公共经济学教程PPT第12章--公共服务外包及非政府提供.pptx

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,2016/12/7,#,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,2016/12/7,#,12.1,公共,服务,外包,12.2,私营企业,参与公共服务,外包,12.3,非营利组织,参与公共服务,外包,12.4,公共,服务外包的国内外,实践,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,1,请播放视频,政府购买服务不是甩包袱,12.1.1,公共,服务的,内涵,1.,公共,服务的,概念,公共,服务（,Public Service,）一般是相对于私人服务而言的。公共服务是现代西方经济学的基本概念，也是,21,世纪公共行政和政府改革的核心理念，它强调的是政府的服务性,。,公共服务：是,指一国政府在特定的历史时期，按照本国自身决策程序，凭借公共权力，利用公共资源向公民所提供的各项服务的总和,。公共,服务的概念可以从广义和狭义两个角度理解,。,基本公共服务：,2012,年国务院印发的,国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知,中，将基本公共服务定义为“建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责”。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,12.1,公共,服务外包,2,3,2.,公共服务的分类,（,1,）按照公共服务的属性特征,纯公共服务,准公共服务,（,2,）按照公共服务的功能分类,公共安全性服务,基础性服务,经济性公共服务,社会性公共服务,（,3,）按照公共服务的需求层次分类,保障性公共服务,发展性公共服务,（,4,）按照公共服务的受益空间分类,全国性的公共服务,地方性的公共服务,外溢性的公共服务,3.,公共服务的特征,（,1,）公共性,公共,服务是政府的基本职能之一，是政府凭借公共权力，利用公共资源,，为满足公共利益，实现公共目标，向社会公众提供的服务。公共性是公共服务的内在要求。,（,2,）公平性,公共服务的公平性是指公共服务的提供不能坚持唯效率至上的原则，应该体现效率与公平的统一，且将公平原则作为首要原则。政府应该确保所有公民都能公平的享用大致均等的公共服务。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,4,（,3,）均等性,均等性,是政府基本公共服务其他基本属性和特征的可操作性化、可考量的指标，为实现政府基本公共服务公平性、民主性、统一性、普遍性提供了一个现实的实现途径。均等性的核心是机会的均等，而不是简单的平均化和无差异化,。,（,4,）民主性,保证,政府公共服务的公共性和公平性，需要公众的有效监督，而这种,监督本身反映了公共服务民主性的要求。,（,5,）普遍性,与市场相比，政府的资源配置是为整个社会和全体社会成员服务，服务的对象是公民及其组织包括经济组织和社会组织，具有普遍性、强制性。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,5,12.1.2,公共,服务外包,概述,1.,公共,服务外包的,兴起,二战,以后，西方国家政府规模膨胀和经济滞涨带来了日益加剧的财政赤字，加之过度的官僚主义导致的管理失调、效率低下严重影响到政府公共服务的有效供给。,20,世纪,80,年代，新公共管理运动随即兴起，全世界范围内掀起了汹涌澎湃的政府改革浪潮。这次改革的趋势就是将市场机制引入到公共部门，即公共服务的市场化与民营化,。,公共服务外包作为公共服务市场化、民营化的主要形式最早是由工党执政的新西兰发起。随后英国撒切尔政府和美国里根政府致力于推动新公共管理运动，改革政府公共服务领域的职能，大力推行公共服务外包。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,6,2.,公共,服务外包的概念及,范围,（,1,）公共,服务外包,的概念,公共,服务外包（,Public Service Outsourcing,）是指政府将其承担的公共服务职能，采取市场竞争的方式，以合同为载体，转移给政府以外的私营企业、非盈利组织、或个人实施，政府对服务结果进行评估，并向承包商支付费用,。,公共,服务外包实际上是政府与私营企业、非营利组织和个人在公共服务的生产及提供上的分工合作与安排。在这些安排中，私营企业和非营利组织是生产者，政府是安排者,。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,7,8,（,2,）公共服务外包的范围,关于公共服务外包的范围问题，学术界的观点不尽相同。,梅塞,(Mercer),认为，地方政府所提供的每一项服务或所履行的每一项职能都能被承包出去。,波斯顿（,Boston,）从政府职能范围考虑认为，为了公众利益，传统的政府职能不能外包，这些职能有：政策制定和建议、规划、规制、法律强制执行应急服务等。,多,纳修（,Donahue,）则从动机的角度加以分析，即私人承包商是以利润最大化为目的的，而公务员则被认为是对公共服务具有责任心，更能维护公共利益,。,哈,特（,Oliver Hart,）从经济学角度分析认为，那些具有质量难以度量特征，即质量不可收缩性,(non-contractible quality),的服务,由公共部门承担则会更好，虽然这样可能意味着高成本和平庸的质量,。,布朗,(Brown),与博多斯基,(Potoski),认为，交易成本的高低则是公共服务外包决策的重要依据。低交易成本的服务最适宜外包，高交易成本的服务适合内部生产，混合交易成本的服务应视情况而定,。,总之，仅从服务本身去思考公共服务外包的范围问题可能过于局限,制度环境、信任、组织的多元功能等等因素必须加入分析框架之中。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,9,3.,公共服务外包的动因,萨,瓦斯对民营化动因的分析也正是公共服务外包的动因所在。他将民营化的推动力量分为现实压力、经济推动力、意识形态动力、商业动力、平民主义动力等几个,方面：,（,1,）现实压力,现实,的压力主要体现在财政压力上。二战以后，西方国家政府活动的成本上升，财政赤字日益加重，政府通过提高边际税率和发行公债缓解财政压力的举措受到公众的强烈反对,。,（,2,）,经济,推动力,一方面,是政府财政的拮据，另一方面却是人们的日益富足,。经济,因素正在减少人们对政府服务的依赖，他们更乐于民营化的方式来满足需求。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,10,（,3,）意识形态,动力,意识形态,的动力主要是来自于反对大政府以及低效率的政府,。大,政府会造就贫穷社会。而公共服务外包则能够减少政府的作用，扩大私营部门的作用,。,（,4,）商业,动力,商业,力量是公共服务外包的积极支持者。商业集团倡导政府内务活动的民营化。而且商业力量的作用无疑进一步推动了公共服务外包给私营企业。,（,5,）平民,主义的动力,平民,主义者不仅反对大政府，也反对大商业集团，主张地方性机构赋权于人民,。通过,公共服务外包可以扩大选择权，带来多样性，减少对政府的过度依赖,。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,11,12,12.1.3,公共服务非政府提供主体,随着经济和社会组织力量的增强，政府作为公共服务唯一提供主体的地位和合法性受到了前所未有的冲击，政府不再是公共服务供给的唯一主体，公共服务供给主体多中心趋势日趋凸显。,除了政府以外，私营企业、非营利组织等诸多主体也参与到了公共服务的供给当中，成为了主要主体并发挥着越来越积极的作用。,1.,主体,之一：,私营企业,私营企业,参与公共服务外包,是指通过重新审视政府在经济和社会发展中的地位和作用，将政府的部分职能推向市场由私营企业通过市场化的方式进行提供,。,公共,服务市场化改革进程中，私营企业是公共服务非政府提供的主要主体之一,。私营企业,与公共部门最大的区别就在于私营企业是以营利为目的，追求效率而漠视公平。现代市场经济条件下，越来越多的企业已经重视自己的社会责任，公众的反应和利益要求，努力树立自己的社会形象，寻求企业的经济利益和社会公共利益之间的平衡点,。,私营企业,追逐利润的本质必然会造成某类公共服务供给真空、部分领域过度竞争等不良现象，所以并不是所有的公共服务都可以交由私营企业供给，私营企业承包公共服务的供给有其优势，同样也有严重的弊端。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,13,2.,主体,之二：非营利,组织,非,营利组织,是指由具有法人资格的私人发起的，以公共服务为目标，不以营利为目的，组织盈余不能分配，且具有独立性志愿性公益性的民间组织,。,目前，由于政府对公共服务的供给中存在很多的空缺，例如在对老人、妇女,、儿童、残疾人的保护等等方面，这些公共服务领域是私营企业不愿意介入,的，这时非营利组织的,地位凸显出来,。,尽管，非,营利组织在公共服务领域有其固有的优势，但是由于其介于政府与市场之间，不可避免的带有双重性质，也会产生资源配置的失灵，即志愿失灵。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,14,15,领域,活动种类,法人数,第,1,类,第,2,类,第,3,类,第,4,类,第,5,类,第,6,类,第,7,类,第,8,类,第,9,类,第,10,类,第,11,类,第,12,类,第,13,类,第,14,类,第,15,类,第,16,类,第,17,类,第,18,类,第,19,类,第,20,类,增进保健、医疗及福利活动,增进社会教育的活动,推进社区营造的活动,振兴旅游的活动,振兴农村山村渔村或山区的活动,致力于振兴学术、文化、艺术及体育的活动,致力于保护环境的活动,灾害救助的活动,地区安全的活动,致力于保护人权、推进和平的活动,国际合作活动,促进形成男女共同参与社会的活动,致力于儿童培养的活动,致力于信息化社会发展的活动,致力于振兴科学技术的活动,致力于增强经济活力的活动,支援职业能力开发以及扩大就业机会的活动,致力于保护消费者的活动,针对从事以上活动的团体在运营以及活动予以联络、建言或支援的活动,依据都道府县或指定都市条例开展的上述所列各项活动,28905,23469,21600,1847,1561,17000,13773,4034,5719,8099,9813,4379,21381,5698,2977,8568,12210,3056,22399,136,表,12,1,特定非营利组织的活动种类,（截止,2014,年,9,月,30,日）,资料来源：胡彭：,日本非营利组织参与社会治理的路径与实践,，载,日本学刊,，,2015,（,3,）,。,12.2.1,私营企业,参与公共服务外包的理论,基础,1.,委托,代理,理论,委托,代理理论兴起于,20,世纪,60,年代末,70,年代初，创始人有,Wilson,（,1969,）、,Ross,（,1973,）等。该理论是基于“理性经济人”假设制定的，将雇主视为委托人，雇员视为代理人，委托人与代理人之间如果存在利益冲突和信息不对称，就,会产生,机会主义行为,。,委托,代理理论作为西方经济学的一个重要研究领域，目前已成为了,研究公共服务外包的重要理论基础，该理论对中外公共行政改革中的诸多方面都产生了深刻的影响。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,12.2,私营企业,参与公共服务外包,16,2.,交易,成本理论,“交易成本”,的概念最初是由诺贝尔经济学奖得主罗纳德,科斯（,Ronald Coase,）提出的，随后经威廉姆森（,Williamson,）等人的发展逐渐形成一门新兴经济理论,交易成本理论,。,交易,成本理论认为，交易成本是衡量政府服务效率的关键性指标。传统政府在公共产品与服务方面的支出很少像企业那样进行成本收益分析，最终难以实现资源有效配置，导致公共服务提供效率低下，政府财政赤字严重。,交易,成本,理论使得,政府部门在提供某些公共服务的过程中，能够采用市场化的方式提高服务的质量，降低成本。另外，该理论还明确了政府在公共服务外包中所应承担的责任、扮演的角色以及发挥的作用等,。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,17,18,3.,新公共管理理论,新公共管理理论认为，强调层级节制的传统科层制已经难以适应市场经济的快速发展，在公共服务的提供上存在效率明显低下的问题。因此，主张将私营企业的经营理念和管理方法引入政府的公共服务中，强调公共服务的绩效管理和专业化管理，在政府规模不扩大，公共财政支出不增加的基础上，改善公共服务的提供，提高行政效率，增强政府治理能力。,新公共管理理论的最大贡献是将市场的竞争机制、激励机制和私营企业的经营理念和管理方法引入公共服务领域，建立一个企业家政府，打破了长期以来形成的政府垄断公共服务供给的局面，为公共服务外包提供了理论支撑。,4.,新,公共服务理论,新,公共服务理论是公共行政学者在对新公共管理理论反思与批判的基础上建立起来的。该理论主要以美国著名公共行政学家罗伯特,登哈特夫妇为代表，他们认为“新公共服务是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中扮演角色的一系列思想的理论,。,新公共服务理论强调了政府在公共服务系统中的重要作用，为公共服务外包的多中心治理机制提供了理论上的支持。此外，该理论也强调政府在公共服务外包中的责任意识，明确了政府在满足公民所需公共服务方面应承担的责任，对于政府重新定位自己的角色具有重要的意义。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,19,12.2.2,私营企业,参与公共服务外包的,条件,1.,私营企业,一般介入,“准公共产品和服务”,领域,纯,公共产品与服务不仅具有“非竞争性”和“非排他性”，而且这类产品与服务具有异质性的特性，涉及到全体国民共同的利益，具有广泛的外部经济，因此最好由政府部门提供，不适宜私营企业介入,。,对于,一些准公共产品和服务可以交给有能力的私营企业来生产与提供。这是因为这类公共产品和公共服务的规模和范围相对较小，涉及的消费群体不多，很容易使得消费者根据一致性性原则，通过订立契约，自主地通过市场进入让私营企业提供。,例如，可,收费的道路桥梁、公共图书馆、城市垃圾处理等。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,20,2.,公共,服务在消费上必须具备,排他性,技术,戈尔丁,（,Goldin,）认为在公共产品的消费上存在“平等进入”和“选择性进入”两种方式。“平等进入”是指公共产品和公共服务任何人都可以免费享用和消费。“选择性进入”是指只有付费后才能够享用和消费公共产品和公共服务,。,戈尔丁,的“选择性介入”为私营企业参与公共服务外包提供了理论指导，并且也为解决公共服务“过度拥挤”问题明确了方向。像俱乐部产品这样的准公共产品和服务，由于存在“选择性进入”，可以将那些不付费的消费者排除在消费之外，因此可以大幅度降低私营企业提供该类产品和服务的交易成本，激励私营企业参与提供和生产,。,3.,私营企业,参与公共服务外包的制度,保障,如：产权制度、市场,准入,制度、科学,的价格,机制、市场,监督制度,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,21,12.2.3,私营企业,参与公共服务外包的,方式,1.,签订,协议或合同,签订,协议或合同就是合同承包，是指政府通过与私营企业签订承包合同的形式来经营公共服务的活动。合同承包是私营企业参与公共服务外包最普遍、范围最大的一种方式,。,适用于,合同承包的公共服务通常是一些直接面向公众的服务，例如垃圾清扫、街道清洁、自来水供应、桥梁维修、图书馆管理等,。政府部门,采用公开、竞争的方法将某一类公共服务的生产经营权赋予私营企业，承包商中标后按照所签合同，向有关社会群体供给公共,服务。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,22,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,服务领域,服务的可描述性,监督,竞争的程度,总体评价,垃圾收集,供水,消防服务,儿童福利,娱乐设施管理,图书馆,人事管理,1,1,3,3,3,2,2,1,1,3,3,3,2,3.5,1,2.5,5,5,3,5,3,1,1.5,3.5,3.5,3,4,3,表,122,地方公共服务项目实行合同外包的可能性,注：,1=,合同外包的可能性最大（服务硬性、容易监督、竞争激烈），,5=,合同外包的可能性最低（服务难以描述、监督苦难、竞争很弱）,。,资料来源：句华：,公共服务中的市场机制,理论、方法与技术,，,95,页，北京，北京大学出版社，,2006,。,23,2.,特许经营,特许经营是,指由政府授予企业在一定的时间和范围提供某项公共服务进行经营的权利，即特许经营权，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利与义务,。,政府,特许的,方式适用于,可收费物品的提供，诸如电力、天然气、自来水、污水处理、固体废物和有害物质处理港口、道路以及桥梁,等基础,设施或是基础领域。这些服务大多属于传统的自然垄断行业，具有资源稀缺性、规模经济效益特征,。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,24,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,服务项目,运用,特许经营方式的百分比,天然气,经营和管理,电力经营和管理,商业固体废物收集,居民固体废物收集,固体废物处置,飞机场经营,车辆拖运和存放,公用事业读表服务,救护车服务,20,15,14,13,7,6,5,4,2,表,123,在,特许经营安排下由私人企业供应的市镇和,县 政府,服务,资料来源：,E.S.,萨瓦斯，,民营化与公私部门的伙伴关系,，,71,页，北京，中国人民大学出版社，,2002,年。,25,3.,政府补助,政府补助,是政府对生产者的补贴，可能以资金、减免税负或其他税收优惠政策、低息贷款等。在补助这种制度安排之下，私营企业或第三部门是公共服务的生产者和提供者，政府与消费者是共同的安排者（政府选择特定的企业或公共部门提供补助，消费者向特定的企业或公共部门购买服务）,。,政府,补助的范围很广，包括科学技术、农产品、医疗设施和医疗器械、住宅、私人公共汽车等多个领域,。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,26,27,4.,凭单制,凭单制是与政府补助极为相似的一种方式，,不同之处,在于,补助,是政府对,生产者,的补贴，而,凭单,则是给与,特定的一类消费群体,的补贴。补助方式在凭单方式下，消费者可以自由选择提供者。消费者将凭单交给他所选择的私营部门服务提供商，然后私营部门提供商将此交给政府而得到支付。,凭单制已被地方政府广泛使用，正成为公共服务外包的重要形式，它被用于食品、住房、教育、医疗服务、幼儿保健、老年项目、家庭护理和失业工人的培训等方面。,5.,政府,参股,政府,参股是指在私营企业生产提供的某些公共产品与服务领域，政府以不同的比例参股来提供资金支持，保障该类产品与服务的有效供给。政府参股包括政府控股和政府入股两种形式,。,政府,参股的方式主要有四种：效益分享债券、收购股权、国营企业经营权转让、公共参与基金。政府参股方法主要适用于初始投入较大的基础设施类公共物品项目，如桥梁、水坝、发电站、高速公路、铁路、电讯系统、港口、飞机场等领域,。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,28,12.2.4,私营企业,参与公共服务外包面临的,困境,1.,社会,不公平,问题,公共,服务具有公共性和保障性,，要求,公共服务的供给必须做到公平与公正,。,在,公共服务外包的情况下，打破了原来政府单一的供给的模式，市场经济下的竞争机制、激励机制会促使生产者以盈利为目的去选择有利于其获利的服务产品，对于那些必须提供但不能很好获利的服务产品则有可能消极供给，这就会造成公共服务及产品供给不均衡。此外，公共服务交由私营企业提供后，使得消费者可以选择不同公共服务或不同层次的公共服务,。例如,，在我国医疗卫生领域，“看病难、看病贵”的问题依然突出，地区间医疗卫生服务条件差距进一步扩大,。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,29,30,2.,腐败现象的滋生,公共服务外包不一定必然带来寻租和权力腐败问题，但如果在实施的过程中缺乏健全的法律制度予以约束和监督，那么以权谋私、权钱交易等腐败行为就很难避免。政府部门通过招标的方式选拔出合适的私营企业并与其签订合同将公共服务经营权转移给私营企业，这种权力的让渡极有可能成为寻租的目标。在公共服务经营权的转移过程中，政府部门与私营企业之间产生新的委托代理关系，这种关系就给寻租者带来了方便的条件，导致政府人员的腐败现象。,3.,公共,责任的缺失,公共,服务,外包在,强化了政府与私营企业、第三部门间的合作与相互依赖关系的同时，也使得国家与社会、政府部门与私营企业之间的权利和责任边界变得越来越模糊,。,在,公共服务外包的过程中，政府部门和私营企业之间极有可能产生公共服务责任缺失与责任互相推诿的问题。,私营企业以,追求利润最大化为目标，认为宪法和法律没有规定其承担社会公共责任的义务，将相关的责任推向政府；而政府部门也有可能将责任推给私营企业，认为私营企业应该承担起相应的责任，这种公共服务责任缺失与责任互相推诿最终损害的是广大公民的利益。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,31,12.3.1,非,营利组织的,概念,非,营利组织（,NonProfit Organization,）,也被称作为第三部门、非政府组织、志愿组织、公民社会组织、慈善组织等。关于非营利组织的定义不同的学者从不同的角度进行了界定,。,列,维特（,T.Levitt,）最早,从部门划分的角度对非营利组织进行界定，并使用第三,部门这个,名词，用以统称这些处于政府和私营企业之间的社会组织,。,萨拉蒙,（,Salamon,）教授从组织特征来界定非营利组织，认为非营利组织满足以下六个特征：正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,12.3,非营利组织参与,公共服务外包,32,12.3.2,非营利组织,参与公共服务外包的可能性及,必要性,1.,非,营利组织参与公共服务外包的,可能性,（,1,）市场,失灵,市场,失灵是指在某些外在因素的影响下，如自然垄断、外部性、公共产品、信息不对称等，使得市场在资源配置时背离了帕累托最优的情况。,市场,失灵的一个重要表现，就是无力组织和实现公共产品和公共服务的有效供给，因为公共产品具有消费上的非竞争和技术上的非排他特点，它无法排斥不为其付费的消费者，于是不可避免地会产生坐享其成的“搭便车者”,。,市场,失灵既是公共部门提供公共服务的理论基础，亦,是非营利组织,存在的重要理由,。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,33,34,（,2,）,政府失灵,政府失灵理论最早是在,1974,年由美国经济学家伯顿,韦斯布罗德提出来的，政府失灵主要体现在：,政府在提供公共产品方面存在着浪费和低效率现象，这是由于政府始终难以摆脱官僚主义积弊的拖累；,由于政府提供的服务和公共产品具有普遍性和单一性，不能形成差异性服务，难以满足每一个人对公共产品的需求；,政府行为失范，容易出现行政规模膨胀、预算经费增加和一系列腐败行为。,（,3,）第三,部门的,兴起,20,世纪,70,年代开始，政府垄断提供公共产品和公共服务出现了诸多弊病，在各方压力下，政府不得不从一些公共服务领域退出，这为非营利组织介入公共服务领域提供了机会和可能,。莱斯特,萨认为,非营利组织,的短处恰恰是政府的长处，而政府的短处正好,是非营利组织,的长处，两者之间是相互补充的。他还认为,非营利组织,应该作为最初提供公共服务的制度安排，而只有在,非营利组织,提供服务不足的情况下政府才需要进一步发挥作用。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,35,2.,非,营利组织参与公共服务外包的,必要性,（,1,）公共,服务提供的,多样化,非营利组织,参与公共服务外包不以盈利为目的，谋求公共利益，因此能对公众需求进行敏捷反应，敢于大胆创新，不断拓展公共服务的新领域，顺应时代潮流和公众对于公共服务多元化的需求，提供多样化的公共服务，以弥补政府公共服务提供的不足,。,（,2,）促进,社会的,公平,非营利组织通过参与公共服务的提供，拓宽了公民,对公共服务需求的表达,渠道。另外,，公共服务的供给过程同时也是不同公民群体进行利益博弈的过程，在这一过程中不同公民群体通过妥协、合作等形式最终形成各方都能接受的公共服务供给方案，这一过程实际上对促进社会公平具有很大作用。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,36,（,3,）实现,公共服务的均等,化,非营利组织,参与公共服务外包，对于缩小不同群体、不同地区、城乡间基本公共服务差距、推进社会公平公正、维护社会和谐稳定具有十分重要的现实意义。经过多年的探索，,非,营利,组织,参与公共服务外包的实践证明，,非,营利,组织,能够有效地化解在基本公共服务领域存在的提供不足、发展失衡等诸多问题,。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,37,38,12.3.3,非营利组织参与公共服务外包的优势分析,1.,非营利组织的公益性,非营利组织不以盈利为目的。其宗旨是实现社会利益，因此非营利组织具有很强的公益性。由于非营利组织的成员是因为共同的目的和心愿结合到一起，为非营利组织注入了慈善精神，因此非营利组织往往具有积极正面的社会形象和影响力，能够吸引公众信赖非营利组织。,2.,非营利组织的志愿性,非营利组织的活动以志愿为基础，组织内的志愿人员对组织的服务和风险都是完全处于自愿，他们往往具有较高的责任感和使命感，其目标不是为了追求个人利益，而是为了实现个人的社会价值。非营利组织的这种志愿性特征无疑为其本身的发展壮大提供了强大的动力支持，也为非营利组织提供高质量的公共服务奠定了基础。,3.,非,政府组织的灵活性,与政府,相比，非政府组织层级设置简单、组织规模较小，具有很强的灵活性。非政府组织的灵活性使得其在参与公共服务外包的过程中能够根据具体情况的变化进行及时的调整，灵活地处理一些政府和企业难以解决或者无法快速做出反应的问题,。,4.,非,政府组织的民间性,非,政府组织必须与政府组织相分离，它不是政府组织的组成部分，不,承担政府的职能，其决策层也不是由政府官员控制的董事会。,非政府组织产生于民间，它在参与公共服务外包的过程中能够有效化解社会矛盾，作为弱势群体利益诉求的主体发挥作用，帮助他们解决实际生活中的问题。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,39,12.3.4,非,营利组织参与公共服务外包的制约,因素,1.,政府,管理错位,非,政府组织在参与公共服务外包的过程中所扮演的角色应该是引导者和参与者，但当前的政府管理存在一定的错位现象。这主要体现,在：,政府,的行政干预。由于非政府组织需要某一个政府部门作为业务主管单位，其人事安排、资金来源、活动开展等都需要受到政府的领导，很多时候政府还会运用行政权力来干预组织的运行,。,政府,职能不清晰，由于在公共服务领域政府同时扮演“裁判员”和“运动员”的双重角色，这种做法也影响到了非营利组织参与公共服务外包的积极性和主动性。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,40,2.,服务,资金缺乏,目前服务,资金的缺乏仍然是多数,非营利组织,面临的首要发展瓶颈，这一发展瓶颈的存在严重制约着,非营利组织,提供公共服务的能力,。,3.,组织,自律功能的缺失,组织,自律功能,是组织管理的基础和根本，它能为人们提供仅靠个人没有办法完成的自我管理功能，充分发挥组织自身的主动性、能动性，通过进行自我管理、自我约束实现组织良好的自我发展。但是，由于当前,非营利组织,并没有建立和完善组织自律与监管促进机制，这导致,非营利组织,实际上处于自律功能缺失的状态。没有完善的自律功能,，往往,使得,非营利组织,难以适应时代的瞬息万变，也不利于,非营利组织在,公共服务供给道路上的进一步发展。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,41,4.,专业,人才,紧缺,专业,的人才和,志愿者成为非营利组织,中的两大稀缺资源。一方面，,非营利组织,要想在公共服务领域开展相关活动，必然需要具备相关知识和技能的专业人才，但当前专业人才的缺乏使得,非营利组织,在开展相关服务时的质量和水平远远达不到公众,需求。,另一方面，,非营利组织,还面临着社会志愿者资源不足的困境，这制约着,非营利组织,在公共服务领域进一步发挥作用,。,5.,公,信力有待进一步提高,公,信力,是非营利组织,的灵魂，一旦受到质疑，不但会影响到,非营利组织,的声誉，还会影响其捐款来源和人们的支持力度,。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,42,12.4.1,公共,服务外包的,国外实践,1.,美国,：以,合同方式为主的公共服务外包,美国,地方政府自,20,世纪,80,年代开始广泛尝试公共服务外包。美国政府公共服务外包主要以合同外包为主，同时采用特许经营、政府补助、凭单制等方式将原来由政府承担的公共服务职能转移给私人部门或非营利组织,。,美国,公共服务外包的特征,：,（,1,）合同外包范围广、涉及的项目,较多；,（,2,）采用绩效型外包；,（,3,）逆向合同外包呈现增长态势。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,12.4,公共,服务外包的国内外实践,43,逆向,合同外包（,Reverse Con,）是民营化发展的一种新趋势。它是指公共服务从合同外包的形式转向政府直接提供。美国国际市县管理协会（,ICMA,）的调查显示，,19821988,年,美国地方政府就出现了倒合同外包现象,平均每个地方政府拥有倒合同外包服务提供数量为,7.1,项；,1988,1992,年,每个地方政府倒合同外包服务提供的数量为,5.3,项（见表,124,）。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,年份,1982,1988,1988,1992,1992,1997,1997,2002,数量,/,比重,7.1,*,5.3,*,4.1,*,，,1.1,*,18,*,表,124 19822002,年美国地方政府倒合同外包的发展,注：*表示此阶段每个政府所拥有的倒合同外包平均数量；*表示此阶段倒合同外包在所有公共服务提供的比重,。,资料来源：胡伟、杨安华：,西方国家公共服务转向的最新进展与趋势,基于美国地方政府民营化发展的纵向考察,，载,政治学研究,，,2009,（,3,）。,44,2.,英国,：“最佳价值”政策的契约式外包,英国,公共服务外包的实践源于,1979,年撒切尔政府推行的政府改革运动,。撒切尔,夫人上台执政后，面对诸多发展问题，采取了一系列措施进行改革。在这场改革中，英国政府大量借鉴私人部门的管理理念、方法和技术，以市场化为导向，以经济和效率为主要目标，实行大规模的私营化，将政府的公共项目建设通过合同出租或公开招标实现公私合作,。布莱尔,政府则实施“第三条道路”的改革战略，强调公共部门与私人部门建立合作伙伴关系，将以往由政府承担的公共服务转变为由政府、企业、公民个人等多方共同参与和分担的公共事业,。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,45,英国,在公共服务外包实践中的先进性和独特性主要体现在以下几个方面,：,（,1,）政府,政策性的倾向支持，为了推动公共服务外包实践，英国政府制定了一系列强有力的法律法规，为外包改革提供了制度保障，从而进一步推动英国的公共服务外包的发展，并将其常态化,；,（,2,）英国,政府还积极推动外包方式从强制性竞标向“最佳价值”政策进行转变，通过,5C,视角对公共服务进行检查，更加注重公共服务外包的品质和绩效，从而改变过去政府在公共服务提供方面只重视经济和效率的状况,；,（,3,）英国,政府为了激励社会组织参与公共服务外包，在资金、政策方面给予了大力支持，并利用“慈善银行”代替政府进行监督和管理，取得了很好的效果,。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,46,3.,澳大利亚,：绩效型的公共就业服务,外包,1998,年以前，澳大利亚负责提供公共就业服务的是政府联邦就业服务中心（,CES,），但是由于缺乏活力和竞争力，效果并不显著。为了对这一问题进行改善，,1998,年后，联邦政府将公共就业服务的主要部分外包给私营就业服务机构。每,3,年通过招标选出合格的就业机构，签订外包就业服务合同，这种制度被称为工作网络（,JNA,）。,2009,年澳大利亚针对工作网络不能适应澳大利亚变化的经济环境，实行新的外包就业服务网络“澳大利亚就业服务”（,JSA,）。,此外,，澳大利亚在公共服务外包方面的另外一个重要特色就是形成了一套绩效管理体系，用于对就业服务成果和质量进行考核和评价,。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,47,澳大利亚在就业服务外包方面所采取的基本模式是,“,三环节、三要素,”,关系图，其中的,“,三环节,”,指的是供给、生产和消费，,“,三要素,”,则指的是作为供给方的政府、作为生产方的就业服务机构和作为消费方的求职者（见图,121,）。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,图,121,澳大利亚,就业服务外包的“三环节、三要素”之间的关系,48,政府,供给方,（教育、就业与劳资关系部、中联）,就业服务机构,生产方,求职者,消费方,分配业务,接受监督,满足需求,联系就业,评价服务,提供服务,12.4.2,公共,服务外包的中国,实践,1.,中国公共服务外包的发展历程,第一,阶段：东部沿海城市率先开展试点,20,世纪,90,年代中后期，公共服务外包在中国得到了推行，这一阶段的特征是零星的、探索性的实践。作为中国最早实践公共服务外包的城市，上海市率先将罗山市民休闲中心委托给上海基督教青年会经营与管理，引入了市场竞争机制，打破了之前仅仅依靠政府提供公共服务的模式。,1999,年，深圳罗湖区也开始尝试着将公共卫生、环卫清扫等社会性服务委托给社会组织来提供。这一时期，虽然政府和社会组织确立了合约关系，但公共服务主要是依靠委托的形式提供的。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,49,第二,阶段：内陆城市陆续进行探索与实践,进入,新世纪以来，随着科学发展观战略的贯彻落实和服务型政府建设的深入开展，全国若干地区和城市陆续展开政府向社会力量购买公共服务的探索实践，政府购买公共服务事业逐步发展，其内容和范围逐渐扩大。据不完统计上海浦东区、深圳宝安区与福田区、浙江嘉兴市、四川成都市、湖南长沙市等地区相继制定了公共服务领域的外包方案与政策。另外，这一时期，公共服务外包的范围由最初的养老服务、城市清洁扩展到了医疗卫生、科技与教育、社区管理、再就业培训、城市综合治理、资质评估审查等公共服务领域。总之，内陆城市在公共服务外包的范围以及服务深度方面的探索与实践均取得了较大突破和成就。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,50,51,第三阶段：外包范围拓展到公共决策与管理领域,伴随我国行政管理体制改革的不断深化，以及公共服务外包模式在全国范围内的有效开展，公共服务外包带来的高质量与高效率的服务水平使得政府部门开始考虑在其管理与决策过程中也注重与社会组织合作。代表性事例，如,2010,年,4,月江苏省无锡市政府市委组织部委托企业、科研院所帮助开展基层党建、党建研究、形象宣传等党务工作。这一阶段，国家也越来越看好这一新型公共服务提供模式，不断加快这一方面的法律制度的建设进程，为公共服务外包创造了良好的法律环境。,（,1,）公共,服务供给的质量与效率明显提高,私营企业,与,非营利组织,作为社会组织的重要组成部分，具有政府部门所不具有的优势，这类组织有着专业的技能与管理经验，贴近于百姓生活，组织对外界的能动性较强，能够提供多样化、个性化的服务与产品,；,公共,服务外包模式更多地强调市场竞争机制的作用，市场竞争机制能够发挥政府部门与社会组织各自的优势，可以使政府的有限财政与社会组织的优势资源,、管理经验有机结合，为老百姓提供质优价廉的公共服务；,私营企业与非营利组织参与公共服务的提供，打破了过去政府垄断供给公共服务的局面，由公共服务行政性的供给转变为市场化供给，提高了公共服务供给的效率。,第,12,章,公共服务外包及非政府提供,52,2.,中国公共服务外包取得的成就,（,2,）政府,的经济职能得到一定程度的转变,市场经济,条件下，政府主要承担经济宏观调控、提供公共产品与服务和市场监管这三大经济职能。公共服务领域引入市场机制后，政府的经济职能得到了一定程度的转变，由“全能型政府”转变成“有限政府