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我国安全生产应急管理现状及发展趋势
（ 讲 义 ）
（2015年4月10日）
国家安全生产应急救援指挥中心副主任 高广伟
非常高兴有机会和大家交流探讨我国安全生产应急管理工作。在座的都是市、县领导，你们工作在一线，实践经验丰富，欢迎你们从实践的角度对安全生产应急管理工作提出意见建议，以便我们不断改进完善应急管理工作。今天我想跟大家交流五个方面内容：
一、我国安全生产状况
二、加强安全生产应急管理工作的背景
三、安全生产应急管理的几个基本问题
四、安全生产应急管理体系
五、安全生产应急管理发展趋势及重点工作

安全生产应急管理是整个应急管理的一部分，是安全生产工作的重要方面，有人将应急救援称为安全生产工作的最后一道防线。在探讨安全生产应急管理之前，有必要了解我国安全生产现状，从而增强加强应急管理工作的紧迫性、自觉性和危机感。
一、我国安全生产状况
我国的安全生产状况可以用两句话概括：持续稳定好转，形势依然严峻复杂。
（一）持续稳定好转。
持续稳定好转主要表现在：
o 各类事故死亡总人数逐年下降。
o 反映经济社会安全发展水平的主要指标逐年趋好。
o 较大事故、重大事故、特别重大事故均明显减少。
o 重点行业（领域）事故逐年下降。
o 全国各地区安全状况普遍得到明显改善。
具体来说：
——各类事故死亡总人数逐年下降。
从2000年开始，随着工业化、城市化进程加快和社会生产规模急剧扩大，我国开始进入新一轮事故高发期，事故起数和死亡人数连年增加。2002年达到107万起和14万人的历史最高点，以后逐年下降，2014年事故起数降到30万起，死亡人数下降到6.8万人。
与上一年度相比，2003-2014年事故死亡人数逐年分别下降2.1%、0.2%、7.1%、11.2%、10.1%、10.2%、8.8%、4.4%、5%、4.7%、3.5%和4.9%。2008年首次降到10万人以下、2013年又降到了7万人以下。
——反映经济社会安全发展水平的主要指标逐年趋好。
2003—2014年亿元GDP事故死亡率为： 1.770、0.855、0.697、0.558、0.413、0.312、0.248、0.201、0.173、0.142、0.124和0.107；
2003—2014年工矿商贸10万就业人员死亡率：4.57、4.13、3.85、3.33、3.05、2.82、2.40、2.13、1.88、1.64、1.52和1.33；
2003—2014年道路交通万车死亡率：10.8、9.9、7.6、6.2、5.1、4.3、3.6、3.2、2.8、2.5、2.3和2.12；
2003-2014年煤矿百万吨死亡率：3.724、3.080、2.811、2.041、1.485、1.182、0.892 、0.749、0.564、0.374、0.288和0.255。
——较大事故、重大事故、特别重大事故均明显减少。
即：一次死亡3-9人的较大事故；一次死亡10-29人的重大事故；一次死亡30人以上的特别重大事故。
全国各类较大事故起数和死亡人数在2004年达到峰值，随后呈逐年下降态势。
全国重大事故呈现波动下降的态势，除2005年、2008年、2010年同比上升外，其余年份同比均下降。
全国特别重大事故起数和死亡人数在2005年以前逐年上升，2005年达到峰值，之后，呈现波动下降趋势。
——重点行业（领域）事故逐年下降。
煤矿：煤炭产量的变化，煤矿事故死亡人数的变化；一次死亡10人以上重特大事故的变化；煤炭生产百万吨死亡率的变化。
2002年到2014年，煤炭产量从约14.2亿吨增加到38.7亿吨，增长了172.5%， 煤矿事故死亡人数由2002年的7000人减少到2014年的931人，下降了86.7%。
重特大事故由2002年的75起减少到2014年的14起，下降了81.3%；从2013年3月到目前已经连续24个月没有发生煤矿特别重大事故，这也是历史上最长的安全时段。
百万吨死亡率由2002年的4.94下降到2014年的0.255，下降了94.8%，从09年起历史性地降到了1以下。
道路交通、金属与非金属矿山、危险化学品、烟花爆竹、火灾、铁路交通等重点行业（领域），水上交通、渔业船舶、农业机械、建筑施工等其他行业（领域）事故起数和死亡人数均有不同程度的下降。
——全国各地区安全状况普遍得到明显改善。
从2005年到2014年的9年中，没有突破“各类事故死亡人数”控制指标的单位分别达26个、30个、31个，31个，31个，28个，32个，32个,30个。

（二）形势严峻复杂。
——事故总量仍然过大，重特大事故仍时有发生、有时还频发。
2014年事故总量29.8万起，平均下来每天816起，每小时34起，也就是2分钟不到就有1起事故发生，这是个不小的数字。死亡10人以上的重特大事故42起，平均每月3起多。
2014年事故死亡人数6.6万，平均每天180多人。
——与一些较发达国家相比，还有较大差距。
有关国家从业人员10万人死亡率、单位国内生产总值事故死亡率；美国煤矿事故情况。
从业人员10万人死亡率，近20年来世界各国均呈下降趋势。英国在1以下；澳大利亚由1992年的7下降到2002年的2；德国自1990年的5.1下降到2002年的2.9；美国由1992年的5.3下降到2002年的4.2；日本2002年为4.5。
我国2003年为4.57，2014年为1.33。
单位国内生产总值事故死亡率，折算为人民币，英国由1990年0.04降至目前0.02；日本由1990年的0.07降至目前的0.05；美国、澳大利亚、法国均在0.04-0.06之间。我国2003年为1.770，2009年为0.248。
美国目前年产煤约10亿吨，死亡约30人，百万吨死亡率0.03。我国2014年38.7亿吨， 死亡931人，百万吨死亡率0.255。（注：煤炭赋存和开采条件较好，51％为露天矿。 ）
——与人民群众的要求相比还有较大差距。
每个人都愿望安全生产能做到不死人或尽量少死人，每一起安全生产事故给国家、企业带来巨大损失，多则上亿，少则也有百万。新的死亡赔偿规定每死亡一人要赔偿近60万元。最主要的每死一人给多少人带来痛苦，给多少家庭带来不幸。
——安全基础薄弱。分析事故多发的原因有两大方面：主观上的认识和努力程度，客观上的制约因素。决定因素是生产力发展水平。
主观上的认识和努力程度方面的原因表现为工作上六个不到位：一是思想认识和组织领导不到位，二是安全责任和措施不到位，三是安全投入和保障不到位，四是安全教育和培训不到位，五是安全管理和监督不到位，六是法律法规和工作机制不到位。这些问题需要我们尽快努力加以解决。
客观上制约因素有以下四个方面：一是我国现阶段采掘、化工、建筑等安全风险较高的产业所占比重较大，其中的落后生产能力比重较高；二是小型企业多、其技术装备差、管理水平低；三是从业人员和管理者总体素质不高，有大量的农民工在高风险领域就业。由从业人员素质和管理者素质决定了安全意识、法制意识。四是社会总体生产力发展水平不高，这是决定性因素。
总体上说，影响安全生产的主要因素可以归结为五个方面，安全生产一切工作都是围绕这五个方面展开的：
一是安全意识
二是安全科技
三是安全投入
四是安全管理
五是安全责任

二、加强安全生产应急管理工作的背景。
近年来，应急管理工作受到全社会前所未有的关注，其重要性日显突出，主要原因在于：
——突发事件危害和影响愈来愈大
——国内外重大突发事件的警醒
——科学发展观的确立
——加强应急管理确有成效
（一）突发事件危害和影响愈来愈大。应急管理事关人民群众生命财产安全，影响社会和谐稳定。
——矛盾凸显期突发事件多发频发；
从世界范围看，无论是发达国家，还是发展中国家，各种突发公共事件时有发生，近几年尤为突出。地震（四川汶川地震、青海玉树地震、日本“3.11”特大地震）、山体滑坡（如舟曲泥石流）、台风等自然灾害，煤矿瓦斯爆炸、危险化学品泄漏（吉林石化苯泄漏事故、紫金矿业的尾矿库泄漏）火灾、道路交通事故、海难、大规模断电等事故灾难，“非典”、人感染高致病性禽流感、食物中毒、医药器械安全事故等公共卫生事件，恐怖主义袭击（9.11）、暴力冲突、社会骚乱等社会安全事件，不仅给各国人民生命财产和经济发展造成巨大损失，而且还会危害到国家安全和社会稳定。突如其来的突发公共事件考验着各国政府应急处理能力，使突发公共事件的应急管理成为各国政府关注的重点问题。
——经济社会发展水平提高，人口、经济愈来愈密集，突发事件造成的危害增大；
每发生一件事件可能会影响到许多人，产生很大的损失。
——生活水平改善，人对突发事件的感受变强烈，对生命健康的感受变化，对生命的重视程度提高；
化学品泄漏会污染水、空气和土壤，直接影响人的健康；核泄漏产生的核辐射严重影响人的生活和健康。吃的、喝的、用的等等受到影响。
——信息传播速度提高、范围扩大，放大了突发事件的影响。
电话、手机、互联网、媒体等对突发事件的关注，有的是故意炒作，使突发事件无人不知、无人不晓，很快就会成为社会关注的焦点。
（二）国内外重大突发事件的警醒。
——美国9.11事件给我们敲响了警钟，加强了对航空的安检工作。日本福岛核电厂因地震引发核泄漏产生核辐射，引起各国对核电的重新审视。
——2003年中国“非典”事件让我们感受到了切肤之痛。
（三）科学发展观的确立。
——党和国家历来重视安全生产和应急管理工作，应急管理工作历来没有间断。
——2003年“非典”事件以来，应急管理得到前所未有的重视，作为专门工作列入了各级政府的重要议事日程。
——尤其是党的十六大以来，科学发展观的指导地位得以确立，有力地推动了应急管理工作。
党的十六大以来，党和国家历次重要会议都专门强调应急管理工作，把应急管理提高到落实科学发展观、提高执政能力的高度，纳入了构架社会主义和谐社会的重要内容，作出了一系列重大决策部署、采取了一系列重大举措全面加强应急管理工作。
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，要完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。要求：建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。
——国务院多次召开专门会议进行部署，提出了相应的政策措施和要求，采取了一系列措施强力推进。
2003年底国办成立预案工作组，组织编制国家层面的应急预案。
2004年初召开预案编制会议，2005年1月26日国务院第79次常务会议通过《国家突发公共事件总体应急预案》，4月17日以《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》（国发〔2005〕11号）发布。随后国家专项预案、部门预案陆续发布。
2005年成立了国务院应急办（国务院总值班室），隶属国务院办公厅。职能：承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。
从2005年到2007年连续3年每年召开全国应急管理工作会议部署工作。
2005年7月22日至23日在北京召开。
2006年7月7日至8日在北京召开。
2007年5月19日在浙江省诸暨市召开。
制定了一系列的政策措施：
2006年国发〔2006〕24号《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》。
2006年国办发〔2006〕106号《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》。
2007年国办发〔2007〕13号国办转发安全监管总局等部门《关于加强企业应急管理工作的意见》。
2007年国办发〔2007〕52号《关于加强基层应急管理工作的意见》。
2009年国办发〔2009〕59号《关于加强基层应急队伍建设的意见》。
2013年国办发〔2013〕101号《关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》。
与此同时：
——2006年3月14日十届人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年发展规划纲要》第41章“加强公共安全建设”专门对加强防灾减灾能力、提高安全生产水平、保障饮食和用药安全、维护国家安全和社会稳定、强化应急体系建设等方面提出了要求。第五节“强化应急体系建设，并把“安全生产应急救援—建设国家、省、市三级安全生产应急救援指挥中心和国家、区域、骨干专业应急救援体系”列为公共服务重点工程。
——2007年8月30日十届全国人大常委会29次会议通过，第69号主席令颁布实施了《突发事件应对法》，2007年11月1日起施行。
安全生产应急管理方面：
——2003年底原国家安全监管局成立应急办。
——2004年1月9日国务院颁布《关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号）提出，要建立生产安全应急救援体系。
要求：加快全国生产安全应急救援体系建设，尽快建立生产安全应急救援指挥中心，充分利用现有的应急资源，建设具有快速反应能力的专业化救援队伍，提高救援装备水平，增强生产安全事故的抢险救援能力。加强区域性生产安全应急救援基地建设。搞好重大危险源的普查登记，加强国家、省（区、市）、市（地）、县（市）四级重大危险源监控工作，建立应急救援预案和生产安全预警机制。
——2005年5月9日在中央机关压缩编制的大背景下，中编委批准成立国家安全生产应急管理中心（中编发〔2005〕3号），编制80人，2006年2月21日正式挂牌运行。
从2006年开始，先后编制了《国家安全生产事故灾难应急预案》（属专项应急预案）和10个部门预案。
即：《矿山事故灾难应急预案》、《危险化学品事故灾难应急预案》、《尾矿库事故灾难应急预案》、《冶金事故灾难应急预案》、《海洋石油天然气作业事故灾难应急预案》、《陆上石油天然气开采事故灾难应急预案》、《陆上石油天然气储运事故灾难应急预案》《安全监管总局应对恐怖事件应急预案》、《防范和应对自然灾害引发生产安全事故应急预案》、和《安全监管总局参与核事故应急预案》等10个部门应急预案。
安全监管总局先后制定了一系列政策措施和一些规章、标准，指导、规范、推动安全生产应急管理工作。
2004年底完成了《全国安全生产应急救援体系建设规划方案》编制上报工作。
2005年8月23日颁布《矿山救护队资质认定管理规定》（安全监管总局第2号令）；
2006年9月19日颁布《关于加强安全生产应急管理工作的意见》（安监总应急〔2006〕196号）；
2006年9月20日颁布《生产经营单位生产安全事故应急预案编指导则》（AQ/T9002-2006）；
2006年10月4日颁布《国家安全生产应急平台体系建设指导意见（安监总应急〔2006〕211号）；
2007年2月15日颁布《关于加强安全生产应急管理培训工作的实施意见》（安监总应急〔2007〕34号）；
2007年联合国资委、财政部、公安部、民政部、卫生部、环保总局制定了《关于加强企业应急管理工作意见》，由国办转发；
2009年4月1日颁布《生产安全事故应急预案管理办法》（安全监管总局第17号令）；
2010年1月22日颁布《关于加强基层安全生产应急队伍建设的意见》（安监总应急〔2010〕13号）。
2010年8月23日颁布《关于矿山危险化学品应急救援队伍开展预防性安全检查工作的指导意见》（安监总应急〔2010〕145号）；
2010年11月9日颁布《关于贯彻落实国务院〈通知〉精神 进一步加强安全生产应急救援体系建设的实施意见》（安委办[2010]25号）。
2014年9月22日颁布《生产安全事故应急处置评估暂行办法》（安监总厅应急〔2014〕95号）
——2010年《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）提出，要建设更加高效的应急救援体系。首次提出，按行业和区域分布，在中央预算内基建投资支持下，先期抓紧建设7个国家矿山应急救援队。
国发23号文件共分九大部分32条。其中第五部分：建设更加高效的应急救援体系。具体条块是：
15.加快国家安全生产应急救援基地建设。按行业类型和区域分布，依托大型企业，在中央预算内基建投资支持下，掀起抓紧建设7个国家矿山应急救援队，配备性能可靠、机动性强的装备和设备，保障必要的运行维护经费。推进公路交通、铁路运输、水上搜救、船舶溢油、油气田、危险化学品等行业（领域）国家救援基地和队伍。鼓励和支持各地区、各部门、各行业依托大型企业和专业救援力量，加强服务周边的区域性应急救援能力建设。
16.建立完善企业安全生产预警机制。企业要建立完善安全生产动态监控及预警预报体系，每月进行一次安全生产风险分析。发现事故征兆要立即发布预警信息，落实防范和应急处置措施。对重大危险源和重大隐患要报当地安全生产监管监察部门、负有安全生产监管职责的有关部门和行业管理部门备案。涉及国家秘密的，按有关规定执行。
17.完善企业应急预案。企业应急预案要与当地政府应急预案保持衔接，并定期进行演练。赋予企业生产现场带班人员、班组长和调度人员在遇到险情时第一时间下达停产撤人命令的直接决策权和指挥权。因撤离不及时导致人身伤亡事故的，要从重追究相关人员的法律责任。

——2011年《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号）再次提出，建设更加高效的应急救援体系。具体条款是:
（二十六）加强应急救援队伍和基地建设。抓紧7个国家级、14个区域性矿山应急救援基地建设，加快推进重点行业领域的专业应急救援队伍建设。县级以上地方人民政府要结合实际，整合应急资源，依托大型企业、公安消防等救援力量，加强本地区应急救援队伍建设。建立紧急医学救援体系，提升事故医疗救治能力。建立救援队伍社会化服务补偿机制，鼓励和引导社会力量参与应急救援。
   （二十七）完善应急救援机制和基础条件。健全省、市、县及中央企业安全生产应急管理体系，加快建设应急平台，完善应急救援协调联动机制。建立健全自然灾害预报预警联合处置机制，加强安监、气象、地震、海洋等部门的协调配合，严防自然灾害引发事故灾难。建立完善企业安全生产动态监控及预警预报体系。加强应急救援装备建设，强化应急物资和紧急运输能力储备，提高应急处置效率。
   （二十八）加强预案管理和应急演练。建立健全安全生产应急预案体系，加强动态修订完善。落实省、市、县三级安全生产预案报备制度，加强企业预案与政府相关应急预案的衔接。定期开展应急预案演练，切实提高事故救援实战能力。企业生产现场带班人员、班组长和调度人员在遇到险情时，要按照预案规定，立即组织停产撤人。
——2013年《国务院安委会关于进一步加强生产安全事故应急处置工作的通知》（安委〔2013〕8号），对规范事故应急处置工作提出专门要求。
（四）加强应急管理确有成效。
从实践看，这些年我们通过及时、科学、有力地实施救援，从死亡线上挽回了大量人员的生命，减少了大量的财产损失。许多事故通过救援避免了人员伤亡事故，许多事故通过救援减少了人员伤亡和经济损失、降低了事故等级，许多事故风险通过救援得到化解。
——在事故救援中发挥了主力军作用。
——在各类灾害抢险救灾中发挥了骨干作用。
——在事故防范中发挥关键作用。
事故救援方面：
自国家应急指挥中心成立以来，全国矿山救护队共处理各类事故15579起，抢救遇险遇难人员31437人（其中经抢救生还7920人）。
尤其是：2007年7月29日上午8时40分，肆虐的洪水沿河南省三门峡支建铁炉沟河暴涨，造成位于河床中心的原中国铝业公司废弃的铝土矿坑塌陷，洪水通过矿井上部老巷泄入陕县支建矿业有限公司东风井，造成淹井事件。经过76个小时的全力抢救，被困的69名矿工在8月1日12时50分全部脱困。此次救援创造了煤矿救援历史上罕见的奇迹。
2010年“3.28”王家岭煤矿透水事故抢险救援中，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，在国家有关部门的精心指导下，事故现场救援指挥部认真贯彻“排水救人、通风救人、科学救人”的指导原则，组织各方面专家，精心制定救援方案，根据现场情况及时采取有力措施，科学施救、安全施救，各路救援队伍通力合作，经过八昼夜的连续奋战，成功救出了115名被困矿工，创造了我国矿山事故救援史上的奇迹。
公安消防、海（水）救援队伍和危险化学品应急救援队伍每年参与大量的事故救援工作，疏散和抢救遇险人员十几万人。
灾害抢险方面：
在2008年“5.12”四川汶川大地震抢险救灾中，44支矿山和危险化学品救援队伍、1057名指战员在4市6县23个乡镇对279家企业和单位进行了搜救，累计救出生还人员1113人，搜寻到遇难人员567人，转移疏导被困人员14860人。以占全部救援人员总数0.6%的兵力，救出占获救人员总数17%的遇险人员，赢得了整个社会的肯定和灾区人民的赞誉。
在2010年“4.14”青海玉树地震抢险救灾中，由25支队伍、512名安全生产应急救援队员组成的玉树地震抗震救援队，是第一支进入灾区的专业救援队伍，克服困难、不怕牺牲、不怕疲劳、争分夺秒、全力救人，从废墟中成功抢救出46名生还遇险群众，转运伤员241人，作出了突出成绩。
此外，安全生产应急救援队伍在2012年云南彝良“9·7”地震、2013年四川芦山“4·20”7.0级强烈地震和2014年云南昭通鲁甸“8·3”地震救援中也发挥了重要作用、做出了突出贡献。
事故预防方面：
在完成事故救援、备勤和训练的同时，按照“预防与应急并重，常态与非常态相结合”和“险时搞救援，平时搞防范”的工作要求，各类安全生产应急救援队伍还积极开展预防性安全检查，协助企业排查整理各类安全隐患。据统计，平均每年参加预防性安全检查技术服务近20万队次，排查或协助排查安全隐患约70万项，有效减少了事故发生。矿山救援等队伍还承担着矿井火区启封、瓦斯排放等涉险任务。

三、安全生产应急管理的几个基本问题
（一）安全生产应急管理的概念。
——突发事件、危机、事故灾难、安全生产事故；
——突发事件应急管理、安全生产应急管理；
——应急救援、应急指挥；
——安全生产应急管理的特点。
1．突发事件、危机、事故灾难、安全生产事故。
突发事件：突然发生，对整体造成一定程度破坏，必须紧急处置，才能阻止进一步破坏或恢复整体功能。经常指突发公共事件。
危机：突发事件发展到有可能对整体造成颠覆性破坏的程度。
突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。
事故灾难包括：安全生产事故、环保和生态事故。
2．突发事件应急管理、安全生产应急管理。
——都是对事件根源、发生、发展、控制、恢复全过程的管理。一般分为四个环节：
——预防：事件发生前查找隐患、发现隐患、消除隐患。
——应急准备：在预防的同时做好处置准备。
——响应（处置、救援）：事件发生后的遏制、遏止过程。
——恢复：事件得到控制后恢复正常状态的过程。
突发事件应急管理：即应急管理，指对应急准备、应急响应（处置、救援）、恢复等3个阶段的管理。包括对应急准备阶段、应急救援阶段和恢复阶段各项工作的计划、安排、组织、检查、评估、总结。
安全生产应急管理：有时称安全生产事故灾难应急管理，指对生产安全事故应急准备、应急救援（处置、响应）、善后、调查处理、恢复生产的管理。目前，主要强调对事故的应急准备与应急救援2个阶段的管理。
3．应急救援、应急指挥。
应急救援：事发后的处置、响应行动。
应急指挥：事发后处置过程中，有最终权威的协调、调遣、决策、决断、命令。
4．安全生产应急管理的特点。
与其它突发事件应急管理相比：
——事故由生产经营造成，决定了企业是应对的责任主体；
——事故人为导致，伤亡集中，易引发公众对事故企业、政府的怨愤，影响社会稳定，有效处置显得更加重要；
——事故直接影响范围较小，损失主要由企业承担，一般不需大范围社会动员、不需民政救助，应对工作的社会性较弱。
（二）安全生产应急管理的主要内容。
安全生产应急管理包括：
——对日常应急准备工作的管理；
——对事故发生后应急救援工作的管理；
——相关法规、政策、制度的管理。
1．安全生产应急准备的主要内容：
——思想准备：认识到事故发生的可能性、危害性，认识到做好应急管理工作的必要性、重要性；
——组织准备：成立应急指挥协调机构，日常应急管理机构（为指挥协调提供支持的办事机构），明确人员、职责；
——事故辨析：事故隐患排查、危险源辨析、风险评估；
危险源≠隐患，危险源是必然存在的，不可消除的，保证安全的措施是监控；隐患是不应当存在的，应当消除的，一时不能消除的要采取保安措施。
——预案准备：针对可能发生的事故，事先制定应对方案；
——物质技术准备：救援队伍、装备、物资、专家、技术、通讯等方面准备；
——机制准备：通过制度、协议建立应急工作机制；
——人员培训、宣传教育；
——演练、训练；
——不断总结评估，不断改进。
2．应急救援的主要内容：
——事故发现，岗位处置；
——事故逐级报告；
——逐级启动预案，逐级及时处置；
——应急救援组织指挥；
——事故现场救援组织指挥；
——队伍、装备、物资、专家、社会力量调遣；
——事故技术处置；事故处置技术支持；秩序、交通、电力、环境、医疗等方面保障；善后、维稳；后勤保障；
——现场救援终止；
——事故应急救援总结、评估、报告。
3．法规、政策、制度管理的主要内容：
——制定法规、规章、标准、制度，对上述应急准备和应急救援各方面工作进行规范。对制定支持鼓励安全生产应急管理事业发展的政策进行引导。
企业也要结合实际，制定完善应急管理规章制度、标准等。如合理使用风险抵押金加强企业应急救援体系建设，提高企业应急救援能力。
——落实情况的监督检查。
——适应性评估。
——修订。
（三）安全生产应急管理责任归属。
——安全生产应急管理的主体责任是企业。
——安全生产应急管理也是政府的重要职能。
1．安全生产应急管理的主体责任是企业。
主要理由2点：
——市场经济体制下，企业是生产经营活动的主体，当然是安全生产的责任主体。事故发生后，企业应当承担救援主体责任。
——事故的突发性和扩展性，要求事故发生后第一时间展开救援，只有发生事故的企业才最有条件做到这一点。
2．安全生产应急管理也是政府的社会管理职能。
主要理由6点：
——事故涉及到人的生命安全，应急救援涉及到千家万户，事关社会和谐稳定，政府必须提供可靠的保障。
——事故发生后能否及时、有序、有力、有效地组织实施救援，稳定局势，稳定民心，是对政府公信力的重大考验。
——由于事故发生时间、地点、规模、危害程度的不确定性以及生产经营单位救援技术、装备、队伍的有限性，一些重特大事故、比较复杂的事故必须依靠政府组织救援工作。
——事故抢救往往需要动用多种社会资源，如现场治安、交通警戒、医疗救治、水电供应、环境监测、气象服务等等，需要依靠政府组织协调。
——不法经营者事后逃逸，或一些企业未按规定做好应急准备、不能有效应对事故时，政府必须承担起相应的救援责任。
——政府应当对企业的安全生产应急管理工作实施有效监管，督促企业履行安全生产和应急管理责任。

四、安全生产应急管理体系
——突发事件应急管理体系
——安全生产应急管理体系
（一）突发事件应急管理体系。
——突发事件应急管理体制：统一领导、分级负责，综合协调、分类管理，条块结合、属地为主。（突发事件应对法表述为：统一领导，综合协调，分级负责，分类管理，属地为主）。
各级政府（某一类别的应急委员会、指挥部）统一领导、决策、指挥；
各级政府应急办（委员会、指挥部的办公室）综合协调；
各级政府及部门分级负责；
同级政府各有关部门分类管理；
上级部门和下级政府及部门相结合；
领导、管理、决策、指挥以属地为主，现场指挥部通常由地方政府首长挂帅。
各级政府及部门分级负责：日常管理分级管理，处置时，一般把突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级 ，按照不同级别对应有国家、省、市、县政府负责。
突发事件应对法规定：突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。
突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。
国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。
县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。
上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。
国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及具体职责由国务院规定。
——突发事件分为四大类：
自然灾害，事故灾难，公共卫生事件，社会安全事件等四大类突发事件，每一类事件包含多种，每一种或几种归属不同部门管理。
自然灾害：地震灾害（地震局），洪汛灾害（水利部），森林火灾（林业局），农业灾害（农业部）；
事故灾难：环境污染事故和生态破坏事故（环保部），安全生产事故（安全监管总局综合监管）
公共卫生：传染病和食物中毒（卫生部），动物疫情（农业部）；
社会安全：群体性事件、社会治安事件、刑事案件、恐怖事件（公安部）；民族宗教、经济安全等；
——突发事件应急预案体系：
包括：各级总体预案、各级政府专项预案、各级部门预案、基层单位预案。（一说：总体预案、部门预案、地方预案、企业预案 ）
各级政府制定处置各类重大突发事件的总体应急预案，对需要本级政府处置的重大突发事件分类制定专项应急预案，由部门提出、政府分管领导审阅、政府办颁布；
各级政府有关部门对需要本级政府处置、由下一级政府处置、或由本级相关部门处置的突发事件制定部门应急预案；
基层单位根据实际情况制定本单位总体或综合预案、专项预案和/或处置方案。

（二）安全生产应急管理体系。
——安全生产事故种类及监管部门。
安全监管总局对各行业领域安全生产工作实施综合监管。
其中：工矿商贸（安全监管总局），火灾、道路交通（公安部），水上交通、民用航空（交通部），铁路交通（铁道部），建筑施工（住建部），核事故（工信部），特种设备（质检总局），农业机械、渔业船舶（农业部），大面积停电（电监会）。
——安全生产应急管理组织体系。
各级政府及其安委会是领导、指挥机构；
各级政府应急办是办事机构；
各级安委会办公室是综合协调机构；
各级有关部门是工作机构；
安全监管部门应急办或应急救援指挥中心是具体承担安全生产应急管理综合监管工作的机构，其他有关部门应急机构是具体承担相关类别安全生产应急管理工作的机构。
国家安全生产应急救援指挥中心自2006年成立以来，人员不断得到充实。目前，国家应急指挥中心内设5个职能部门、17个处室，编制80人，实有70人；矿山中心内设4个处室，编制30人，实有20人。
截至2014年底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团都建立了安全生产应急工作机构，地（市）级安全生产应急工作机构已成立316个，1081个县（市）和部分乡（镇）也建立了安全生产应急管理机构。
与此同时，工信、农业、交通、铁路、电监等部门的安全生产应急机构日益健全。如：交通运输部将应急办公室与中国海上搜救中心、中国海上溢油应急中心合署办公，加强了交通运输应急管理与指挥协调工作；国防科工局专门成立了核应急与军工核安全监管司，承担国家核事故应急组织与协调工作。
——安全生产应急救援队伍体系。
包括：
消防（公安、企业）
矿山（政府、企业）
危险化学品（企业消防）
水上搜救（打捞、飞行、船舶）
铁路（救援列车）
民航（搜寻圈、机场消防和医疗）
核、电力、特种设备等方面专业救援队伍。
o 矿山方面：按国家、区域、地方和矿山企业四级，建立了应急救援机构和队伍。
国家层面上建有7支国家矿山应急救援队、14支区域矿山应急救援队和19支中央企业矿山应急救援队；各产煤省（区、市）建有省级骨干队；各产煤市（地）和煤矿企业建有基本的救援大队或独立救援中队。以兼职队伍为补充，各煤矿企业建立不同规模的兼职救护队。
据统计，全国专职煤矿救护队达463支，人员总数28229人，兼职矿山救护队2782支，兼职救护队人员达27868人。

o 危险化学品方面：主要依靠大型企业消防队和公安消防特勤队伍进行应急救援。
全国共有专职危险化学品应急救援队伍470支，救护队人员总数40071人，配备了泡沫水罐车、干粉车、抢险救援车、破拆组合器等专业装备。
2010年以来，依托中石油、中石化和中海油等中央企业救援队伍建设国家级危险化学品救援队伍体系。2011-2013年，已经建设了22支危险化学品和油气田开采救援队伍。今后还将进一步支持部分队伍建设，初步形成覆盖全国主要危险化学品生产、储存地区的应急救援核心力量。
o 其他重点行业领域方面：主要依靠大型企业建立专业应急救援队。
国家安全监管总局利用央企队项目，建设了3支隧道施工应急救援队（太原铁路隧道抢险救援队、中铁二局昆明应急救援队、中铁五局贵阳应急救援队），2支水上搜救队（中外运南京水上搜救队、重庆长航中山舰打捞公司）。国家旅游应急救援队（黄山风景区旅游安全应急救援基地）由于各种原因还没有建起来。
o 消防方面：按照“部队建制、地方事权”的原则，在公安机关设立专业消防队伍。
目前，公安消防在31个省（区、市）设消防总队，410个地级城市设消防支队，2417个县（区、市）设消防大队，有专职人员15.8万人。
o 水上搜救方面：已初步建立了以海上搜救与救捞为主的水上应急救援队伍，在沿海及长江、黑龙江设有站点。飞行基地。
目前，海上搜救在交通部海上搜救中心和救助打捞局下设3个打捞局、3个救助局、4个救助飞行队，建有4个综合救援基地和18个救援基地，有救援人员1.2万人。
o 铁路方面：形成了按铁路局设置的应急救援队伍。各铁路局在规定地点设特等、一等救援列车，在无救援列车的二等以上车站或较大中间站设事故救援队。
目前，铁路救援建有18个救援基地，配备175列救援列车，铁路救援人员有2.1万人。
o 民航方面：形成了以民航空管系统为主体的指挥协调和搜寻救援队伍及以机场管理机构为主体的地面救援队伍。
o 核安全方面：已建成国家、核电厂所在省份、核电基地三级应急救援组织。
o 电力方面：建立了由国家、地方电力调度机构和电力企业及重要用户构成的全国电力安全应急救援协调指挥体系，在各发电、供电和送变电企业内部设立了1000多支专职应