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114邹磊磊等：冰岛个别可转让配额制度及其对中国的启示冰岛个别可转让配额制度及其对中国的启示邹磊磊，韩莉莉2*（1.上海海洋大学外国语学院，上海2 0 1 3 0 6；2.上海海洋大学海洋文化与法律学院，上海2 0 1 3 0 6）摘要：个别可转让配额制度是当前世界渔业管理的发展趋势之一。鉴于冰岛是最早实施个别可转让配额制度的国家，其成功经验和发展过程中长期存在的问题及成因值得探究。文章通过冰岛个别可转让配额制度的研究，深入分析其发展历程、特点、存在的问题及解决方案，在此基础上结合中国国情及限额捕捞试点情况，发现其对中国渔业管理的启示体现在以下五个方面：一是加强近海渔业资源的调查和研究，科学确定总可捕捞量；二是合理分配初始配额，保障生计渔民的权益；三是制定有关配额的灵活性措施，解决副渔获物丢弃的问题；四是建立上岸登陆和交易控制系统，提高渔业监督与执法能力；五是发展基层渔民组织，鼓励更多渔民提供决策建议。关键词：个别可转让配额；冰岛渔业配额管理；中国限额捕捞试点；竞争性捕捞；渔业管理中图分类号：F326.403文献标识码：A文章编号：1 0 0 9-(2 0 2 3)0 4-0 1 1 4-1 3一、引言个别可转让配额（Individualtransferablequota，简称ITQ）制度是一种产出控制制度。通过科学计算总可捕捞量（TotalAllowableCatch，简称TAC），将TAC分成若干份额分配给渔村、渔民、捕捞公司等捕捞实体，并允许他们对所持有配额在法律许可范围内进行买卖、出租等。早在1 6 0 9 年，荷兰思想家格劳秀斯在其著作海洋自由论中提出了“海洋自由”的主张，这一主张的目的是为了维护荷兰的海上贸易利益2。随着生产力和科技的快速发展，捕捞技术不断提高，捕捞工具不断改进，世界海洋捕捞产量持续增长，给海洋资源生态系统造成了极大的威胁。1 9 8 2 年联合国海洋法公约确立了专属经济区制度，规定沿海国应确定专属经济区内海洋生物资源的TAC，强调了TAC对海洋生物资源可持续发展的重要作用。近年来，随着渔业资源种群数量持续下降，各沿海国纷纷采取各种管理措施，防止过度捕捞，预防渔业资源枯竭。捕捞许可制度、禁渔区制度、最小网目尺寸限制等以投入控制和技术控制为主的制度对渔业资源养护起到了一定的作用，但并没有阻止渔业资源衰退的步伐3。为解决这一严峻问题，新西兰、美国、挪威等国纷纷实施了基于权利的渔业管理方法一ITQ制度，将其作为控制捕捞努力量的最佳措施。ITQ制度是基于TAC制度发展而来的产出控制手段，收稿日期：2 0 2 2-0 7-0 4作者简介：邹磊磊(1 9 7 4-)，教授，博导，研究方向：极地渔业管理机制、渔业政策与法律；通讯作者：韩莉莉(1996-)），在读硕士研究生，研究方向：渔业政策与管理，E-mail:。论文说明：本文受国家社科基金重大专项“中国参与国际海洋渔业治理研究”（1 7 VHQ010）资助。感谢本文匿名审稿人的宝贵建议，文责作者自负。捕捞努力量是指在一段时间内某种渔业作业方式在渔场所投人的工作量，反映被捕捞的资源群体捕捞死亡水平，是渔业资源评估和管理参数之一。115中国渔业经济2023年第4期第41 卷通过将渔业私有化避免公地悲剧的产生，从而实现可持续发展的目标冰岛是最早实施ITQ制度的国家之一，也是最早在所有渔业领域实施全国性ITQ制度的国家，其ITQ制度的实施可追溯到2 0 世纪8 0 年代。到1 9 9 0 年发展成为现行的ITQ制度，即当前运行的制度。在渔业管理方面，冰岛一直是配额管理的先行者，有丰富的渔业管理经验。当前中国正处于限额捕捞试点阶段，研究冰岛ITQ制度的实施情况，吸取、借鉴其经验和教训，可为中国进一步推行捕捞限额制度、缓解海洋渔业资源日益衰退的严峻形势提供一定启示。二、冰岛渔业和渔业管理制度（一）冰岛渔业概况冰岛在北极圈的正下方，位于北欧、英格兰和苏格兰之间，陆地面积1 0 3,0 0 0 km，专属经济区面积7 58,0 0 0 km，周围水域孕育着丰富的渔场4。截至2 0 2 2 年1 月，冰岛人口为3 7 6,0 0 0人，是人口密度非常稀疏的国家，8 0%的国土面积无人居住，超6 0%的人口位于首都雷克雅未克（Reykjav1k）。在2 0 1 5年冰岛旅游业超过渔业之前，冰岛渔业一直是冰岛经济的重要组成部分，是该国的主要就业和最大的出口收人来源之一5。第二次世界大战后，冰岛在缺乏其他自然资源（水力和地热能除外）的情况下，渔业得到迅速发展。由于捕捞技术的进步和船队规模的大幅增加，捕鱼船队的渔获量迅速增加。1 9 9 3 年，捕捞和加工业占国内生产总值（GDP）的1 5.4%，从事渔业的渔民人数占社会就业总人数的11.3%6。此时的冰岛经济严重依赖渔业，渔业政策的变化对冰岛经济有极大的影响。2 1 世纪以来，渔业对冰岛经济的贡献率有所下降，2 0 0 0 年渔业在GDP中约占1 1%。尽管近年来渔业对就业和人均收入的贡献率相较以往有明显的降低，但渔业依然在冰岛发挥着不可或缺的作用。随着配额逐渐集中到少数渔业公司，大部分冰岛渔业由垂直一体化的公司运营，其公司业务从捕捞、加工到销售，覆盖整个鱼类供应链。在渔业捕捞中，具有重要商业价值的底栖鱼类有鳕鱼（Gadus morhua）、黑线鳕（Melanogrammus aeglefinus）、绿青鳕（Pollachius virens）、黄金红鱼（Sebastes norvegicus）和格陵兰比目鱼（Reinhardtius hippoglossoides），重要的中上层物种如毛鳞鱼（Mallotusvillosus）和鲱鱼（Clupea harengus），以及自2 0 世纪以来越来越重要的蓝鳕（M i c r o me s i s t i u s p o u t a s s o u）和大西洋鱼（Scomberscombrus）。垂直一体化的公司既可同步捕捞和加工，向客户提供稳定的产品供应，又可根据稳定的供应链与欧洲等国签订特殊合同，从而增加其利润。冰岛是重要的海产品出口国，欧洲是冰岛的主要海产品出口市场。2 0 2 0 年，冰岛海产品出口总量为6 0 4,1 2 9 吨，出口额约为1.9 1 亿美元，占出口商品总额的40%；共销售到9 5个国家，其中7 6%销往欧洲国家。在出口的海产品中，最有价值的鳕鱼占海产品出口额的49%。综上，基于渔业对冰岛经济部门的重要性，该国的目标往往集中在维持就业，对渔业个人、社区和公司提供支持，确保其所依赖资源的可持续发展等。ITQ制度作为一种以可持续发展目标为核心的渔业管理手段，将共有资源转化为私有财产，赋予渔民更大的灵活性和可选择性，保障了资源的最优化利用。数据来源：中国外交部.冰岛国家概况。见https:/ Responsible Fisheries.A nation with fishing in its genes,见 https:/www.responsiblefisheries.is/seafood-industry/a-nation-with-fishing-in-its-genes。116邹磊磊等：冰岛个别可转让配额制度及其对中国的启示（二）冰岛渔业管理制度自1 9 9 0 年渔业管理法发布以来，冰岛一直采用统一的ITQ制度管理渔业。经过三十多年的发展，冰岛ITQ制度已逐渐趋于成熟。目前，冰岛约9 8%的上岸渔获量受到TAC影响，而大部分具有商业价值的鱼类都受ITQ制度的管理。每年夏季，根据海洋和淡水研究所（TheMarineandFreshwaterResearchInstitute，简称MFRI）的种群评估和建议，食品、农业和渔业部（M i n i s t r y o f Fo o d，A g r i c u l t u r e a n d Fi s h e r i e s）在网站公布商业性鱼类的TAC，捕鱼期为每年的9月1 日至次年的8 月3 1 日。一般而言，配额是根据前三年的捕捞情况进行分配。每年的船舶捕捞配额（捕获权）由渔业局（DirectorateofFisheries，隶属于食品、农业和渔业部）根据渔船在当前TAC中所占的配额百分比发放。配额可以自由转让，但会有一定的限制。捕捞结束后，需要在指定的港口上岸，由特定官员称重并记录。另外，交易的整个过程也处于渔业局的监督管理之下。冰岛渔业管理制度主要由大型渔船ITQ、小型渔船ITQ、开放式沿海渔业(Coastalfisheries）社区配额、针对圆鳍鱼（Cyclopterus lumpus）的捕捞努力量限制等制度构成，其中，后四种制度均与小型渔船有关。除此之外，冰岛还采取最小网目尺寸、禁渔区制度等传统渔业管理制度对本国渔业资源进行严格管理。大型渔船ITQ是采取一般的ITQ制度进行管理。小型渔船ITQ分为两种类型，一种是主要针对鳕鱼，对渔具类型不进行限制的一般ITQ；另一种是只允许使用延绳钓和拟饵钓具的钩线配额，目标鱼种为鳕鱼、黑线鳕和北大西洋狼鱼（Anarhichaslupus）l。沿海渔业是一种TAC制度渔业，渔民在划定的区域内按照规定的渔具展开竞争捕捞。只要拥有经过注册的渔船均可获得沿海捕捞许可证，并参与捕捞。沿海渔业仅限于每年的5-8 月、且每月仅有1 2 个捕捞日可进行捕捞，每个捕捞日不能超过1 4个小时，且周五至周日不能进行捕捞。在此期间，冰岛沿海划分为四个区域，每个区域的渔船必须在规定的区域内进行捕捞作业，不可跨区域捕捞。一旦渔获量达到官方限定的捕捞量，该区域将立即关闭。社区配额是一种特殊配额形式。当依赖渔业的社区出现渔获量骤减以及当地就业不景气时，食品、农业和渔业部会发放少量配额，以支持不断减少配额的社区稳定就业。社区配额的规则由食品、农业和渔业部制定，配额主要分配给小型渔船的渔民，这些渔民可按照特殊的规定在特定的海域捕鱼。市政当局在一般规则基础上增加的特殊规则需经食品、农业和渔业部部长批准，且在政府网站上进行公示。社区配额捕捞的渔获物必须单独存放，不能与其他渔获物混合在一起，并按照港口规则分别称重和登记。此外，冰岛还有一种捕捞努力量限制制度，主要针对圆鳍鱼。圆鳍鱼由长度小于1 5m、总吨位在1 5GT以下的小型沿海船只捕捞，捕捞时间通常从每年的3 月持续到8 月，捕捞天数为32-62天。此外，渔船需要持有圆鳍鱼捕捞许可证，该许可证数量有限且可在两艘渔船之间转让。同时还限制网目尺寸、捕捞区域、渔网总长度，要求每艘渔船填写捕捞日志。在管理跨界和高度洄游鱼类种群方面，冰岛通过西北大西洋渔业组织（NorthwestAtlanticFisheries Organization,NAFO）、东北大西洋渔业委员会（North-East Atlantic Fisheries Commission，数据来源：International Monetary Fund eLibrary.Iceland:Selected Issues,见https:/www.elibrary.imf.org/view/journals/002/2018/319/article-A001-en.xml。冰岛大型渔船主要指捕虾船、大型延绳钓、丹麦围网、大型围网以及3 0 总吨（GrossTon，G T）以上的中上层和底拖网渔船。小型渔船指长度在1 5m以下和总吨位在3 0 GT以下的延绳钓、手钓和刺网渔船。117中国渔业经济2023年第4期第41 卷NEAFC）、国际捕鲸委员会（InternationalWhalingCommission，I WC）、国际大西洋金枪鱼养护委员会（International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas，I C C A T）和北大西洋海洋哺乳动物委员会（NorthAtlanticMarineMammalCommission，N A MMC O）等组织与邻国积极合作。三、冰岛个别可转让配额制度（一）个别可转让配额（ITQ）制度的发展历程当传统的管理措施无法阻止渔业衰退的局面时，冰岛便不断尝试并改进管理渔业方法，直到1 9 9 0 年决定实行统一的ITQ制度 3 ，这是冰岛渔业管理史上的重大改革。由于渔业对冰岛经济的独特重要性，使冰岛一直致力于寻找维护本国渔业资源可持续利用的管理方法。冰岛专属经济区的范围从1 9 52 年的4海里逐步扩大到1 9 7 6 年的2 0 0 海里 1 4。冰岛渔业主要可分为底栖鱼类、中上层鱼类、甲壳类和软体动物类等四种类型，经历了一定的管理历史演变，详见表1。表1冰岛渔业采取的管理措施年份管理措施1965年及以前对某些鱼类实行渔具限制，禁渔区制度，小型渔场管理模式1966年禁止捕捞幼小的鱼1969年为鲱鱼种群制定TAC1972-1974年对鲱鱼实施禁捕在鲱鱼中实施个别渔船配额（IndividualVesselQuota）制度，1976年底栖鱼类中设置鳕鱼TAC制度1977年在底栖鱼类中引人捕捞努力量限制制度1979年在鲱鱼种群中实施可转让的个别渔船配额制度1980年在毛鳞鱼种群中实施个别渔船配额制度1984年在底栖鱼类中实施可转让的个别渔船配额制度1985年将“在底栖鱼类中引人捕捞努力量限制制度”作为另一种选择方案1986年在毛鳞鱼种群中实施可转让的个别渔船配额制度除底栖鱼类外，所有鱼类实施可转让的个别渔船配额制度，1988年在底栖鱼类中仍保留捕捞努力量限制制度1990年在所有鱼类中实施完整统一的ITQ制度1995年制定了捕捞规则，鳕鱼年TAC设定为可供捕捞生物量的2 5%2000年严格规定鳕鱼TAC在连续两个捕捞年间不应超过3 0,0 0 0 吨2002年通过立法引人渔业费（fishingfee）2003年引人社区配额制度2004年小型渔船纳人ITQ制度下，对所有上岸渔船开始征收渔业费2009年为确保就业和给新进人者提供机会，针对小型渔船开放“沿海渔业”2012年为促使公众共享渔业利益，征收高额渔业费自1 9 7 6 年以来一直实施短期（通常为两周）禁渔期，目的是保护幼鱼，2018年2018年共有9 8 个区域临时关闭118邹磊磊等：冰岛个别可转让配额制度及其对中国的启示1.1975年以前的一般渔业管理在专属经济区扩大到2 0 0 海里之前，冰岛周围海域有大量的外国渔船，渔场是开放的。那时，冰岛无法对所有鱼类进行有效管理，只能实行特定范围内的一般管理（如禁渔区）。20世纪2 0 年代中期，位于冰岛西北海岸伊萨深峡湾（isafjaroardjup）的渔民开始进行捕虾作业。此后，由于加工技术的改进，捕捞量也随之大幅增加，导致该区域的资源不断减少，需要寻找新的捕捞区域。为此，当时的冰岛渔业部通过TAC制度来应对渔业资源锐减的情况，规定全年的TAC不得超过40 0 吨。此外，还通过价格调控来间接管控虾的产量。自此之后，冰岛捕虾作业经历了多次渔业改革，如引人捕捞许可证及每日、每周和三天配额制度等 5。1960年，冰岛科学家在其周围水域发现了三种鲱鱼种群：大西洋-斯堪的安（Atlanto-Scandian）鲱鱼种群、冰岛夏季产卵鲱鱼种群和冰岛春季产卵鲱鱼种群。其中大部分渔获来自大西洋-斯堪的安鲱鱼6 。2 0 世纪上半叶，鲱鱼产业快速发展，由于无限制的捕捞，冰岛鲱鱼资源受到威胁。1 9 6 9 年，当时的冰岛渔业部决定对鲱鱼实施TAC制度，但这并没有阻止鲱鱼的产量下降。于是，冰岛宣布从1 9 7 2 年开始禁止捕捞鲱鱼。2.1975-1990年的渔业管理历程1976年冰岛将专属经济区扩大到了2 0 0 海里。此后，冰岛便开启了艰难的渔业管理进程。具体可分为以下三个时期。人下二个时期。（1）1 9 7 5-1 9 8 2 年的第一份黑色报告冰岛海洋研究所（MarineResearchInstitute，简称MRI）于1 9 7 5年发布了第一份黑色报告（BlackReport），报告称鳕鱼种群状况岁岁可危。为此，冰岛当局制定了一系列管理措施来养护鳕鱼种群。1 9 7 7 年，政府决定限制鳕鱼的捕捞努力量，主要是限制捕捞时间。由于没有限制渔船的进人，船队规模持续增长，且没有针对每艘渔船的捕捞量限制，导致鳕鱼状况仍然持续恶化。鳕鱼的捕捞天数由1 9 7 7 年的3 2 3 天减少到1 9 8 1 年的2 1 5天 1 3 。这一时期，冰岛的毛鳞鱼捕捞量迅速增加，开始时没有对这种鱼类采取限制措施，但为了防止毛鳞鱼出现像鲱鱼和鳕鱼一样的状况，1 9 7 8 年对毛鳞鱼实施了TAC制度，并设置了休渔期。然而，这些措施并没有阻止毛鳞鱼捕捞量下降的趋势，为此，冰岛政府在1 9 8 0 年针对毛鳞鱼制定了个别配额(Individualquota，简称IQ）制度，并限制发放毛鳞鱼捕捞许可证的数量。毛鳞鱼的TAC分配仅限于1 9 7 9年参与捕捞的渔船，三分之二的TAC平均分配给符合条件的渔船，剩下的三分之一根据渔船的船载量分配。而这时的配额不能转让，且与渔船联系在一起。与此同时，鲱鱼于1 9 7 5年恢复部分区域的捕捞。由于当时MRI设定的鲱鱼TAC过小而整个船队的规模过大，导致两者无法匹配，因此政府决定实施个别渔船配额制度来缓解捕捞竞争的压力。捕捞配额仅限于有鲱鱼捕捞历史且无法参与捕捞毛鳞鱼和北海鲱鱼的船舶。每年鲱鱼的配额不同，需根据当时渔业部公布的TAC除以符合条件的总渔船数来确定。另外，渔船的配额不允许转让，由于单个渔船的配额过小，导致鲱鱼市场经济效率不高。为了促进鱼类市场的高效整合和流通，1 9 7 9 年，政府决定允许符合条件的渔船之间自由地转让配额。（2）1 9 8 3-1 9 8 6 年的第二份黑色报告1983年，MRI发布了第二份黑色报告。在这份报告中，鳕鱼种群数量再次出现骤减，产卵数量处于历史最低水平，死亡率极高。冰岛政府认为急需采取必要措施养护鳕鱼资源。一MRI于2 0 1 6 年7 月1 日改为MFRI，由冰岛两家历史悠久的研究机构一一淡水渔业研究所（InstituteofFreshwaterFisheries，成立于1 9 46 年）和海洋研究所（MarineResearchInstitute，成立于1 9 6 5年）合并组成1193.1991中国渔业经济2023年第4期第41 卷年之后，政府在底栖鱼类中实行为期一年的个别渔船配额制度。配额的分配主要是基于前三年的捕捞情况，特殊情况如有关渔船在三年间未进行捕捞或因故障修整而暂停捕捞等，则计算出的份额会根据实际情况进行调整。同时，低于1 0 GT的小型渔船需遵守TAC制度，1 0 GT及以上的渔船则受到渔船配额的限制。1 9 8 5年，个别渔船配额制度延期一年。此外，捕捞努力量限制制度作为另一种选择方案，可供渔民选择。事实证明，有限捕捞日的捕捞努力量限制更受冰岛渔民的欢迎，许多船东选择了这一制度。直至1 9 8 6 年，毛鳞鱼的渔船配额可自由转让。（3）1 9 8 7-1 9 9 0 年建立统一的个别可转让配额页（ITQ）制度在底栖鱼类中，大量渔民选择退出渔船配额管理，所以大部分的捕捞量是在捕捞努力量限制制度管理下捕获的。尽管大多数渔民选择有限捕捞日的捕捞努力量限制制度，但因个别渔船配额制度管理下的底栖鱼类运行效果良好，冰岛议会（Albingi）又将该制度进行了延长。1 9 8 8年，Alpingi通过了新的立法，将该制度再延期两年，同时，将所有鱼类均纳入个别渔船配额制度管理。1 9 8 8-1 9 8 9 年间，底栖鱼类依然同时实行捕捞努力量限制制度和个别渔船配额制度。1990年的渔业管理法（FisheriesManagement Act）在冰岛渔业管理中建立了完整、统一的ITQ制度，废除了底栖鱼类中的捕捞努力量限制制度，解决了之前个别渔船配额制度中存在的问题。这是冰岛第一次在渔业资源没有出现异常的情况下修订的渔业管理制度，修订过程中关注点集中在如何维持可持续性渔业以实现经济效益的目标上。大多数人认为，实施个别渔船配额制度的效果更佳，通过配额百分比的方式获得份额的船东，可以将有限的精力投人到捕捞渔获物上，以最安全、经济的方式进行捕捞作业；此外，获得份额的船东还有动力从经营不善的船东那里购买到额外的配额。根据1 9 9 0 年的渔业管理法，初始配额遵循从前的分配原则且永久保留，TAC份额可自由转让。这时，配额权与所附船舶所有权是分开的，允许不同船东的渔船之间转让永久配额。从本质上讲，该制度是取代了捕捞努力量限制制度和个别渔船配额制度的混合制度。但有一个例外，即这项法律修改了1 9 8 4年对渔船的规定，将6-1 0 GT的渔船纳人到目前ITQ制度下，6GT以下的小型渔船仍然实施捕捞努力量限制制度。将6 GT以下的小型渔船排除在ITQ制度之外，对冰岛渔业管理的后续发展带来了重大问题，即只限制小型渔船的TAC，未限制它们的捕捞量配额，导致这部分渔船的捕捞量大幅增加。年实施个别可转让配额（I T Q）制制度后的发展变化由于ITQ制度的全面实施对冰岛的渔业管理产生了诸多问题及影响，冰岛政府对渔业管理法进行了多次修订。为遏制配额集中产生的投机行为，冰岛于1 9 9 8 年引人了最高配额的规定，称为“配额上限”，目的是防止配额掌握在少部分人手中，形成垄断。为解决农村地区配额严重流失导致的就业问题，2 0 0 3 年颁布了社区配额制度。由于一部分小型渔船被排除在ITQ制度之外，只限制捕捞时间，没有对其捕捞量进行限制，致使小型渔船的捕捞总量大大增加。因此，2 0 0 4年原渔业部宣布将所有的商业渔船全部纳人ITQ制度下，该制度将1 5GT以下使用手钓和延绳钓的小型渔船从大型渔船ITQ中分离出来，创建了小型渔船ITQ。按照小型渔船的捕捞情况从TAC中重新分配ITQ，并为小型渔船设立了特别配额基金。同时，为安抚公众对ITQ制度的不满，冰岛政府宣布增加一种新的税收方式一一渔业费，即对上岸的渔获物征收费用。2009年，出于为新进人者提供捕捞机会、支持农村社区发展和就业等目的，政府设立了针对小型渔船的“沿海渔业”。在ITQ制度管理下的渔船也可参与沿海捕捞，前提是离开ITQ制度渔业，放弃部分配额。但在沿海渔业捕捞季节结束之后，这些渔船仍可再次进人ITQ制度管理下120邹磊磊等：冰岛个别可转让配额制度及其对中国的启示的渔业进行捕捞，获得9 月至次年4月期间的配额1 7 。自1 9 9 0 年实施统一的ITQ制度以来，冰岛渔业部门发生了巨大变化，渔船和渔业公司的数量逐渐减少，越来越多的垂直整合公司崛起，捕捞、加工、销售于一体的价值链基本形成。冰岛渔业从2 0 0 8 年以来持续产生了渔业资源租金（ResourceRent），体现了冰岛渔业在ITQ制度下逐渐实现了该行业的合理化。（二）个别可转让配额页（ITQ）带制度的特点1.总可捕捞量（TAC）的制定以专门政府机构监测评估为基础MFRI是冰岛在食品、农业和渔业部支持下创办的政府机构，负责对海洋生态系统和商业种群的状况及生产力进行长期研究。其主要职责之一是对海洋、湖泊和河流中可再生资源实施监测，确保其处于可持续状态，并向食品、农业和渔业部及利益攸关方提供相关建议。MFRI以国际海洋考察理事会（InternationalCouncilfortheExploration of theSea，I C E S）的评估和最大持续产量（Maximumsustainableyield，MS Y）为基础，向食品、农业和渔业部建议每年度的TAC，然后由该部最终决定每个物种种群的TAC，但在决定渔业的年总捕捞量之前，还会考虑社会和经济发展等各种因素。虽然有时食品、农业和渔业部会偏离MFRI推荐的建议，但近几年来与MFRI的建议基本一致。2.配额具有可转让性和可分割性冰岛ITQ制度主要由永久配额和年度配额组成，前者是基于捕捞历史获得的配额百分比；后者是每年允许捕捞的渔获量，即TAC乘以配额百分比所得。这两者均可分割、转让给其他渔船，但有一定的限制。这些限制旨在避免配额过度集中和稳定地区就业，包括：任何公司和个人的永久配额不应超过分配给所有物种总配额价值的1 2%；任何渔船禁止购买超过其捕捞量的配额。此外，永久配额和年度配额都不能转让给非冰岛人，获得转让配额的冰岛渔民需拥有捕捞许可证。如果双方确定转让配额，应将配额转让的申请提交给渔业局，由其在网站上审核并登记转让的信息，确保信息的透明度除配额转让外，为了使上岸渔获量与所持有的配额相匹配，减少丢弃，冰岛还制定了一系列灵活性措施。如：在捕鱼年内允许将未使用的配额转让至下一捕鱼年，最高可转让1 5%；可以捕捞超过配额5%的渔获量，但下一捕鱼年内需扣除相应的配额。超过配额的渔获量上岸后，必须进行拍卖，8 0%的收人被渔业局没收，用于支持科学研究。如果一个物种的上岸量超过所允许的范围，将会被没收全部收人，并有可能被吊销捕捞许可证。3.个别可转让配额（I T Q）制制度遵循物种转换原则冰岛水域鳕鱼的产量极为丰富，鳕鱼在冰岛渔业中具有非常重要的地位。制定物种转换原则，规定鳕鱼可转换为其他物种，但其他物种不可转换为鳕鱼。然而，物种转换时也会受到一些限制。其他物种转换鳕鱼当量时，不得超过年度总配额的5%；单个物种转换时，不得超过该物种年度总配额的1.5%。鳕鱼等价物间接地促进了鳕鱼种群的生物稳健性、海洋生态系统的平衡性。当渔民想要捕捞其他物种时，不需要租赁配额，只要通过物种转换原则扣除相应的鳕鱼配额即可。这项原则适用于多鱼种渔业，有助于减少非目标鱼种的丢弃。4.个别可转让配额（I T Q）制制度下以不同形式征收渔业费渔业费是对冰岛所有商业性鱼类征收的新的税收方式，也是资源租金税的一种形式。这项资源租金是土地、海洋等大多数自然资源价值的重要体现，合理收取资源租金不仅可以促进渔业资源的可持续利用，也为渔业资源再生产提供必要的资本。121额解5.总可中国渔业经济2023年第4期第41 卷费用与配额直接关联，不同鱼类之间的收费不同。冰岛对上岸渔获物收费主要有两个目的：一是为政府管理渔业、监督和执行ITQ制度提供资金保障；二是为使公众共享冰岛渔业产生的资源租金 2 0 。冰岛最初收取渔业费时，主要是用于支付渔业局对渔业资源监测的费用。2 0 0 2 年，冰岛通过立法引人新的渔业费。两年后正式开始征收，这一时期的收费不高，渔业盈利能力不断提高。2 0 1 2 年，收费结构发生重大变化，除支付相同的费用外，有些公司还要支付针对鳕鱼配额设置的特殊渔业费。同年还设立了渔业费委员会（FishingFeeCommittee），以商讨确定每年的特殊渔业费。自2 0 1 2 年以来，资源租金持续增长，这也表明冰岛渔业整体运转良好。捕捞量（TAC）基基于上岸控制系统收集渔获数据冰岛具有一套严格复杂的上岸控制系统，通过该系统可有效控制和监测渔获物的上岸量，也可为设置TAC提供数据支撑。上岸后的渔获物均需遵守海洋渔获物称重和登记的详细规则，由认证的港口称重官员对其进行称重，并收取一定的称重费用（即渔业费）。港口的称重秤与渔业局的数据库相连，通过渔业局网站，可获取个别船只的渔获量和剩余配额的变化情况。数据库实时更新，公众可自由访问，以保证信息的公平、公开、公正。此外，为确保数据的准确性，渔业局的渔业观察员还负责对渔获物的上岸、称重、加工进行监督。同时，渔获物交易也必须在渔业局的数据库进行登记，买家要详细说明购买渔获物的数量和处置情况等。渔获物交易记录的登记是渔获量统计的双重保障1 8 。另外，每艘进行捕捞的渔船均需在渔船电子航海日志系统中填写日志，该系统与船舶监控系统（VesselMonitoringSystem，V MS）结合使用，可为渔业局提供准确可靠的信息来源。由此可见，TAC的设定来源于上岸控制系统所提供的多方数据。6.个别可转让配额（I T Q）制度的实施汇集多方机构共同监督和执法冰岛政府机关和有关机构共同协作监督ITQ制度的执行情况。渔业局负责执行渔业管理措施，监督渔业管理系统下渔民的捕捞行为是否符合当前渔业法律法规。为进一步检查最小网目尺寸、副渔获物等规定的遵守情况，渔业局还雇佣了渔业观察员。一部分观察员负责对港口的情况进行监督和检查，另一部分负责在渔船上监督渔民的渔具使用情况和渔业法规的执行情况。根据岸上和海上渔业观察员的报告，如有违反渔业管理法和相关条例的行为，将会受到严厉处罚，包括没收渔获物和渔具，以及吊销捕捞许可证。该局还与冰岛海岸警卫队（IcelandicCoast Guard，I C G）、食品和兽医管理局（IcelandicFood andVeterinaryAuthority）以及负责记录上岸渔获物重量的市政港口官员密切合作，对捕捞作业、渔获物上岸和加工厂进行监督和检查。其中，冰岛海岸警卫队的职责之一是监测海上捕捞活动，包括监测禁渔区、检查网目尺寸等。雇员拥有警察权力，从事执法工作。（三）个别可转让配额（I T Q）制度实施过程中存在的问题及对策ITQ制制度的实施对冰岛渔业产生了深远影响，三十年的渔业发展过程也是不断发现问题并快问题的过程。1针对配额引起的社会问题，采取不同对策冰岛渔业配额的分配、转让、合并对社会产生了一系列影响，致使公众对此产生不满。配引起的问题及解决对策主要集中在以下三点。（1）关于利益分配不均问题，征收渔业费1990年渔业管理法宣布配额可自由转让之后，配额持有者通过转让永久配额获得了可副渔获物：指渔民在捕捞其他海洋物种时无意捕获的动物。副捕获物包括被捕获和释放的动物，以及在捕鱼作业中意外死亡的动物。122邹磊磊等：冰岛个别可转让配额制度及其对中国的启示观的利润。以捕鱼权形式创造的财富引起了公众的不满，他们认为这是一种不公平、不平等的分配方式6 。渔业管理法规定冰岛水域的鱼类属于国家财产，但实际上已通过捕鱼权的形式转让给配额所有者。虽然出售配额的渔民可以受益，但其他间接以捕鱼为生的人并没有从中受益。为了安抚公众、解决利益分配不均的问题，政府于2 0 0 4年开始针对不同鱼种征收低成本的渔业费，2 0 0 9 年后该项费用逐年增加，直到2 0 1 2 年政府开始征收高额渔业费，费用达到8,0 0 0万美元/年左右，此后，该费用平均为6,6 0 0 万美元/年，约占渔业捕捞产值的5.5%和渔业捕捞出口额的3.2%2 。这笔费用的征收表明冰岛ITQ制度管理下的渔业表现良好，渔业可以产生盈利并支付更多的税收，使公众共同受益。（2）关于新渔民进人受限问题，设立沿海渔业初始配额的分配是ITQ制度中至关重要的环节。1 9 8 4年，底栖鱼类根据前三年的捕捞情况分配初始配额，这种分配方式导致想要从事捕捞行业的新渔民（以前因为家庭原因退出或离开渔业的渔民）很难进人。稀缺的配额变得非常昂贵，他们只有非常富有或从父辈那里继承了渔船和配额才有机会重新进入这个行业。2 0 0 9 年政府设立的沿海渔业，旨在努力为新来者提供捕捞的机会。最初分配给沿海渔业的TAC设定为4,0 0 0 吨，次年达到6,0 0 0 吨，之后数量保持稳定，22017-2018年再次增加，数量达到1 0,2 0 0 吨1 7，为新渔民提供更多捕捞机会。（3）关于渔业社区边缘化问题，颁布社区配额制度捕捞业在冰岛农村经济发展中占据极其重要的地位，且部分渔村主要以捕鱼为生。然而，ITQ制度实施后，船队规模和渔业公司的数量发生了很大变化。冰岛渔业公司大量合并，许多小型渔船主被迫卖出配额，导致配额被整合到较大的公司或船只中，从而减少了该行业的投资和就业机会。同时，配额的可转让性使得不同区域之间的配额发生转移，造成渔业社区空心化现象严重，农村社区就业形式严峻。为解决公众对私有化渔业的不满，冰岛于2 0 0 3 年颁布了社区配额制度。每年食品、农业和渔业部都会发放一定的配额，以支持因渔获量大幅减少对当地经济、人口造成严重问题的农村地区。该部还制定了分配给符合条件的地区和渔船配额的相关规定。2.针对利益相关者参与问题，尝试将其纳人管理决策冰岛渔业的利益相关者主要由配额持有者、船员、渔业工作者、当地社区、鱼类加工商、政府部门、执法机构和科学家这八大群体组成，而配额持有者是最具有影响力的群体。1 9 9 0 年冰岛实施全面的ITQ制度以来，船员、渔业工作者和当地社区三个群体的权力较弱，决策参与度偏低，制定和执行渔业管理政策仅由政府部门和少数科学家参与，忽视了部分利益相关者的诉求，导致利益相关者的权力分配不对称 2-3。目前冰岛许多学者在相关研究中提出了这个问题，倡导将利益相关者纳人到管理决策中。为保障利益相关者的参与决策权，冰岛在制定关于鳕鱼的管理政策时，与利益相关者开展密切合作，积极构建政府和利益相关者之间互动交流的平台 2 43针对渔业费的设置问题，征收特殊渔业费渔业费的引人在一定程度上缓解了公众对ITQ制度的反对态度，因为这笔费用既可增加政府收人又可造福公众。但是，在渔业中征税是件非常困难的事情，比如计算资源租金的方法就阻碍了大多数国家在渔业中实施这项税收制度。尽管如此，冰岛的经验表明所有这些问题都需在实践中不断调整解决。现阶段，冰岛渔业管理的争论焦点已转向渔业费的征收数额和计算方法。对此，冰岛的解决方案是对从事经营渔业的公司征收一部分特殊渔业费。为了保护规模较123中国渔业经济2023年第4期第41 卷小、财力较弱的渔业公司，冰岛选择只让那些规模较大、财力较强的公司支付这部分费用 2 5四、冰岛个别可转让配额制度对中国的启示通过以上对冰岛ITQ制度的产生、特点及发展的论述，可发现冰岛在渔业管理改革方面有丰富的实践经验值得我们学习。一方面，可借鉴其在资源调查、配额的灵活使用、强大的监测和执法能力等方面的优势，另一方面也可提醒相关政府部门关注渔业改革对社会造成的影响中国于2 0 1 7 年起先后在浙江、山东等沿海省份和城市开展了限额捕捞试点工作。然而，限额捕捞试点过程中暴露出了多鱼种渔业特征、渔业资源调查和监测不足、监管能力不足、基层渔业管理组织协调机制缺乏等问题 2 6-2 7 ，上述问题驱需解决。同时，现有的渔业管理制度和措施无法有效遏制渔业资源衰退，学习和借鉴发达渔业国家的改革经验迫在眉睫。因此，有必要将冰岛实施ITQ制度的实践经验运用到中国渔业管理的改革中，进而实现中国海洋渔业的持续健康发展。资源的调查和研究，科学确定总可捕捞量（TAC（一）加强近海渔业资源的调查和研究，科学确）MFRI对冰岛水域鱼类种群状况和海洋生态系统状况的科学评估与建议是冰岛每年制定TAC时做出决定的主要依据。TAC的确定是实施捕捞限额制度的前提和先决条件，但在中国缺乏对海洋渔业资源长期、全面、连续的调查和监测。中国于2 0 世纪50 年代开始进行渔业资源调查工作，至2 0 世纪8 0 年代对近海海域的渔业及沿海区域的贝类和藻类进行了相对全面的调查和研究，但之后1 0 年的调查工作断断续续，导致后期渔业统计资料缺乏完整性、准确性 2 。此外，中国的渔业资源具有多鱼种渔业特征，加大了渔业资源调查和研究工作的难度。TAC的确定需要针对单个鱼种持续多年的资源调查和监测，只有通过准确可靠的数据才能确定MSY，进而确定TAC。冰岛的MFRI通过监测海洋和淡水资源生态系统，以可持续利用的方式为冰岛渔业提供科学建议。长期的种群评估和科学的渔业建议是保持冰岛渔业可持续利用的关键举措。因此，针对渔业资源的调查和研究方面，中国应当集中科研力量对各海域的重要经济鱼类种群进行系统、全面、连续的调查和监测。同时，还应提升调查的基础设施和监测装备水平。（二）合理分配初始配额，保障生计渔民的权益初始配额不仅关系到渔民的自身利益，还影响制度实施的成效。冰岛ITQ的一些负面社会影响被认为与ITQ初始配额分配时不公平的做法有关。在冰岛个别可转让配额制度发展过程出现的公众无法公平共享利益、新进人者受限、渔业社区边缘化等问题，均由没有合理分配初始配额所导致，并引发社会、经济、政治等后果。这些问题主要是针对小规模渔民，即长期依赖渔业的生计渔民，而保障生计渔民的权益是渔业改革中的重大难题。中国拥有数量庞大的渔船和渔民，传统渔民人口基数大。根据2 0 2 2 年中国渔业统计年鉴，截至2 0 2 1 年末，中国渔业人口1 6 3 4.2 4万人，渔业人口中传统