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信访的行政救济功能
——兼谈如何协调信访与行政复议

黄 涧 秋

内容提要：信访兼具有监督和行政救济两大功能，但在实践中更多地承载着救济个人权利、维护群众权益的作用，是我国行政救济机制中重要的一元。信访在行政救济程序方面具有灵活性和多样性的特征，其权益救济的范围大于其他行政救济程序，但信访工作机构缺乏实体处理权。信访与行政复议之间既存在着分工又呈现出重叠关系，为了体现法定途径的优先性和提高行政救济程序的效率，两者之间应当建立工作协调机制。
关键词：信访 行政救济 功能 程序 行政复议
作 者：黄涧秋，苏州市人民政府法制办公室副主任

“有权利必有救济”，当公民的合法权益受到行政权利的不法侵害后，法律应当赋予该公民寻求和获得救济的渠道。行政主体和相对人各自具有独立的意志和利益追求，行政争议的产生是法治社会的正常现象。随着《行政诉讼法》、《行政复议法》、《信访条例》等法律法规的颁布实施，我国已经初步建立了一个多元化的行政救济法律机制。信访作为我国一种具有深厚历史渊源的政府活动，它的“救济”功能日益突出，越来越多地承载着解决信访人利益诉求的艰巨任务。信访作为行政救济法律机制中重要的一元，需要和其他救济程序相互协调、有机配合。只有从行政救济的宏观视野中对信访的功能进行准确定位，整合各种救济制度的功能，信访工作才能发挥其在解决行政争议中的独特作用。
一、监督与救济之间的信访
我国的信访制度最初是作为一项群众性的政治工作而确立的，因此其法律定位一直处于不确定的状态。从现行规范信访的法律法规来看，信访的涵义具有广义和狭义之分，广义的信访包括针对所有的国家机关以及国有企事业单位的来信来访，狭义的信访仅指针对国家行政机关作为特殊行政救济的信访。因此，广义和狭义的信访的区别在于诉求对象和处理机关上。国务院于2005年通过的《信访条例》第2条规定：“本条例所称的信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”它将信访的诉求对象和处理机关限定在行政机关，表明了《信访条例》中的信访属于“行政信访”的范畴。但是，《信访条例》仅仅规范行政信访并不意味着它否定了其他的信访（如人大、法院系统的信访），而是基于其本身作为行政法规的性质。从行政信访的范畴进行引申，《信访条例》所规范的信访活动在法律性质上应当属于行政行为的性质。
《信访条例》对于信访功能的定位是复合型的，理论上一般认为信访兼具有监督和救济两大功能。从《信访条例》第2条和第14条的规定看，信访事项主要包括三种：反映情况；提出建议、意见；投诉请求。提出建议、意见属于公民行使监督权，投诉请求属于救济权的范畴。反映情况既可能是行使监督权也可能是行使救济权。 孙大雄：《论信访权的权利属性》，载《社会主义研究》2006年第1期，第82页。
投诉请求也称为求决类信访，它虽然不是严格的法律用语，但是它的基本含义可以视为申请特定的行政救济。《信访条例》第17条规定：“信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。”《信访条例》要求投诉请求类信访必须提出特定的请求和事实、理由，这一点明显与《行政复议法》中对当事人申请立案的规定具有共通之处。而从“投诉请求”的字面含义看，它隐含了信访人对行政机关特定行为的申诉，并且对信访工作机构提出了特定的请求。“投诉请求”所蕴含的这些要素使得这种类型的信访具有行政救济的性质。与《信访条例》相比，一些地方性法规对于信访的行政救济功能的定位更为明确，例如，《北京市信访条例》第6条将“在自身的合法权益受到侵害时提出控告和申诉”和“对反映的问题，要求解决或者答复”作为信访人权利的其中两项，这两项权利在外延上有所交叉，“自身的合法权益受到侵害”本身就是信访人“反映的问题”中最重要的部分，而控告、申诉、解决或答复又意味着信访程序的不同阶段。《北京市信访条例》更加明确地将行政救济作为信访的重要功能之一，这一点是毋庸置疑的。
信访究竟是以监督功能还是以救济功能为主，这一问题在理论上存在着广泛争议，同时也反映了我国在不同历史阶段对信访工作不同的指导思想。监督功能与救济功能均指向有关行政机关的违法行为或不当行为，但是两者的本质区别在于：行政救济应当是某种经投诉发动的个案处理制度，以使受到行政行为侵犯的相对人能够自主地行使救济权，因此，行政救济一定可以起到监督行政的作用，但监督行政不一定起到行政救济的作用。 林莉红：《论信访的制度定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考》，载《学习与探索》2006年第1期，第93页。
也就是说，对于信访的行政救济功能来说，信访人必须是其投诉的行政行为的利害关系人，信访人主张其私权利的存在并寻求信访渠道的行政救济。而监督功能指向行政机关是否依法行使其职权，它属于全体公民的政治参与权的具体体现。我国《宪法》第41条规定：中国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。而信访的监督功能正是宪法上公民的监督权的具体体现。
《信访条例》第1条将它的立法宗旨确定为：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。”它似乎没有对信访的监督功能和救济功能进行明确的区分，更没有在这两者之间确定主次关系。这说明了《信访条例》在功能定位上的模糊性。就其中的“保护信访人的合法权益”表述而言，该“合法权益”既可以理解为信访人意图通过信访活动得到救济的权益，又可以理解为信访人在参与信访活动中本身所拥有的权益（例如第3条规定的“不得打击报复”）。这导致人们对信访功能在理解上的偏差。因此，有学者提出：一种本来以政治监督为初衷的制度，其所设定的规范中自然亦明显呈现出政治监督的特性，然而，囿于权利司法救济的不足以及传统“无讼”、“畏讼”的文化观念，信访制度实际上成为个人权利救济的一种途径。 林来梵、余净植：《论信访权利与信访制度——从比较法视角的一种考察》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2008年第3期，第31页。
国家制定和修改《信访条例》的初衷是规范信访工作机构和其他行政机关的信访活动，着眼于使得信访成为沟通政府与人民信息和意愿的桥梁，但是，信访人对信访这一“桥梁”则寄予了更多的期望，期望信访能够作为行政救济的主要渠道甚至是“最后一道防线”。因此，信访在实践中所承载的社会功能已经超出了制度设计的框架。这样的偏差的产生主要基于两个原因：第一，从历史上看，我国从20世纪50年代起创立信访制度在很大程度上就是为了弥补当时法律保护体系的不足，人们长期以来的“青天”意识造成了人们对求助长官意志解决问题的依赖性。第二，从现实来看，我国现行的行政救济程序存在着诸多缺陷，使得人们本来可以通过行政复议、行政诉讼解决的行政争议问题转向诉诸信访渠道。党的十七大报告指出：“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。”它将完善信访制度和维护群众权益机制紧密地结合起来，为我国的信访工作发挥救济功能提出了更为明确的要求。
二、信访作为行政救济程序的特征
与其他行政救济程序相比，对于当事人来说，信访在程序、费用、救济范围和救济效力等方面都具有其他程序不可比拟的优点。而这些“优点”的根源在于信访作为一种救济程序的非法定性，反过来看，这种非法定性在信访人的角度就演变成为救济的便利性。本文所说的“非法定性”并不是指信访活动不受到法律的约束，而是指信访作为一种救济程序缺乏一定的确定性和可预见性。《信访条例》对于信访救济缺乏一套严格的程序规则，在这个意义，信访作为救济程序具有更多的政策性色彩。
就可以被救济的权益的范围而言，信访事项几乎是大而无当的。《信访条例》第14条列举的“信访事项”囊括了行政机关或类似组织及其人员的所有职务行为，并未将信访事项限定在行政机关的违法行为之内。信访中投诉对象的范围也广于行政复议中的被申请人，“职务行为”的主体不限于行政机关及其工作人员，还包括提供公共服务的企事业单位、社会团体、村民委员会和居民委员会等等。另外，《信访条例》没有对属于“投诉请求”的事项作出特别限定。比较而言，《行政复议法》将受案范围确定为“具体行政行为侵犯其合法权益”，具有严格的法定性。虽然信访人在投诉请求中需要提交具体的事实和理由，但这些事实和理由不一定指具体行为具有违法性。信访救济的范围大于其他行政救济程序，使得它在这个行政救济制度体系中具有补充性和兜底性的特征。从现实中信访反映的问题来看，很多信访案件尚未发展到违法的程度，仅仅是行政机关或其人员的工作失误或行为不当，在这种情况下，信访作为一种灵活的、非正式的纠错机制，使那些不当的行政行为及时得到更正，避免发生不必要的冲突和矛盾激化。 田文利、马立民：《民主与法治之间：信访的多维解读与多重建构》，载《南都学坛（人文社会科学学报）》2008年第4期，第108页。

面向我国行政领域的多元纠纷解决机制，我们需要清理并论证各种纠纷解决机制的法律属性、基本步骤与主要技术，而程序问题则是所有纠纷解决机制的核心。 沈福俊：《中国行政救济程序论》，北京大学出版社2008年版，第47页。
法律程序是人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间和空间上的步骤、顺序、形式和手续。《信访条例》并未赋予信访人、信访工作机构实体性权利和义务，本质上属于解决纠纷的“程序法”，因此，程序性的要求对于信访活动的重要意义是不言自明的。但是，从总体上看，《信访条例》对于行政救济程序的要求具有灵活性和多样性的特征，信访的程序性要求低于其他行政救济机制。《信访条例》第13条要求市、县两级政府建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。这充分说明信访主体在解决行政纠纷机制方面的多样性，而这种多样性决定了信访救济难以采用统一的程序。行政复议的步骤包括申请、受理、审理、决定、执行等等，每一个阶段环环相扣，并均设有严格的时限要求。更为重要的是，行政复议机制明确地设定了各种行政复议机关，严格禁止申请人的越级复议请求。行政复议和信访虽然都属于行政系统内部纠错机制，但前者的纠纷解决程序基本上仿照了司法程序，具有“准司法化”的色彩。
对于信访来说，因为信访工作机构事实上只能是一个传递纠纷信息的机构，实际解决纠纷的机构仍然是信访请求所涉及问题的有关行政机关，因此为信访制定统一的解决纠纷的程序是不可能的。 周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2006年第1期，第42页。
《信访条例》第32条是关于行政机关处理信访请求的实质性规定，行政机关可以依据事实和法律法规分别对信访请求作出予以支持、做好解释工作、不予支持的处理意见。但是，它没有规定行政机关作出处理意见的程序。笔者以为，这里的处理意见虽然受到《信访条例》的规范，但它在性质上仍然属于一般的具体行政行为，其程序应当遵照各行政机关固有的行政行为程序要求。信访事项的受理、处理程序具有更多的选择性：信访工作机构既可以转送有权处理的行政机关，又可以报请本级政府决定，还可以直接交由有权处理的行政机关办理，另外，各级人民政府信访工作机构以外的行政机关可以直接受理信访人提出的属于本机关法定职权内的信访事项。信访事项由有权处理的行政机关办理，有权处理的行政机关作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。综合起来看，同样的一个投诉请求，可以受理的机关包括了两级以上信访工作机构和其他行政机关，在对投诉请求进行解决的过程中又涉及处理机关、执行机关和督办机关。信访程序的灵活性和多样性一方面为信访人提供了信访活动的便利，但同时也在客观上造成了实践中大量的重复上访和越级上访行为的产生。
“事要解决”是所有的信访部门及其工作人员的理想目标，它表达了信访作为行政救济程序的法律效力问题。对于信访人来说，就是找信访机关有没有用的基本考量。信访作为行政救济的程序，其法律效力包括两个层面：一个层面是信访工作机构行为的效力，另一个层面是整个信访程序的效力。这两个层面不能混为一谈。就信访工作机构的工作机制而言，它在行政救济程序中一般仅仅具有“软权力”，虽然《信访条例》赋予了它交办权和督办权，强化了它的工作力度，促进问题的解决。但是，在总体上，信访工作机构在行政救济程序中并不拥有对投诉请求实体问题的处理权和决定权，实体问题的处理权是由有关行政机关享有的。信访工作机构作出的信访答复大多是程序性处理行为，主要是对信访事项的接收、转送及反馈，一般没有实体处分权。 徐运凯、史学成：《行政复议法实务指导》，中国法制出版社2008年版，第97页。
信访工作机构不具有直接处理行政救济的权力是基于两个原因：第一，信访工作机构的权力直接作用于有关行政机关的公权力，而不是信访人在行政救济中所主张的权利，否则信访工作机构就拥有超越或取代其他行政机关的权力；第二，行政复议决定具有拘束力的组织法基础是行政复议机关是被申请人的上级机关，而信访工作部门只是政府的内设部门。例如：《苏州市接待群众来访工作规程》规定：对上访人咨询或反映的一般性求决问题，应按有关法律、法规、政策直接答复上访人，并做好宣传教育工作。这是关于信访工作机构“自办”的权力，但是，这种“自办”的实际内容仅仅是答复信访人，而不能改变或撤销信访人投诉所针对的行政行为。
三、信访与行政复议的分工与衔接
同样作为行政救济程序，信访与行政复议制度之间具有最为紧密的亲缘关系。两者都是行政系统内部的救济程序和自我纠错方式，两者都兼具有监督和救济的双重功能。《行政复议法》第1条确定了行政复议的宗旨：保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。在行政复议的诸多功能中，救济功能是主导，而行政监督是救济的必然结果。行政复议的监督体制比信访要显得清晰，前者是一种非常明确的上级行政机关对下级行政机关的层次监督，而后者主要表现为专门的信访工作机构对其他行政机关的职能监督，同时还包括处理机关对执行机关的监督、上级机关对下级机关的复查复核监督等等。信访三级审查的第一级办理主体既可以是作出职务行为的行政机关，也可以是其上一级行政机关。
信访与行政复议在行政救济功能上既存在着分工又表现出一定的重叠性和交互性。两相比较，如果仅仅从规则之治的角度来衡量各种救济方式的话，行政复议显然有胜过信访的一面；但是，如果从解决纠纷、获得救济的角度来看待问题，我们就可以发现信访救济也还存在着优于行政复议的一面。 应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期，第69页。
从受案范围看，信访能受理的投诉请求案件的范围广于行政复议，基本上涵盖了所有的公共管理和公共服务领域，不受“违法或不当的行政行为”的限制。而且，信访所受理的行政行为不受时效的限制，实践中，有大量的历史遗留问题或落实政策问题被信访受理。我国有学者认为：为了保证行政效率和行政复议过程中出现类似“累讼”的现象，对有证据表明没有不可抗力或者其他正当理由耽误法定时效的信访事项，应该视为信访人自愿放弃行政复议权利或规避行政复议，信访工作机构可以不予受理。 张武扬：《信访与行政复议制度的衔接》，载《法治论丛》2005年第4期，第24页。
这一观点实际上将超过行政复议时效的行政争议排除在信访事项之外，笔者认为这种观点值得商榷。超过时效的行政争议不能申请行政复议，除非存在不可抗力或其他正当理由，这属于行政复议法的规定，但这种行政争议是否可以信访，《信访条例》上并没有这种禁止性规定。《信访条例》第21条的基本精神是避免信访和行政复议两种救济程序的重叠和冲突，而不是有意将行政复议作为信访的前置程序，因此，信访对于行政复议的行政救济功能具有补充性的作用。信访在行政救济中对于行政复议具有强大的代偿功能，两者在行政争议解决的分工中具有此消彼长的关系。这可能也正好说明了近几年来为什么全国的信访数量逐年递增而行政复议收案量停滞不前的制度原因。有学者指出：行政复议案件数量的下降和信访案件数量的上升密切相关，《行政复议法》的制度设计还存在很多缺陷，老百姓对行政复议不信任，由于行政复议案件的维持率很高，这种结果势必导致老百姓走向了另外一条救济之路——信访。 胡玉明：《发挥行政复议作用减少信访量》，载《成都大学学报（社科版）》2006年第2期，第11页。
这是从行政复议制度本身的缺陷来分析两种救济途径此消彼长的关系。除此以外，如何在信访的制度安排上理顺两种救济途径的分工与协调，是目前更为现实的一种进路。
那么，究竟怎样合理安排信访与行政复议在行政救济方面的分工问题？2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：“对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。”这一纲领性要求至少表明了两层含义：一是信访不属于“法律途径”，二是行政复议等法律途径应当优先于信访。2005年的《信访条例》第14、21条贯彻了纲要的精神，要求信访工作机构对于属于已经或依法应当通过行政复议等法定途径解决的信访事项不予受理并同时告知信访人行政复议等法定途径。这些规定明确了行政复议作为“法定途径”在救济渠道选择上的优先性，同时也为信访工作机构确定了将某些信访事项“分流”到行政复议渠道的义务。如果信访人已经通过行政复议渠道解决行政争议，为了避免信访与行政复议相互“打架”，在行政系统内部产生不同的处理结果，信访工作机构对这种信访事项应当不予受理。对于信访人应当通过行政复议解决行政争议，信访工作机构也应当不予受理并告知信访人行政复议的途径。 从行政复议的受理申请的角度看，如果信访工作机构没有履行告知或不予受理义务的，这种情形能否作为《行政复议法》第9条规定的“因其他正当理由耽误法定申请期限的”？对此，浙江省浙府法发（1999）53号《关于行政复议受理中的几个问题的通知》第六条第（三）项规定，视为因正当理由耽误申请复议期限，申请复议期限自信访答复作出之日起继续计算。
这两个方面的义务凸显了行政复议的优先性和信访的补充性。《信访条例》为如何整合和协调两种行政救济渠道确定了基本的框架。但是，这两方面的义务在信访实践中操作起来比较困难，实践中，仍然出现过信访三级审查机构受理了依法应当通过行政复议等法定途径解决的投诉请求。对于第一种义务，信访工作机构需要信访人主动告知其已经申请行政复议的事实，但是信访人为了获得救济的“双保险”，他不一定愿意主动告知。而第二种义务需要信访工作人员熟稔行政复议法律知识，能对信访事项是否属于行政复议受理范围有一个大致准确的预判。同时，从信访人的角度理解，信访工作机构如果告知其应当选择行政复议途径，信访人可能会认为这是信访工作机构在推诿责任。
因此，在《信访条例》第14、21条框架下，信访工作机构与行政复议机构之间共同建立工作协调机制是非常有必要的。我国有些地方已经尝试制订“关于将信访案件移交行政复议机构受理的规定”或类似文件，例如，青海省政府办公厅于2006年8月印发了《行政复议与信访工作联系规则》。青海省《规则》将其立法宗旨确定为：为及时依法处理属于行政争议性质的信访事项，提高信访工作效率。它是从信访工作的立场来规范信访与行政复议的工作联系的，但是，它同时规定了信访工作机构告知信访人行政复议途径和行政复议机构告知当事人向信访机构反映两个方面的问题，要求两种机构建立情况交流、问题研究、信访复议事项协商处理的工作机制。如果信访工作机构对收到的信访事项是否可以申请行政复议不能作出判断，前者可以通过联络员与行政复议机构进行联系。青海省《规则》中将属于信访工作机构处理法律规定属于行政复议范围内的信访事项区分为“可以”或“应当”通过行政复议途径解决的两种，对于“可以”类信访事项，由信访工作机构向信访人提出通过行政复议途径解决的建议；对于“应当”类，由信访工作机构告知申请行政复议。这种区分方法与《信访条例》相比显然存在着区别，笔者不赞成这种区分。有关事项只要属于行政复议的受案范围，按照《信访条例》的规定都是属于“应当”类，从而信访工作机构承担“不予受理”和“告知”的双重义务，因为行政复议申请权属于当事人的权利，当事人当然可以行使也可以不行使，所以，《行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议……”但如果他可以行使而不行使的话，信访工作机构就不应当受理这一信访事项，而不仅仅是向信访人提出申请行政复议的建议。《信访条例》在第14条、21条使用“应当”的表述，并不是给信访人施加申请行政复议的义务，而是施加不予受理信访请求的限制。
信访人能否对经过信访途径处理的信访事项申请行政复议？这个问题要从行政复议的受案范围以及《信访条例》本身所规定的监督程序两个方面进行综合考虑。对信访事项有权处理的行政机关可以对信访请求作出支持或不予支持的处理意见。如果有关行政机关不予支持信访请求，那就意味着该信访处理意见并没有改变信访请求中所针对的原行政行为，在这种情况下，由于有关行政机关没有创设一个新的具体行政行为，该处理意见不属于行政复议的受案范围。如果有关行政机关支持信访请求，那就意味着它改变了原行政行为，为信访人创设了新的权利和义务，从理论上说，信访人可以针对该信访处理意见提起行政复议。但是，既然是有关行政机关支持了信访人的请求，一般可以推断信访人没有必要因此提起行政复议，不过，因为新的处理意见可能给信访中的第三人带来权利义务的变化，不排除该第三人对信访处理决定提出行政复议。值得注意的是：《信访条例》第32条虽然规定了有关行政机关对信访请求支持或不予支持两种处理意见，但是在实践中不排除有关行政机关可以部分支持信访请求，这种处理意见的法律后果是变更了原行政行为，因此，信访人当然可以就此处理意见提起行政复议。
《信访条例》第34、35条为信访人不服处理意见设置两层救济机制：信访人可以请求原办理行政机关的上级行政机关对处理意见进行复查和复核。与行政复议的“一级复议原则”相比，信访的层级监督机制显得更为复杂。按照前文所述，信访人也可以对某些处理意见提出行政复议，而该行政复议的受理机关可能同时也是信访处理意见的复查机关，那么，这种行政复议与信访的复查复核机制如何协调？我国有学者认为：为节约解决纠纷的社会成本，提高行政效率，对这种情况信访人应继续通过信访程序，走复查复核渠道解决，而不应允许信访人中途换道，再进入行政复议程序。信访复核结束后，信访人再信访或申请行政复议的，行政机关均不予受理。 张武扬：《信访与行政复议制度的衔接》，载《法治论丛》2005年第4期，第24页。
笔者同意这种观点，信访的复查复核机制在纠正原处理意见的功能方面与对原处理意见申请行政复议相互重叠，但是两者是基于不同法律规定而产生的不同的行政救济程序，信访的复查复核机制除了具有改变原处理意见的作用以外，还具有监督信访程序本身的作用，为了维护信访程序的完整性和避免不同的上级行政机关作出不同的处理意见，信访人在进入信访复查程序以后，就不应当再转向行政复议程序。而且，对于信访人来说，信访的复查复核程序比行政复议多了一道救济程序。但也有学者持不同观点：“因为对于此类本应通过行政复议渠道解决的问题，信访人转而申请复议是使行政争议回归到纠纷解决的正常渠道中，符合法律规定，行政复议机关应当受理。作为上级复查复核机关如果在审查过程中发现此类情形，也应当及时终止信访三级审查程序，积极引导信访人申请行政复议而使之回归到法定救济渠道。” 李霄音：《行政复议制度与信访三级审查制度的比较》，
这一观点更为侧重强调行政复议作为法定救济渠道的优先性。无论如何，以上论述中所包含的行政复议机构或信访复查复核机关不予受理的情形似乎都缺乏现行法律明确的支撑。复查复核程序与行政复议程序的纠葛关系在客观上由于我国的信访制度和行政复议制度各自为政而造成，这是立法的缺陷。在实际操作上看，为了避免信访人“用足政策”，信访工作机构在这一方面也应当与行政复议机构建立沟通机制。

工伤行政复议案件激增原因探析

高 燕 青

内容提要：2004年1月1日施行的《工伤保险条例》对维护职工合法权益起到了很好的保障作用，但从我市工伤行政复议案件受理情况来看，总体仍呈逐年上升均势。探究造成这种局面的原因，除了有用人单位和劳动者本身的因素外，更多的是缘于相关法规设置不够完善。主要表现为：用人单位不参加工伤保险，逃避劳动法律责任，违法成本过低；获得工伤保险待遇，规定程序繁多，法律救济成本过高；条款设置不够完善，与其他法律法规严重脱节，缺乏可操作性；一次性工伤医疗补助金、一次性就业补助金过高；工伤认定法律条款设置不明确，工伤认定机关的自由裁量权过大。
关键词：工伤　复议　案件　探析
作 者：高燕青，苏州市人民政府法制办公室行政复议处

为保障因工伤残职工的合法权益，分散用人单位的工伤风险，使职工获得医疗救治和经济补偿，国务院出台了《工伤保险条例》，并于2004年1月1日正式实施，2005年4月1日我省也出台了《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》。条例和办法的颁布，为保障职工的合法权益起到很好的作用。但是，我市涉及工伤的行政复议案件自2005年始呈激增态势，行政机关、用人单位、受伤职工三者间矛盾激烈，使得这类案件占据了我市行政复议案件的半壁江山，甚至更多，成为我市的主要行政争议，且呈逐年上升趋势（见附表1）。
工伤行政争议面广量大。不仅涉及到很多受到事故伤害的职工，还涉及到外资企业、台资企业等各行各业，更应引起高度重视的是，受伤职工主要是农民工，若处理不当极有可能成为新的社会问题。工伤行政复议案件的增多，从客观上分析主要有以下原因：

1．从劳动者方面分析，我市多数企业属于劳动力密集型产业，招用的工人大多是农民工，他们流动性很大，缺乏熟练的工作技能，普遍从事劳动强度大、安全性差的工作，而且他们缺乏对工作危险程度的预见性和自我保护意识，导致工伤时有发生。因此工伤发生的绝对量在大大增加，由工伤认定引起的行政争议也相应增加。据统计，我大市范围内五年内每年的工伤认定数逐年上升（见附表2）。同时，随着我国劳动保障的立法趋于完善，《工伤保险条例》、《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》的相继颁布，一方面为劳动者寻求权利救济提供了法律依据，另一方面劳动者拿起法律武器维护自己的合法权益的意识也在不断增强。

2．从用人单位方面分析。一些用人单位忽视对劳动者安全生产提供教育培训机会和保障条件，导致安全事故多发。此外，这些企业为追求利润最大化，只注重经济效益而忽视安全生产和工伤保险的现象较为普遍。一旦发生事故，首先考虑的是如何减少其经济损失，想方设法否定工伤认定，导致事实清楚的工伤认定决定也进入行政复议程序，甚至很多企业在明知理亏的情况下，仍坚持走复议和诉讼道路，谓之“走程序”，造成行政复议案件非正常增加。值得指出的是，我们在办理的工伤行政复议案件的过程中发现，绝大部分工伤行政复议争议的焦点源于法规、规章设置的不科学、不完善，且法与法之间严重脱节。工伤认定行政案件既涉及民法通则、劳动法，也涉及道路交通管理法规、治安处罚法等诸多法律法规，不仅法律规定的空白多、政策性强，且对同一问题的规定不一致，如何适用不好把握，造成行政复议机关和法院之间、法院和法院之间就同类案件在处理时，有不同的处理结果，就此引发的争议较多。
下面笔者就在工伤行政复议案件审查中由于法规和规章设置不完善而引发的行政争议作一些探析。
一、 用人单位不参加工伤保险，逃避劳动法律责任，违法成本过低。《工
伤保险条例》第六十条规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇和标准支付费用。”笔者认为，参加工伤保险是用人单位的法定义务，对没有依法参加工伤保险的用人单位，仅仅“责令改正”，是远远不够的。虽然规定了发生工伤事故，由用人单位支付工伤保险费用，但违法成本显得极低。我市劳动用工单位特别是个体私营企业、工商户参加劳动工伤保险的覆盖面不大，为职工缴纳工伤保险费的意识不强。从市政府去年办理的33件工伤行政复议案件来看，有30件是企业作为申请人的，其中就有8件是未缴纳工伤保险基金的，基本集中在相城区和吴中区，这应当引起我们主管部门的重视。
笔者建议：加强工伤保险工作，增强工伤保险意识，加大工伤防范力度。重点是，加大对工伤保险法律法规的宣传力度，扩大社会宣传面，尤其应加强对用人单位及其法人代表的培训，使参与劳动的双方都能自觉遵守劳动工伤保险的法律法规，增强劳动工伤保险意识，扩大工伤保险覆盖面，主动为劳动者缴纳工伤保险费。同时劳动和社会保障部门应加强劳动监察执法力度，监督用人单位建立和健全工伤保险制度，对未参加工伤保险的单位应当责令其立即改正。
二、获得工伤保险待遇，规定程序繁多，法律救济成本过高。根据现行的工伤认定法律法规，由于用工制度的不完善，从劳动关系确认开始，整个工伤赔偿运行程序多达13项之多（见附表3），一个普通的工伤赔偿案件，运行下来需3至4年，还不包括恶意诉讼的。按照现行的行政、司法体制，工伤认定机关有认定权，但不是最终认定，复议机关和法院有监督权，但不能直接认定工伤，即各方都不能作出最终认定。因此，经常出现某个工伤认定决定被监督机关撤销，认定机关重新认定后，另一方当事人不服又提出复议和诉讼，从而出现复议、诉讼程序循环。实践证明，现行工伤制度运行效率低、成本高，拖延了劳动者的工伤救济时间，严重损害了工伤职工的利益。制度的设置，必须兼顾公正和效率原则，而目前我国实施的《工伤保险条例》和《工伤认定办法》在制度设置上存在严重的不合理，在程序上既复杂又繁琐，以至不良企业经常把工伤认定监督程序当成拖延时间和逃避责任的工具，滥用行政和司法程序，使得监督程序变成了工伤职工保护自身权益的障碍，牺牲了效率。简单的一个工伤赔偿案件，牵涉了工伤认定机关、行政复议机关、审判机关、劳动争议处理机关大量人力、财力和时间，制度运行成本过高。马拉松式的工伤赔偿程序，成为受伤职工维权的严重障碍，受伤职工急需金钱进行工伤治疗，没有时间来进行如此拖沓的获赔程序，甚至有的职工迫不得已放弃权利，与用人单位私下了结，使受伤职工应有的权利得不到保障。

附表3
步骤
受理机关
程序
劳动关系
确认
劳动争议仲裁委员会
劳动关系确认
一审法院
不服劳动关系确认之诉
二审法院
不服一审劳动关系判决
工伤认定
劳动保障部门
工伤认定
复议机关
不服工伤认定复议
一审法院
不服工伤认定诉讼
二审法院
不服一审工伤诉讼判决
劳动能力
鉴定
劳动能力鉴定委员会
劳动工伤伤残等级鉴定
上级鉴定委员会
提出工伤等级鉴定复检
劳动争议仲裁委员会
工伤赔偿事项仲裁
工伤待遇
赔偿
一审法院
不服仲裁赔偿诉讼
二审法院
不服一审赔偿诉讼判决
法院
申请强制执行

笔者建议：对《工伤保险条例》进行修改已迫在眉睫，主管部门应当积极向立法部门提出修改意见，减少工伤赔偿救济环节，降低社会运行成本。首先，取消工伤行政复议前置，改为选择性条款；其次，对法律关系明确，定性无争议的案件，建立工伤证明制度；对已参加工伤保险的，将工伤认定和待遇支付程序合并为一个程序，纳入工伤保险待遇支付程序一并处理。
三、条款设置不够完善，和其他法律法规严重脱节，缺乏可操作性。在我们受理的工伤复议案件中，其中有很大一部分案件是职工上下班途中发生机动车事故伤害而认定工伤的，这类案件受伤职工重则死亡、轻则伤残，工伤赔偿的款项数额巨大，引发的行政争议较为激烈。《工伤保险条例》第十四条第六项规定“职工有下列情形之一的，应当认定工伤：在上下班途中，受到机动车事故伤害的”，对于此条款，职工上下班途中发生正常的机动车事故的，认定工伤，用人单位虽有异议，但也认可了。但对条例第十六条第一项规定“职工有下列情形之一的不得认定为工伤或者视同工伤：因犯罪或者违反治安管理伤亡的”，反映很强烈，用人单位对职工因违反道路交通管理法无证驾驶车辆造成伤亡的也认定工伤不能认同，普遍认为，职工在单位里受到伤害认定工伤无可非议，职工下班了，已脱离了单位的管理，且是其违法行为造成的伤害，现在要用人单位来买单，有失公正和公平，认为是违法行为得到了合法的保护。笔者认为在这里是立法的失误，立法的脱节，因为立法者的本意是将无证驾驶等违法行为纳入工伤不予认定范围的，因为《治安管理处罚条例》第六十四条规定对无证驾驶可以予以处罚，因此设置的条款是“因犯罪或者违反治安管理伤亡”不得认定工伤或者视同工伤。显然《工伤保险条例》如果按照《治安管理处罚条例》的规定，无证驾驶是不能认定工伤的，但是《工伤保险条例》实施仅两年，新的《治安管理处罚法》出台并正式实施，在新的《治安管理处罚法》里，未将无证驾驶机动车的行为纳入《治安管理处罚法》，而是纳入了《道路交通管理法》予以处罚，而《工伤保险条例》又将过去《企业职工工伤保险试行办法》规定的“职工因违法行为造成负伤、致残、死亡的，不能认定工伤”，缩小到“违反治安管理”才不认定工伤，造成职工违反其他法律法规无所谓，只要不违反《治安管理处罚法》，就可以认定工伤。显然这里是立法失误。目前普遍认为职工上下班途中，发生机动车交通事故的，只要未构成交通肇事罪，不违反治安管理的，即便是职工的全责，也要认定工伤。
笔者建议：参照北京的做法，按照法律规定认定工伤之后，在机动车事故赔偿中，对交通事故中民事赔偿部分与工伤保险事故的补偿中重合的部分，不再享有重复补偿，而是由工伤保险补足差额部分，这样可以做到相对公平、公正。（详见北京市高级人民法院《关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见》）。
四、一次性工伤医疗补助金、一次性就业补助金过高。根据《工伤保险条例》职工发生工伤事故构成伤残的，赔偿金额是比较高的，主要涉及三金，即一次性伤残补助金、一次性医疗补助金和一次性就业补助金。一次性伤残补助金由工伤保险基金支付，其他两金由用人单位支付，如果用人单位没有缴纳工伤保险基金，三金则全部由用人单位支付。《工伤保险条例》第三十四条、第三十五条规定：五级至六级伤残职工与用人单位解除或者终止劳动关系，七级至十级伤残职工劳动合同期满终止或者职工本人提出解除劳动合同的，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和一次性就业补助金，具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。据此，我省制定了《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》，对两个一次补助金标准制定了明确的规定，设立两个一次性补助金的目的是为保护工伤事故的职工合法权利。但是与上海、广东、北京、浙江等地相比，我省的标准显然远远高于这些经济发达地区，有的补助标准甚至是上海、北京、浙江的2—4倍。由此引发的争议不断。下面，我们可以通过一个20岁的职工受伤之后的工伤待遇和其他地区的同龄受伤职工的工伤待遇的作一比较（见附表4）。
由单位承担的两个一次性补助金标准设置过高，不利于工伤保险工作的开展。一是影响工伤保险工作的全面推进，用人单位参加工伤保险之后，职工发生工伤事故造成五级至十级伤残时，单位负担的两个一次性补助金待遇高于工伤保险基金支付的份额，容易使单位产生工伤保险“不保险”的观点，影响单位参加工伤保险的积极性；二是导致工伤行政复议与行政诉讼的急剧增加，由于职工工伤伤残达五至十级之后，职工提出解除或终止劳动关系时，单位需支付两个一次性补助金，它的直接后果是导致一些用人单位滥用司法程序进行恶意行政复议和行政诉讼，拖延支付工伤保险待遇，也使我市的行政复议案件占据我市行政复议案件受理数的57%。

附表4
地区
等级
两个一次性补助金（单位：个月）
江苏
上海
浙江
北京
天津
广东
福建
五级伤残