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公务员通用能力大讲堂--公共服务能力
　　大家好！非常高兴能和大家来讨论公务人员能力的建设问题。政府有四个职能:经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。这四个职能中公共服务是主要的一个职能，在2003年中国发生非典以前，我们把政府职能侧重放在经济调节、市场监管。但是2003年非典以后，我们越来越看到社会管理和公共服务这两种职能的重要性。
　　所以，从中央政府来讲，特别关注如何加强政府的社会管理和公共服务这方面的职能。作为公务人员，作为政府来讲，都有一个公共服务的能力建设问题。既然是服务行政，就必须提高公共服务能力，所以我下午想围绕公共服务能力建设讲这么三个大问题。
　　第一个，公共服务概述，要从整体上对公共服务作一个介绍；第二个，公共服务能力建设问题；第三个，提高公共服务能力的途径。
1、公共服务概述
　　我们首先看第一个问题，公共服务概述。在这部分里面，我首先讲整个政府的公共服务功能，然后再推导到公务员本身的公共服务能力。
1.1 公共服务的含义与特征
一、公共服务的含义
　　所谓公共服务是公共产品的一种形式，公共服务是指政府或者其他机构为社会提供的基本的非营利服务。公共服务首先是一种非营利服务，不是为了赚钱，不是像企业一样以营利为目的。公共服务不是一种赚钱的一种服务，它是一种非营利的服务，它整个属于政府工作中的公共物品、公共产品。
二、公共服务的特征
　　我们进一步来讨论公共服务有哪些基本特征，我想这个公共服务的特征有这么几个方面：
　　1）公共服务是一种大众化的服务
　　作为政府来讲，它提供的公共服务首先是一种大众化的服务；
　　2）公共服务是一种基本服务
　　它的内容非常广泛，比如说城市里面的供水、供气、供电、公共道路、交通等等。这些都是关系到人们日常生活中重要的一些服务，当然也包括公共安全、医疗、教育、文化娱乐等，这些也属于基本服务的范畴。这是它的第二个特征，它是一种基本服务。
　　3）公共服务是一种非营利性的服务
　　公共服务是由政府和公共部门来提供的，它不像企业，提供一种服务、提供一种产品，就是为了赚钱。而政府提供的公共服务它不是为了赚钱，它提供的是一种非营利性的服务。
　　这是公共服务的三大特征，大众化的服务、基本服务、非营利的服务。
1.2 社会组织结构与政府的公共服务职能
　　一、社会组织结构
　　为了进一步阐述公共服务，我们可以从更大的一个视野、更大的一个范围来讨论，从社会组织结构来讨论公共服务。大家平时都接触到很多很多的组织，不管是什么社会制度，比如说美国或者中国，最终可以把它分三种类型，第一种叫公共部门；第二类叫企业；第三类叫第三部门或者叫非营利组织。就是说社会上存在的形形色色、各种各样的组织，简单化分、归类就能归成这么三大类。
　　1）公共部门
　　公共部门是指一个国家的政府，还有类似中国的事业单位。外国叫政府与非政府公共部门，我们叫政府与事业单位，这类机构都是吃财政饭的，靠国家公共财政供养的机构、供养的人员，一般就叫公共部门，这是社会上第一大类组织。
　　2）企业
　　企业就是为了赚钱，以赚钱为目的、追求利润最大化，给市场上不断的提供各种各样的产品，给社会不断提供各种各样的服务。但是提供服务、提供产品后面是为了营利，是为了追求利润最大化，这个就叫企业。
　　3）非营利组织
　　除了公共部门和企业之外，还有一个游离于公共部门与企业中间的庞大的社会地带，叫社会中界地带，叫非营利组织、民间组织，美国叫第三部门。公共部门是第一部门，企业是第二部门，民间组织是第三部门，这个叫法很多，比如说叫第三部门、非营利组织、非政府组织、免税组织、自愿组织，志愿者、志愿组织，还有慈善组织等等。这些都属于非营利组织或者是第三部门这个范畴，这些组织都是民间组织，不是官办的，但是这些组织给社会提供某种服务，或者成员之间相互提供服务，它们都不是以营利为目的。
　　所以，大家看到，这三大类组织只有企业可以名正言顺的赚钱，追求利润最大化，如果不以利润为目的，不追求利润最大化，不是为赚钱，这个企业可能不是一个好企业。但是所有的公共部门与非营利组织都不能以赚钱为目的，如果以赚钱为目的，就和组织属性就发生了偏离。
　　二、各组织机构的职能
　　这三类组织在社会组织结构里，各自扮演的角色不一样,发挥不同的功能。
　　1）企业
　　企业为了赚钱，必须给社会提供各种各样的产品，好的产品、好的服务这样才能赚钱，在客观上，它为社会进步做出了贡献，企业构成市场的主体。市场竞争中有很多主体，但是最主要的就是企业，那么市场在社会中扮演的角色、发挥的主要作用是什么呢？市场最大的作用就是能够快速、有效的配置社会资源。哪里能赚钱，人才、技术、资金就朝哪里配置。比如说杯子值钱了，价格卖的很贵，人们就纷纷的将人才、资金、技术集中来制造这个杯子。隔一段时间，这个杯子造的太多，价格下来了，人们把资金抽出来用于另外的行业了。所以我们说市场能够有效的配置社会资源，但是解决不了社会公平、解决不了社会的公共问题。
　　2）公共部门
　　一个社会有很多公共问题，比如社会成员的基础医疗、基础教育、社会保障、失业、弱势群体的保护、各种各样的灾害、还有各种各样的公共设施等，城市的道路，不能说每走一步都要交钱，城市供电，还有很多公共设施，公园、博物馆等等。还有社会秩序、市场秩序、国防，有那么多的军队在保卫我们的国家、保卫国家的主权，这些都属于社会的公共问题、公共领域。这些公共领域市场解决不了，市场在公共领域面前是发挥不了作用的。公共领域很多都永远收不回来投资。
　　我给大家打个比方，比如说天安门广场好不好？谁到天安门广场去转一转，玩一玩都是不要钱的，是不要票的，所以说天安门广场是一个标准的公共产品，谁都可以去。靠天安门广场收入一分钱都没有，不买票谁都可以去，中国人外国人都可以去，只要不是法轮功捣乱大家都可以去。但是天安门广场它的存在本身每天就要花很多的钱，有那么多人维护它的秩序，有那么多人打扫天安门广场的卫生，还有摆花、摆草、照明、路灯，隔几年，还要把天安门广场的地面换一遍，就要花数亿计的资金。靠它收费永远收不回来，那么谁来支撑天安门广场的开支呢？国家的公共财政。老百姓交给政府的税变成国家的公共财产，国家再拿公共财产来解决公共问题。
　　大量的公共问题就是以公共服务的形式体现出来的。比如说九年义务教育、医疗、社会保障、维护社会秩序、维护市场秩序，这些都是社会的公共问题。那么，如何界定公共问题呢？一句话，当这个问题成为多数人的问题的时候，就自然的上升为公共问题。如果是一个人的问题，不是公共问题，如果是多数人的问题，就自然的上升为公共问题。
　　我再举个例子，2003年非典，非典一来以后马上就变成一个公共问题，原因很简单，它是一种治不了的病，不治就要命。所以当时我们决定所有中国人，哪怕是农民，在北京打工的，只要得了非典都免费治疗。农民本来不享受医疗保险，但是得了非典这种急性传染命以后全部免费，原因就是非典这种病来了以后，马上就变成公共问题，不是一个个人问题。
　　所以我们看到，政府和公共部门给社会提供的一种服务就是公共服务，它的工作就是专门解决社会公共问题。老百姓交税交到政府，政府拿到钱来专门解决市场解决不了的教育、医疗、社会保障、社会福利、灾害、弱势群体的关心、公共设施等等公共问题。这样我们就可以看到市场解决不了公共问题，公共部门和政府专门来解决，它两个功能上是一种互补的关系。
　　大家马上可能会问我，公共部门、政府是不是万能的呢？当然不是，政府和公共部门只能解决公共问题、解决多数人的问题。它解决不了个人问题，它不能向社会成员提供个性化的服务。比如说，在坐的各位女士，你们都喜欢美容，喜欢个性化。恰恰政府提供不了个性化的服务，它只能给社会提供大众化的服务，社会越发达，经济越增长，社会的个性化服务需求越强烈。大量个性化服务被谁提供了？被企业提供了，企业是投其所好，我给你提供个性化的服务，我是为了赚钱，所以我投其所好。
　　我举个例子，北京的私家车很多，晚上喝酒的人很多，喝酒喝多了开不成车了，要开被警察发现了就把执照吊销了，还要关15天。所以人喝酒后就不敢开车了，商家觉得这里面有利可赚，马上成立一个代驾公司。你们喝酒不能开车吗，你来个电话，我们马上派人给你把车开回去，安全的送到你家，你给我一笔钱就行了，这就是提供个性化的服务。
　　3）非营利组织
　　还有大量的个性化服务被非营利组织、民间组织提供了，这些民间组织、非营利组织不像企业为了追求利润最大化，不是为了赚钱。但是它可以为社会成员提供许多个性化的服务，甚至成员之间提供服务。比如工会组织、青年组织、妇女组织、社团组织，这些组织结合到一起，能够相互解决一些困难。还有些民间组织、非营利组织专门可以给社会做一些公益性事业。这样，第三部门、非营利组织反过来又可以弥补政府、公共部门不能给社会提供个性化服务的不足。
　　大家看，这样这三种机构就成了一种互补的功能，当然政府对民间组织、公益性的组织而言，可以财政上给一些补贴，支持公益事业的发展。由此我们可以看到，公共服务主要是由政府和非政府公共部门来提供的。这是我讲的第一个问题的第二点。
1.3 公共服务的重要内容
　　第三点我们进一步分析一下，公共服务的主要内容。应该说一个国家的体制不一样、管理模式不一样，公共服务的范围也会有差异。一般来讲，一个国家经济社会越发达，社会成员享受到公共服务的范围越大，像北欧一些国家，社会成员从摇篮到坟墓，这一生都由政府提供大量生活保障、医疗、教育、社会福利。
　那我们国家现在还是一个发展中国家，所以为社会成员提供公共服务的范围、数量还受到我们国家经济社会发展的制约。但不管如何，对于一个现代社会，它不可能没有公共服务。如果我们把目前国家的公共服务归类的话，这个内容大体包括这样几个方面：
　　一、教育公共服务
　　教育公共服务主要是指一个国家的基础教育，特别是义务教育。按照国家的政策规定，所有中国人都要享受九年义务教育，不管城市的还是农村的孩子，必须接受九年义务教育。你不让你的小孩接受九年义务教育，就是违法。九年义务教育就是教育方面的公共服务，有人说，九年义务教育之后，我要上高中，我还要上大学，我还要上博士、硕士，这个九年义务以外的叫准公共产品。但整体上说，教育应该属于非营利领域。
　　教育对一个国家社会成员的影响非常大。像发达国家，它们现在不是九年义务教育，它将义务教育延伸到十二年，连高中都可以保证。我们现在提供九年义务教育，导致中间很多很多问题，我们把义务教育变成收费教育，这是我们操作过程中、执行政策中的问题。我们的本意应该是一种免费教育、义务教育。所以说教育公共服务是公共服务最重要的一个领域。
　　二、卫生公共服务
　　医疗卫生是个比较复杂的一个问题。但是我们这里讲的卫生公共服务整体上讲是公共服务的范畴，完全属于非营利的，其中包括疾病的预防、公共卫生，这些肯定属于公共服务的范畴。但是医院里面，有人说我愿意用外国进口药，我自己掏钱，我不愿住普通病房，我住豪华病房。所以这个就不是一个简单的基础公共服务领域，这是带有市场化的服务。所以说有人说，我们在医疗改革过程中，出现了一些问题，老百姓有很多怨气。前不久，国务院发展研究中心提供的报告说，过去我们的医疗体制改革整体上没有成功，所以老百姓在网上发了很多很多的帖子，讲的非常过激。我看了以后大概四句话，医疗制度的改革使越来越多的中国人看不起病；教育制度的改革使越来越多的贫困家庭的小孩上不起学；住房制度的改革使越来越多的中国人买不起房，中国人民头上又出现了三座大山。
　　这些说法肯定是不对的，但是要从老百姓说话的后边，看到有一种情绪在里面，要来反思，我们在医疗体制改革、教育改革方面有没有失误，我认为这点对我们更重要。所以说教育、卫生这两个领域的公共服务，它几乎与全体社会成员都息息相关。而对于政府来讲，教育公共服务、卫生公共服务是我们提供公共服务最主要的两个领域。
　　三、科技公共服务
　　一个国家的技术性研究，可能马上见不到大钱，但它对整个科技进步有很基础性的作用，这些一般也由国家来投入，由专家进行基础科技研究，它也属于公共服务的范畴。
　　四、社会保障公共服务
　　就是一个人，从上学，参加工作到养老或者中间失业，整个过程，除了个人努力以外，社会要有一个社会保障系统，要化解风险。因为谁都可能遇到各种各样的问题，遇到问题以后，有时候靠个人力量解决不了，社会要有这样一种机制，给社会每一个成员提供化解风险的机制，在我看来，这就是一个社会保障体系。
　　社会保障体系包括社会保险、养老保险，就是人在找不到工作时，就要有一个保险机制。一个人年龄大了，退休了，没有劳动能力了，国家将要提供养老保险、社会福利，这些都属于社会保障的领域。
　　所以我们说一个国家的经济越发达、社会发展水平越高，给社会成员提供社会保障的覆盖面就越宽。我们现在还是一个发展中国家，有13亿人口，所以我们的将近8亿农民在很多方面还没有基本的医疗，没有基本的社会保障和没有基本的失业保险。比如说城市，过去我们把所有人口分为城市人员和农村人口这两种户籍制，把所有的中国人固定在城市和农村这样两个不同的板块上。城市人相对享受的社会保障更多一些，社会福利也多一点，那么农民的人群比较大，我们现在的覆盖还是相当有限，那么这是第四个就是社会保障公共服务。
　　五、公共事业服务
　　就是前边讲过，比如说城市的供水，城市的公共交通系统、城市的供电、城市的道路、取暖等等。这些都带有公共事业属性，我认为这些都是公共服务的主要内容。这是我讲的第三个观点。
1.4 公共服务的提供
　　一个国家，一个政府在一定时期是如何提供公共服务的、提供的模式、提供的方式是什么？那么在讨论公共服务提供的方式之前，我们首先要有一个分析，公共服务提供实际上涉及三个问题。
　　第一个谁来对公共服务的范围、内容做出选择？什么机构有权利对公共服务的内容、范围做出决定？做出选择？这是第一个。第二谁对公共服务买单？谁对提供公共服务掏腰包的？拿钱的？谁提供资金保证？这又涉及到第二个核心问题。第三个问题就是谁来直接的生产或者提供这种公共服务？
　　按照谁来做出选择？谁来拿钱？谁来生产或者提供公共服务？这样一个分析框架，我们可以分析一下改革开放前后，中国公共服务的不同的提供方式。
　　一、改革开放前公共服务提供的三种基本模式
　　改革开放以前，政府有权对公共服务的范围、内容做出选择。那么谁来掏钱呢？也是政府，政府用国家的公共财政拿钱来给社会提供公共服务。那么谁直接来提供呢？应该说在改革开放以前，大概有三种提供模式。
　　第一叫政府自拉自唱。
　　政府做出公共服务的选择，政府拿钱，政府直接提供公共服务，现在这种模式还有。我给大家举个例子，比如说这里发生了地震，那发生了洪灾，政府的民政部门马上派官员对灾情做出评估，地震中多少房子坍塌？有多少人住帐篷无家可归了？这次洪灾造成多少人没有衣服？它对灾情要做出评估，评估以后，民政部门马上会从每年救灾款项中拨款。这就叫政府自己做出选择，自己拿钱，自己来提供这方面的服务。
　　第二种是政府与国有企业合作
　　我们过去办了很多国有企业，政府对公共服务的范围、内容、边界、政策做出选择，但是政府不直接提供。比如说让自来水公司给大家提供供水，让公共交通公司给大家提供每天乘坐的公共交通，政府制订政策，由国家办这些公共企业提供公共服务。
　　第三种是政府与事业单位合作
　　大量的事业单位提供公共服务，比如说中小学校提供的义务教育、大学提供的高等教育公共服务。
　　医疗、教育、社会福利和各种各样的事业单位，都提供公共服务，这种公共服务的资金大量来源于公共财政。老百姓和企业交给政府的税变成公共财产，然后政府做出政策，安排在教育、医疗、社会福利、社会保障。
　　所以计划体制下公共服务提供的方式有政府自拉自唱模式、政府与公共企业合作模式、政府与事业单位合作模式。但是有趣的是，计划体制下我们提供这种公共服务几乎是不计成本的。比如说看病是象征性的交点钱，上学上大学都不交钱，更不用说上中小学，基本是免费的，所以说它不考虑成本问题。国家办事业、国家养事业，体现出社会主义的优越性，这是我们在计划体制下提供公共服务的方式。
　　二.改革开放后公共服务提供模式
　　改革开放以后，伴随中国市场化改革的发展，公共服务的提供方式发生了比较大的变化。第一个变化就是传统的公共服务提供方式本身都发生了变化，第二是这三种公共服务提供方式之外，也延伸出来许多新的公共服务提供方式。
　　1）传统公共服务提供方式本身发生了变化
　　第一，政府自拉自唱的范围在缩小
　　政府自拉自唱，直接提供公共服务的范围在缩小，尽量减少政府直接提供公共服务的范围。
　　第二，政府与国有企业合作引入市场机制
　　国有企业要求它走向市场，进行股份制改造，开始讲成本、讲效益，开始算经济帐，引入市场机制。
　　第三，政府与事业单位合作模式也在发生变化
　　很多事业单位的内部管理运行也和计划体制下相比发生了比较大的变化。所以我们看到，传统的提供模式正在发生变化。
　　2）新的公共服务提供方式
　　在三种提供方式的基础上，又出现了两种新的提供方式：
　　第一种就是政府与非营利组织的合作模式
　　除了传统的政府自己提供、政府与国有企业与事业单位合作外，又出现了一种新的公共服务的提供方式，就是政府和非营利组织的合作，也就是与我们说的民间组织、社团组织、非营利组织、非政府组织合作。随着中国市场化改革，民间组织、非营利组织越来越多，越来越壮大，这也是社会发展水平高的一种表现。一个国家发展水平的越高，这个社会中间的地带组织发展越充分，这些组织发展起来以后，它就承接政府委托的一些公共服务职能。因为这些民间组织一般效率高，机制比较灵活，所以政府就借助民间组织，把它的一些公共服务委托出去，你给我提供服务，我可能拿钱，制定标准，但我不直接提供服务，这是一种新的模式。
　　第二种是政府和市场的合作
　　过去政府提供公共服务不会引入市场机制，通过市场化改革以后，政府在公共服务这个领域中也引入市场机制，它是从西方国家公共服务市场化的改革中借鉴来的。1979年，撒切尔夫人上台执政，拉开了英国政府改革的序幕。公务服务市场化什么意思呢？就是说，原来政府提供的公务服务大部分都是自拉自唱，效率不高，公共服务提供的成本很高，结果老百姓满意度还很低。所以政府改变了公务服务的提供方式，我拿钱，我做出决定，我制定标准，但是我可以引入市场机制，比如说委托、代理、承包、合同，通过这种市场化的运作机制，把公务服务项目委托出去，委托给一些民间组织，私营部门来提供，我用合同来管理，这就等于把公共服务市场化，将市场机制引入到公共服务的提供方式中来。
　　我们国家在医疗体制的改革，借鉴公共服务市场化这种提供方式，但是没有借鉴好，出现了问题。本来可以借鉴市场化的手段，委托代理承包合同，但不能通过这种手段的引入使政府把公共服务向社会、向市场献包袱，减少对这方面的投入，如果是这样的话就可能发生问题。我们在医疗制度改革中，主要问题就出在这，本来可以引入市场机制，包括降低政府市场的门槛，让民间资本也可以进来办医院，和国有医院竞争，但不能减少对国有医院的投入。我们的国有医院政府投入只有占8%，82%的收入都要通过市场来获取，这样就导致严重的三不分。医药不分，医院本来是看病的场所，结果医院靠卖药来赚钱，医生开大处方药，要价虚高，一个三块钱出厂的药到了患者手中变成了三十六块钱，翻了十二倍，现在医院50%以上的收入主要靠卖药赚钱。第二个叫管办不分，医院是政府管理的一个事业单位，提供医疗服务的机构。结果人们发现，一旦发生了医患纠纷以后，政府往往不是站在患者的角度来思考问题，往往替医院辩护，也就形成了管办不分。人们发现政府机关和医院变成了一个利益共同体，它们绑到一起去了。第三叫做非营利性的属性与营利性的属性不分，医院本来是一个非营利性的机构，是个事业单位，提供医疗服务，不能以赚钱为目的。结果人们发现医院变成了一个赚钱的场所，把他的基本属性都改变了，所以引发了老百姓对医疗很大的不满。
　　所以说，这个板子不能打到引入公共服务市场机制上，而是我们在引入市场机制，政府与市场合作提供服务方式的时候，在一些具体环节上，没有把握好，所以说出了很多问题。
2、公共服务能力建设
　　下面我们看第二个大问题，我们为什么在讲公共服务能力之前要对公共服务本身作一个全面的介绍呢？因为这两个关联度很高，只有了解了公共服务的基本范畴、基本内涵、它的内容和提供方式之后，我们再来讨论公共服务能力，这样就能找到切合点。
2.1 公共服务的基本内容
　　公共服务能力就是指政府、非政府公共部门以及公务人员等利用公共资源为社会提供服务的能力。首先，公共服务提供的主体包括政府、非政府公共部门，也就是事业单位、学校、医院还有公务人员，都可以变成公共服务提供的主体，由他们利用公共资源，比如说国家的公共财政，利用学校、医院这些公共场所，为社会提供服务的能力。
　　公共服务能力包括两大领域：一个是政府部门的公共服务能力，再有就是公务人员的公共服务能力。温家宝总理做政府报告，多次讲到要提高政府的公共服务能力。其实政府也是由一个个公务人员组成的，由一个个岗位、一个个角色构建起公共服务的体系，所以说最主要的是通过人的能力来体现政府的能力。
2.2 政府的公共服务能力
　　就政府的公共服务能力来讲，我认为最主要包括三种能力：
　　第一公共服务的决策能力
　　有没有能力对公共服务作出正确科学的选择，这是公共服务的决策能力。
　　第二公共服务的投入能力
　　公共服务需要国家公共财政花钱，在公共服务方面的投入多大，这个选择是否合理，这也是一个能力。
　　第三公共服务的提供能力
　　做出正确选择，又在这方面投入资金、投入公共财政，能不能高效、快速的给社会成员提供公共服务，这种提供能力没有，这点也很重要。这里我对这三个观点具体作分析。
　　有个教授到美国做过一年研究，他专门研究2003年中国和美国政府公共财政支出的结构。2003年中国和美国的钱花出去都干了什么，以这个作为分析比较的对象，最后他发现，2003年美国的行政管理费支出，大概占了整个财政支出的12.5%；而中国2003年行政管理费支出、公务活动支出占了整个财政支出的22.5%。还发现中国有49000个乡镇，又招募了很多靠乡镇自己提供工资福利的一部分人员，乡镇府自己来开支，要把这部分人算上去的话，中国当年的行政管理费支出占整个中国财政支出高达36.5%。
　　第二个比较一下公共服务的开销。美国当年的公共财政支出用于公共服务的开销，包括基础医疗、基础教育、社会福利、社会保障，用在老百姓身上的钱，占了75%。换句话讲，它的公共财政支出的3/4都用到老百姓身上去了；而我们2003年用到老百姓身上的钱，只占到公共财政支出的25%。他们占到75%，而我们占到25%，换句话讲，用于公共服务领域的资金，在整个财政结构里面，美国占了3/4，我们占了1/4。
　　第三个用于经济建设的费用。2003年中国公共服务费用的开支用在经济建设上占了11%，美国占了5%，就是我国用于经济建设上的费用比美国占的高一倍还要多，这与我国正处于发展中国家，还有组织许多大的经济项目有关。但我们在11%的经济建设费用中，又有40%用于竞争性领域的投资。这就有问题了，应该把经济建设的费用都用于投资公共项目，这些公共项目可能收不回来投资，但它对全体社会成员有益。可我们还是将少一半的投资用于竞争性领域的投资。
　　最后他发现美国开支支出结构有个相对稳定的，有个相对变化的，中国也有相对稳定的，有个相对变化的，遗憾的是内容不一样。他发现美国行政管理费支出相对稳定，增长慢，变化不大；而中国用于老百姓的公共服务，医疗、教育、社会保障树木相对稳定，增长比较缓慢。美国哪个变化快呢？是用于社会医疗、教育、社会保障、社会福利，也就是公共服务开支这一块变化比较大，增加比较快。而中国是行政管理费支出、公务支出增长快。
　　所以在这个比较中发现为什么这两个国家差别这么大？我们给老百姓用的钱只占了25%，美国占了75%。这里有个规律，一个国家处于发展阶段，用在老百姓身上的钱占的比例相对比较低。当一个国家到了中等收入以上，用到老百姓身上的钱的比重越来越高。所以美一些发达国家，它的公共财政支出，在社会保障、医疗、教育、社会福利这一块，占财政支出都在60%以上，而我们现在只有25%。这是一个理由，但不能用这个理由来说明，我们现在的支出是合理的。我们用在公共服务的投入明显太低了，低于世界平均水平。人民大学的一个搞公共财政的教授，他说当我们国家的公共财政收入在3000亿的时候，把大量的钱用在维系国家机器的运转，维持国家行政管理的开支，有情可原。现在我们的公共财政收入30000亿，用到老百姓身上的钱依然增长这么缓慢，是无论如何也交代不过去的，我认为这个观点还是有一定道理的。
　　胡锦涛主席说过，要让全体社会成员分享改革的成果，调整提升公共服务的投入，让更多的人，特别是弱势群体能够享受到我们改革的成果，我认为在当前是非常重要的。
　　在公共服务能力中，除了加大投入以外，还要保证决策不能失误，不能动不动就数以亿计的交学费。还有政府的开支能不能控制住，有人说我们的公车消费每年3000亿，招待费用每年2000亿，出国费用2000亿，这三项就7000亿人民币。这个开支如果不能适度的压下去，就不可能把钱用到老百姓身上。通过公车改革以后，如果能把公车消费的黑洞堵一下，行政费用能减少一部分，就可能增加对老百姓的投入。
　　公共管理要有效，不能花了很多钱，结果效果不佳，这都属于政府层面的问题。这是我讲的第一种能力，这个对政府来讲是非常关键的。一个政府是凌驾社会之上的最高权威机构，它可以制定法律、政策，可以调节社会的利益分配，掌握了很多杠杆，所以政府的作为对社会的影响非常大。
　　今年世界经济论坛，公布了2005-2006年全球综合竞争力排名，中国大陆排到第49位，去年我们排到第46名。而香港特别行政区，在全球竞争力的排名中上升到第2位。这个排名一共有3大指标，第一个是宏观经济环境；第二个是公共机构的质量；第三个是科技进步。导致大陆在全球竞争力下降的主要原因就是第二个公共机构的质量，就是政府的管理水平，公务人员的能力，这是公共机构质量最主要的标志。公共管理是不是有效率，公务人员是不是高素质、专业化能力很强的一支队伍，这是很重要的。
　　我举个例子，我昨天上午在国家行政学院给日本的公务员上课，发现这个国家的公务人员非常厉害，他对中国的情况了解非常清楚，他提的问题，好多都是一针见血的，你能感受到日本公务员素养还是比较高的。后来我们外事人员讲说，日本来这20位公务人员，几乎都是日本名牌大学毕业的，东京大学、早稻田大学，考到日本政府当公务人员，现都提到“课长”，相当于中国的处长，级别并不是很高，但都年青有为。
　　所以大家看到，公共机构的质量有没有竞争力，有没有是高素质、专业化的工作队伍，在某种意义上讲，直接影响到国家的竞争力。当然我们这六百三十六万九千公务人员的素养水平还是比较高的，但是越到下面乡镇，特别是中西部落后地方，这些人的素养就要受到一些影响。
2.3 公务人员的公共服务能力
　　公共服务能力的提升，虽然我们讲政府，但政府由人组成的，一个公务人员的个人能力素养，最终表现为一个政府的公共服务能力。所以下面我就谈第二个方面，公务人员的公共服务能力。
　　按照人事部的《公务员公共管理核心知识》规定，公务人员的公共服务能力的结构规定了六个方面：诚信能力、联系群众的能力、为群众办实事的能力、自我规范的能力、高效行政的能力、应用电子政务的能力。
　　对于中国的官员，，只有具备了这六种能力，才有了比较强的公共服务能力。
　　第一，诚信能力
　　诚信对一个社会是非常重要的，一个社会能不能构建出一个诚信体系，对社会的良性、和谐有非常重要的影响。有人说中国几千年的传统文化，有很多美德，但最重要的美德就是诚信至上。一个机构也好，一个个人也好，要在这个社会上立足，诚信是第一位的。如果在国外，你失去了诚信，没有好的记录，可以说寸步难行。所以有人说，到国外生活，你有这么一大堆钱，就不贷款。你买房需要贷大款的时候，到银行贷款贷不来，为什么呢？就是不知道你的诚信记录。如果你不断贷不断还，人家说这个人很有信誉，贷了款到时候就还了，有好的诚信记录，所以就很容易贷到款。
　　中国现在社会，不是诚信体系在建立，而是整个社会的诚信体系在瓦解。假冒伪劣、坑蒙拐骗，几乎到了无以复加的地步，造假名牌，假衣服，假鞋，至少穿不死人。药品中放一些东西把人吃死，奶粉中掺一些什么东西，把小孩的头吃大，永远都无法挽回。所以社会诚信大大滑坡。
　　作为一位公务人员来讲，在社会诚信体系没有很好的建立的过程中，你本身有没有信誉，我认为就很重要。我们看到，你进到很多政府部门，写得非常好，全心全意为人民服务、不滥用权利、保证这个、保证那个，结果提供的服务不是那么回事，“吃拿卡要”，这样就和政府做出的承诺不相称。社会的诚信体系没有很好的建立，我觉的不是一个层面的问题，是多种因素、很复杂的现象，也是中国由计划走向市场痛苦的转型过程中有可能付出的代价。
　　但是作为一个公职人员，必须带头树立诚信，有个良好的诚信记录，这个诚信记录就是老百姓心目中的看法。做出的承诺能不能在公务活动中得到一样一样的体现。如果说的一套，行动却是另一种行为，那么在老百姓心目中的诚信记录就是很不好的，就会影响政府的形象，也会影响政府官员自身的形象，也就影响到公共服务能力的提升。所以，我认为从这个角度上来讲，每一个公务人员，要提升公共服务能力，首先提高诚信能力。我觉得这个能力非常重要，面对市场化的大潮扑面而来，在社会诚信比较低的情况下，政府机构、公务人员，更有责任带头实现诚信，树立自己的诚信、信誉。
　　第二，联系群众的能力
　　按道理来讲，联系群众是共产党的老做法，共产党靠什么？过去三大法宝，其中就有密切联系群众。但是在改革开放过程中，越来越多的官员，越来越爱富人，越来越不爱穷人，是一种政治经营与财富经营的结合。
　　什么叫政治经营？政治经营掌握权利，财富经营掌握金钱。大老板、私人企业家他们掌握财富，政府官员掌握金钱。我们现在看到的情况是，政府官员越来越和富人紧密结合在一起，也就是政治经营与财富经营越来越紧密。而广大的弱势群体、老百姓，他们争取政策的能力在下降，这是很值得我们思考的一个现象。
　　所以有人说，现在的政治经营与财富经营结合得很好，知识经营与财富经营结合得也很好，只有广大的弱势群体、老百姓，对他们的利益关照得越来越少，这值得我们高度关注。所以官员要有联系群众的能力，首先要有联系群众的意识，特别是弱势群体，他们更需要关照。
　　中国有个数量非常庞大的弱势群体，比如说8亿农民是弱势群体，从农村、小地方到城市来打工的有1.2-1.4亿，和城市的老板比，他们是弱势群体，为什么那么多人干了一年，到年底回家拿不到工钱？最后集体跳楼。老板是强势力群体，和政府有千丝万缕的联系，打工的与官员说不上话。所以老板不敢得罪官员，敢得罪打工的，我们不给你钱。这个时候，政府有可能就关注了，这个问题有可能就解决了。跳楼是种表达的形式，所以说打工的和老板比，打工的是弱势群体。
　　城市有大量的职工下岗，现在有2200万城市人口享受城市最低生活保障，这部分也是弱势群体。还有2610万人没有解决温饱，这是弱势群体中的弱势群体。全国将近有3000万失去土地的农民，他也是弱势群体。所以，这么多的人需要关照，但是我们一些官员越来越和富人紧密结合在一起，把联系群众的优良传统扔到一边去了，所以老百姓要说法，要上访。还有政府拆迁房屋伤害群众的利益、土地承包伤害群众的利益、征用土地伤害群众的利益、下岗职工得不到安置等等。我不是说所有的矛盾都让官员来承担，而是说我们的官员要有一种体察民情，特别是体察弱势群体的生存状态这样一种意识，这个非常重要。
　　前不久，美国大使馆一个一等秘书和政治助理通过我们学院的外事部找到我，他看了文章，对我们很了解，他说“你们中国，是贫富差距太大，利益关系失衡，社会格局紧张，不同的矛盾摩擦，不安定因素增加，你们有可能发生大规模的社会政治动乱”。我说我同意你前面三句判断，利益关系失衡、社会格局紧张、不安定因素增加，但是我认为中国目前还不会发生大规模的社会政治动乱。真实情况是那么多的弱势群体，多少人上访要说法，都不具备政治目标，他们不是要推翻社会主义制度，推翻共产党领导，是我们在公共管理中伤害他的生存状态了，直接让他受损了，所以他才要上访，你满足这个要求以后，他就够了。所以我说不能得出一个中国就可能会发生大规模的社会政治动乱。反过来，让我们的官员要思考，你对弱势群体、老百姓有没有关照到地方，我们的政策是不是有失误的地方，所以说联系群众的能力对我们来说非常重要。
　　第三，为群众办实事的能力
　　有联系群众、体察民生的意识，还要有为老百姓服务的能力。如果没有这样的服务能力，即使你主观意愿很好，你不具备这种的素养，还不是一个合格的、高素质的公务人员。目前来讲，对为群众办实事儿，应该分开来看。第一个就是现在关系到老百姓的一些切身利益的问题，我们政府确实有责任，给民众来解决。按照温家宝总理的判断，我们现在一些政府，公务人员，对关系到老百姓的重要问题，还没有得到根本的解决。如果你能给老百姓的把一些实事办的好，解决的好，它可能化解老百姓与政府之间的冲突，拉近党和民众，政府与老百姓之间这种的距离。但是，也要防止搞形象工程、面子工程、搞表面文章。所以说首先要在于你的主观意识，你不仅要能够体察民情，关键要能够真正把老百姓的事当作事来办，确实能够收到效果，不是作一些表面文章。现在我们应该防止的是政绩工作、形象工程、面子工程，表面上打的旗号是为老百姓办实事，结果钱花了好多，实际上没有给老百姓带来利益。像这样一些问题，我们一定要高度杜绝、应该要高度注视。
　　第四，自我规范的能力
　　这一点对公务人员是非常重要的。我在很多场合给官员们讲课，我说对现在大部分官员来讲，首先不是能力问题，多数人的出问题都是不能自我约束、不能自我规范。就是说，多数官员出问题首先是出现在政治素质上，不是出现在管理能力上。这个政治素养虽然包括很多内容，不仅仅包括我和党要保持一致，还有能不能严以律己，宽以待人？能不能正确对待权利？能不能对自己有严格的要求？所有这些，我认为既包括你政治方向、路线方面的问题，也包括一个人的人格魅力。
　　现在官员出问题，首先不是出现在他的文化素养低，管理能力弱，大多数出问题都是出于不能正确的对待权利，对各种诱惑没有一种抵御能力。换句话讲，对自己不能有严格的约束。所以他们说，对政府来讲，腐败问题还是比较突出的。腐败问题之所以突出，我想还是少数官员不能对自己有一种严格的约束，当你没有这样一种主观约束意识的时候，你的地位越高，权利越大，来自各方面的诱惑就会越多，这时，就必然会出问题。
　　所以，一些省委书记、高官的腐败，你说这些人年轻的时候没有奋斗向上吗？肯定不是，年轻时候肯定是积极向上的、追求进步的、也做过很多努力奋斗的。但是为什么到最后都出问题了？就是因为他的权利越来越大，从社会各方面的诱惑就会越来越多，最后可能诱惑到会超过你人性能够抵御的能力。所以有个很普遍的现象，第一，那些高官腐败后面，有私人老板给他受贿，这是一个普遍现象；第二，后面站了一大堆小情人，不管是多大年龄的领导人，凡是曝光的人，后面几乎都有情人，而且往往都是这些情人在起作用，使他们一步步走向另外一个道路上。就是这些官员没有对自己进行严格的约束，对自己的行为没有进行严格的控制。人都是有七情六欲，一个人的成功与否就是看是不是能够控制你的情感，控制你的情绪，这个很重要。所以有人说