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中国与拉美油气合作的机遇、障碍和对策
孙洪波
(中国社会科学院拉丁美洲研究所)

拉丁美洲(以下简称拉美)是中国石油企业最早开展国际合作的地区。L0多年来，中国在拉美开展了30多个油气合作项目，涉及勘探、开发、炼制、技术服务和油气管道建设等。尽管2006—2007年一些拉美国家实行了能源国有化的政策，这些国家对外油气合作的不确定|生有所增加，但受国际金融危机的冲击，国际原油价格持续低迷，在这种情况下，拉美主要油气生产国将有可能调整相关政策，加大力度吸引外资，发展本国经济。从中长期来看，根据拉美国家油气政策进一步调整的趋势和中国能源需求的状况，中国与拉美国家的油气合作面临新机遇。

一、中国与拉美国家油气合作面临的新机遇
近年来，由于投资不足、设备技术更新缓慢，一些拉美油气生产国的油气产量下降。鉴于中国的能源需求日益增加和对外投资能力不断增强，拉美主要油气生产国有着强烈的与中国开展油气合作的政治意愿。在当前国际金融危机影响日益蔓延的背景下，中国与拉美国家油气合作潜力巨大，出现了新的合作机遇。
1．开放是拉美国家油气产业对外政策的主流
20世纪90年代以来，拉美国家调整油气对外合作政策可分为两个阶段。第一阶段：20世纪90年代中后期，主要以推行油气产业私有化和对外开放为特征；第
二阶段：2001—2007年，主要以加强国家对油气资源的控制权为政策取向。按照能源政策调整的目标和具体内容，拉美国家基本可分为两类。第一类国家的油气对外合作政策调整幅度较大，通过提高税费加强政府对油气产业的控制力，这些国家包括委内瑞拉、玻利维亚和厄瓜多尔。第二类国家的政策相对保持连续性，有限制地实施对外开放，此类国家包括墨西哥、巴西、秘鲁和哥伦比亚。
2006—2007年，委内瑞拉、厄瓜多尔和玻利维亚三国实行的能源国有化政策，具有经济政策和外交政策调整的双重性质。这些政策的着力点一方面是增强政府对油气产业的控制权，提高政府在油气收入中的分成比重，要求外国石油公司由控股者变为参股者；另一方面是在选择外国公司时，注重那些在政治经济上与本国有着密切合作关系的石油公司参与，促进外国投资的多元化。实际上，上述拉美三国并非放弃了油气产业的开放政策，对外开放仍是其政策主流。
从巴西、墨西哥、秘鲁和哥伦比亚推行的油气政策来看，其开放政策的演进保持了一定的稳定性和连续性。巴西、墨西哥、哥伦比亚三国虽然于20世纪90年代末确立了油气产业开放政策，但开放程度极其有限，私人或外国石油企业难以进入这些国家的能源部门。20世纪90年代，只有英荷皇家壳牌一家外国公司在巴西运营；1997—2007年，巴西共组织了9次油田国际招标，仅在2004年第七次招标后，外国石油公司才开始陆续进入巴西。由于国内安全环境不断改善，哥伦比亚油气产业的改革至i]2003—2004年才有了实质性进展，2004年以来，外国石油公司开始陆续进入哥伦比亚；2006年5月，哥伦比亚石油天然气管理局与外国石油公司签订了15个石油勘探合同。墨西哥虽然在1995年就允许私人资本参与油气下游产业，但直至2003年7月,墨西哥国家石油公司才进行第一次国际招标。
近一个时期，国际原油价格持续低迷，使得高度依赖油气出口的拉美国家经济遭受重刨。在此形势下’主要油气生产国将可能调整相关政策，放宽外资进入的领域，进一步吸引外资。虽然具体的政策调整尚存在一定的不确定性，有待于进一步观察，但开放的政策一方向不会改变。以委内瑞拉为例，石油出口收入占其对外贸易额的比重高达90％，2008年下半年以来的石油价格急剧下跌，使查韦斯政府的财政收入受到极大影响，严重削弱了国家经济和社会政治的发展能力，委内瑞拉国家石油公司的再投资能力和原油产量也在持续下降，这些因素都将迫使查韦斯政府扩大引资规模。墨西哥总统卡尔德龙提出的能源改革议案虽然在2008年4月遭到参众两院反对派的激烈反对，致使改革无法推进，但是，随着形势的变化，在半年后的l0月23日，参众两院还是通过了这项能源改革法案。这项法案的内容包括，适度放宽墨西哥国家石油公司与外国石油公司合作的相关限制，开放本国石油行业，吸引私人资本和外资，引进先进技术。墨西哥国家石油公司于2008年12月发布报告，就位于墨西哥东部奇孔特佩克地区的500 13油井钻探工程进行国际公开招标，这是迄今该国规模最大的油田钻井项目。巴西为了开发于2007年11月和2008年4月新发现的两个巨型油田，从2008年12月以来与中国进行了积极协商，希望与中国加强合作。2009年2月，巴西与中国签署了100亿美元的“贷款换石油”协议。

2．中南美探明石油储量持续增加，中拉战略合作基础更加坚固
中南美洲的探明石油储量已连续lo多年稳步增加。2007年委内瑞拉和巴西已探明的石油储量分别为870亿桶和126亿桶，占全球储量的7％和1％；秘鲁和厄瓜多尔的石油储量分别占全球储量的0．1％和0．3％。2008年4月，委内瑞拉能源部宣布，其探明的石油储量已增至1300亿桶。2007年11月，巴西国家石油公司宣布在巴西东南沿海发现图皮(Tupi)油田，已探明石油储量近80亿桶。2008年4月，巴西又在近海发现一个巨型油田，据巴西官方估算，其储量高达330亿桶。
拉美地区石油产量高于其}肖费量，为全球三大石油出口地之一。目前，中国从拉美国家进口的石油占中国石油进口总量和拉美国家石油出口总量的比重还较低。据《BP世界能源统计2008))，2007年中国从拉美国家进口原油1370万吨，分别占中国石油进口量和拉美国家石油出口量的6．7％和5％。
从中国进口原油的潜力来看，委内瑞拉、厄瓜多尔、秘鲁和巴西等国可成为持续进口的对象国。根据中国巴西两国最新签署的《巴西原油长期贸易协议》，2009年2月至2010年1月，中国可从巴西进口300万～500万吨原油。中国与拉美地区的油气合作正在得到稳步发展。

3．油气勘探开发和基础设施建设合作前景广阔
近年来，拉美地区的石油产量呈下降趋势。2007年，仅巴西和哥伦比亚的石油产量比2006年有所增长，墨西哥、委内瑞拉和厄瓜多尔的产量分别下降了5．5％、7．2％和4．5％，阿根廷和秘鲁的下降幅度超过1％。虽然金融危机的冲击使得近期拉美地区经济增长趋缓，但由于拉美国家进入新一轮发展周期，许多国家在油气勘探、开发和基础设施建设方面的任务13益紧迫。为实现经济可持续增长，2007年1月，巴西通过了《加速增长计划》法令，其中包括183个能源项目，重点发展石油和天然气的勘探和开发项目，提高水力和火力发电能力等。2008年底以来，为应对国际金融危机给本国经济带来的影响，墨西哥、巴西、哥伦比亚等国先后推出了包括油气项目及其基础设施投资在内的经济发展刺激计划。2008年年底，墨西哥政府提出增加50亿美元用于基础设施投资，并推动能源改革；同时，墨西哥国家石油公司计J8lJ2009年投资194亿美元，其中168．99亿美元用于石油勘探和生产领域，19．2亿美元用于原油炼制，5．6l亿美元用于天然气开发和石油化工产业。2009年1月，哥伦比亚决定向能源等领域投资245亿美元，并希望引入私人或外国资本。2009年2月，巴西宣布扩大2007年制定的《加速增长计划》，重点加强能源等基础设施建设，投资高达2000多亿美元。拉美国家加大在油气勘探、开发、生产、炼制和运输方面的投资力度，对中国石油企业而言，带来了较多的合作机遇。
二、中国与拉美国家油气合作存在的主要障碍
表1 1993—2007年中国与拉美国家的石油天然气合作项目
单位：个
国家 区块勘探 开采权 服务合同* 合计
秘鲁3 3 6
委内瑞拉2 2 5 9
厄瓜多尔1 6 3 10
哥伦比亚1 l 2
巴西2 2
墨西哥l l
古巴3 3
+主要包括下游项目以及技术服务等。
资料来源：中国石油、中国石化等石油公司网站，中国商务部网站。
经过16年的开拓，拉美已经成为中国重要的油气合作区。根据已有的合作项目数量(见表1)，中国与秘鲁、委内瑞拉、厄瓜多尔和古巴的油气合作以勘探或开发为主，与墨西哥和巴西的合作则以技术服务为主。双方的合作领域不断扩大。虽然已经有了这样的基础，但是必须看到，中国与拉美国家的油气合作仍面临一些障碍。
1．政治风险不容忽视
从中短期来看，拉美地区爆发军事冲突的风险较小，但是，安第斯地区诸多不稳定因素可能会危及中国在该地区的油气投资。2008年3月，哥伦比亚军队因进入厄瓜多尔境内打击反政府武装，引发了“南美外交危机”，哥伦比亚与厄瓜多尔、委内瑞拉的关系顿时紧张。目前，哥厄关系有所缓和，但仍未实现正常化。2009年3月2日，厄瓜多尔总统科雷亚发出警告，哥伦比亚政府军队因进入厄方境内打击“哥伦比亚革命武装力量”，否则厄方将采取军事行动来反击“侵略”。此外，委内瑞拉、厄瓜多尔以及玻利维亚等国左派政府所推行的政治经济及社会改革，导致国内政治对立加大，社会稳定面临考验。2008年年初，玻利维亚东部省份反对莫拉莱斯政府的改革措施，强烈要求实行自治，引发了一场政治危机。尽管莫拉莱斯总统在2008年8月IOH的全国公投中获得留任，但是其国内潜伏的政治危机并未完全消除。同年9月10日，莫拉莱斯政府以美国驻玻利维亚大使鼓励分裂活动为由，将其驱逐出境；为支持玻利维亚，委内瑞拉总统查韦斯也驱逐了美国驻委内瑞拉大使，由此造成了美国与玻利维亚和委内瑞拉的—场‘外交战”。
2．社会风险难以控制
拉美国家的社会问题尤其是群体性事件具有突发性和不可预测性，当地政府有时难以控制。厄瓜多尔、秘鲁和玻利维亚等国的印第安人组织反对外国石油投资的呼声不断高涨，经常干扰油田作业。2007年7月初，中国在厄瓜多尔位于亚马逊地区的石油项目遭到当地闹事者的冲击和破坏，给中国的石油公司造成了严重的经济损失。其实早在2006年11月，就发生过此类事件。同时，拉美地区一些劳工组织势力强大，它们不断要求政府提高福利待遇，时常对外国投资者提出协议之外的权益要求。此外，在某些国家的石油作业区有着一定的安全问题。近期，因失业率上升，哥伦比亚、墨西哥、委内瑞拉等国的犯罪率有所上升。
3．环境保护和劳工权益因素造成投资追加
近年来，拉美主要油气生产国更加重视环境保护和维护劳工权益的问题。据报道，1990—2005年，厄瓜多尔20％的森林因开采石油被破坏①。近期，厄瓜多尔政府在调整石油政策和石油合同重新谈判的过程中，对环境保护和劳工权益等方面提出了更多的严格要求。厄瓜多尔总统科雷亚明确表示，外国石油公司务必严格遵守环保标准，并要求外国石油公司对以前造成的环境破坏做出赔偿。委内瑞拉政府规定，必须从石油收入中提取1％的税前利润用于支持油田周边地区的社会发展项目。委内瑞拉国家石油公司为国内社会发展项目直接提供近100亿美元资金。此外，秘鲁印第安土著居民和一些环保组织一直在起诉外国石油公司，认为外国石油公司破坏了自然环境，破坏了土著人的生活环境，强烈要求外国石油公司对此做出赔偿。例如，2005年lO月，秘鲁的印第安部落强制阿根廷Pluspetrol公司停止石油生产，该公司被迫答应印第安部落提出的新的环境标准，并且每年提供125万美元用于社区项目的建设。可见，拉美国家或非政府组织在环境保护与劳工权益方面提出的新条件，可能使中国在拉美的石油企业面临追加投资的风险。
4．美国因素无法回避
拉美国家的石油出口高度依赖美国市场，美国对拉美国家有着较强的地缘经济和政治影响。据《BP世界能源统计2008)，2007年拉美国家向美国出口原油2．04亿吨，占拉美原油出口总量的74．43％。在这样的背景下，美国非常关注中国在委内瑞拉、厄瓜多尔、秘鲁以及玻利维亚等国能源领域的投资，美国的考虑是中国与拉美国家油气合作是否会影响到美国的能源供应，是否会降低拉美国家对美国资本和美国能源市场的依赖并增强这些国家与美国讨价还价的能力。中国与拉美国家的油气合作会遭到美国—定程度上的阻挠。2008年4月，美国海军宣布重建第四舰队；8月11日，美国吸纳了多个拉美国，家在巴拿马附近水域进行大规模的军事演习，以彰显其对巴拿马运河的控制力。所以，—旦拉美地区局势紧张，中国从拉美国家进口石油的运输安全将受到重大威胁。
5．拉美地区油气市场竞争日益激烈
在拉美地区的能源投资格局中，欧美居于主导地位，俄罗斯、印度、日本、伊朗、印度尼西亚等国也在积极加强与拉美的油气合作。俄罗斯与巴西就能源合作签署了多项协议，强调在天然气液化、储存和运输等方面加强合作；俄罗斯还参与了委内瑞拉陆地和海上石油、天然气开采以及天然气管道建设等项目。为满足国内能源需求，印度正在努力加强与墨西哥、委内瑞拉、巴西等国的能源合作。拉美地区}由气市场竞争日益激烈。
三、对深化中国与拉美国家油气合作的建议
1．不断深化合作，巩固和扩大市场
尽管拉美地区存在不稳定因素，但是，—方面拉美国家急需吸引包括中国在内的外国投资，另一方面，能源合作具有外交性质，中国与一些东道国签署了能源合作协议，即使东道国政府更迭，这些协议依然具有法律约束力。因此，针对一些拉美国家加强对本国能源的控制权的政策意图，中国石油企业应不断深化与东道国国有能源企业合作，巩固和扩大市场；同时，加强与东道国不同政党和政治力量的沟通，增强其与中国合作的政治意愿。
2．探索合作新模式，降低合作风险
根据东道国的油气市场开放程度以及油气政策调整特点，可选择全资、合资、服务合同等多种合作方式。在那些社会安定、无重大政治冲突、法律制度完善的国家，可扩大股权投资规模，而在法制不完备、社会不安定，并且有潜在重大政治冲突的国家，可扩大技术服务或工程承包合作。为防范投资风险和增强融资能力，应积极吸纳中方和东道国的金融机构参与，推广银企合作。此外，中国企业在参与拉美国家基础设施建设的合作过程中，可探索诸如“工程换石油”的合作新模式。
3．强调油气合作的企业行为，淡化政治色彩
中国与拉美国家的油气合作要以企业行为为主，外交渠道为辅，灵活把握企业行为与政治关系之问的平衡，突出中国企业在拉美国家进行油气合作的市场行为，弱化政治色彩。—方面，中国企业在拉美国家的油气合作应强调“石油增量共享”策略，缓解其他国家对拉美地区石油出口的疑虑；另一方面，中国企业在与欧美公司合作的同时，要与之划清界限。—旦与东道国发生合作纠纷，中国企业不仅要据理力争，维护中方合理权益，而且要考虑到双边关系大局，不能一味追随欧美公司处理纠纷的立场和方式。
4．实施本地化管理，规避社会风险
吸纳东道国的优秀人才，实施本地化管理，不仅有利于消除文化隔膜，而且有叻于中国企业融入到当地社会，防范社会风险。对于东道国的群体I生事件、社会治安状况、种族冲突、阶层矛盾等因素构成的社会风险，中国企业必须提前做出评估，建立社会风险的预警机制。
5．强化企业的社会责任意识
拉美地区的基础设施较为薄弱，为东道国提供力所能及的援助已成为跨国公司的共识。因此，中国企业在拉美国家进行油气合作时，要注意强化社会责任意识，为当地提供一些援助，或直接出资建造医院、学校、桥梁或公路等。这样做既可以树立良好的公司形象，也能为减缓拉美地区的社会问题和造福当地人民
作出更大的贡献。

全球油气生产所需的原材料、人工费用和工程技术服务价格上涨。此外，地区间冲突等政治因素，新兴经济体对油气需求的持续增长将助推油气成本的上升。

六、结 语
成本是构成商品价格的基本要素，然而，近年来国际原油价格水平已经严重偏离了成本。20世纪八九十年代的大部分时期，油气上游成本为lONl5美元／桶油当量，油价为20～25美元／桶，成本在价格中的比重高达50％N60％；2004—2006年，上游平均成本约20～25美元／桶油当量，2007年油价超过70美元／桶，成本在油价中的比例降低到34％；2008年上半年，油价更是达至100-l40美元／桶，成本在油价中的比例甚至低于20％。显然，引起2007—2008年国际原油价格暴涨的因素不是成本上升，而是另有原因。
在高价格刺激下，近年来油气投入迅速增长。但是，由于勘探开发难度的增加，储量增长有限。同时，政治、军事、环境以及全球性通货膨胀等因素导致费用上升。由此增加的支出在未来油气生产中进行分摊，将推升油气成本。
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收稿El期：2008-1 1—27
改回日期：2009一02—1 6
编辑：张一驰
(上接第21页)
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收稿日期：2008-12-25
改回El期：2009一05一05
编辑：张一驰
万方数据
中国与拉美油气合作的机遇、障碍和对策
作者： 孙洪波， Sun Hongbo
作者单位： 中国社会科学院拉丁美洲研究所
刊名：
国际石油经济
英文刊名： INTERNATIONAL PETROLEUM ECONOMICS
年，卷(期)： 2009,17(3)
被引用次数： 4次
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