兴资产阶级和新贵族的一些代表进入议会。于是，议会内逐渐形成两种政治势力，一种是由大贵族和大僧侣组成；另一种由新兴资产阶级和新贵族组成。从１４世纪中叶起，前一势力变为议会的上院，也叫贵族院；后一种势力变为议会的下院，也叫平民院。后来，西方许多国家纷纷效仿英国，也在议会中设立了两院，只不过人员构成、政治内涵发生了变化，叫法也各有不同，一般是叫参议院和众议院。而且，在议会对行政权、司法权的制衡权上进行了分离，让两院各掌一块，形成两院互相制约的态势。一位美国学者就说过：统治者设立两院，意在通过参议院压抑来自众议院的热情和冲动。
（摘自陈霖在红河州第十届人大代表培训班上的讲话）
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