关于农地征用中侵犯农民利益情况的调查.docx

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暑期大学生社会调研活动调研报告

调研内容：农地征用中侵犯农民利益情况调查

院 系：**学院

班 级：****

姓 名：*****

实践时间：2011年8月
实践地点：广东省吴川市

违法征地何时休
随着我国工业化和城市化进程加快，土地资源的供需矛盾日益突出，农业用地被征用得越来越多，以致越来越多的农民成为失地农民。这些失地农民是在征地过程中处于被动处境，他们的利益往往遭到侵犯。调查显示在征地的过程中，农民的权益无法得到保障，绝大多数失地农民的生活情况受到较大影响，大多数失地农民对自己的未来生活感到担忧。
一、侵犯农民利益的情况
从农用地有偿转让政策实施以来，违规征用农地的案例在全国各地屡见不鲜，各类权力机构和经济组织对农地采取低价占用、高价卖出或商业开发牟利的方式，获得了巨额土地收益，而农民所得到的补偿却很少。
据中国国务院发展研究中心课题组所作的调查显示：土地增值部分的收益分配，只有20%—30%留在乡以下。其中，农民的补偿款占5%—10%；城市政府拿走土地增值的20%—30%；各类城市房地产公司等，拿走土地增值收益的大部分，占40%—50%。
　 在全国范围内调查所得数据显示，征地农民所得的补偿款占招标拍卖所得款项比例的平均值是4%。这个数据与国家研究机构的统计很接近，也就是说，当出让土地所得总款项为100万元时，失地农民仅能得到4万元左右。农民所得到的农地征用价格与终端的市场价格相比，的确已经少到了可怜的地步。
据调查，被征土地农民有被征地农民的调查结果确认权、征地批准结果知情权、土地补偿知情权、申请预征听证权、补偿方案听证权等十六项合法权利。
调查结果确认权，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十四项中规定“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”。有的政府以村委会签字确认代替农户签字确认组卷报批是剥夺了被征地农户的知情权，其做法是错误的。
征地批准结果知情权，被征地农民对征收土地批准结果知情权，征地报批材料经过国务院或者省级人民政府批准后，市县政府应当将批准的有关内容向对被征地农民公告。
土地补偿知情权，被征地农民享有的的土地补偿知情权表现为征地公告发布后国土部门以公告形式告知被征土地的农民土地补偿标准、数额;安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式等。
申请预征听证权，农户对拟征土地的地类、年产值、地上附着物种类、数量调查结果有异议依据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》“确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。”违规征地何以如此泛滥？
补偿方案听证权，并非是我们前面提到的预征土地听证权，而是指在征地实施机关将拟定的征地补偿方案报有权机关批准后，依法进行《补偿安置方案公告》，征地实施机关再次听取被征地农民的意见，被征地农民仍享有申请听证的权利。
二、网络随机抽取全国征地案例
附表1 16个随机抽取的征地案例相关情况
案数
占地面积
被批面积
未批先征数
以租代征数
少批多征
合法征地
按规定补偿数
村民整体满意率
16
51655亩
1080亩
11
2
3
1
0
0
附表2 上述案例的主导类型
主导类型
乡镇主导
县区主导
市主导

5
10
1
附表3 16个征地案例征的地目的
征地目的
招商引资
其他
新城区建设
虚构项目
房地产

7
3
3
1
2
三、案例分析
违规征地何以如此泛滥？据调查分析，有以下原因：

（一）地方政府腐败，假公济私
从附表1、2中获悉，以上的征地均未按照有关规定和合法程序给予失地农民补偿，政府及其有关部门尚未征得村民同意就采用“未批先征”、“边批边征”、“少批多征”、“以租代征”等行为违规征地。严重侵犯了被征土地农民的调查结果确认权、知情权及听证权。
从附表3中获悉，政府征地表面上市为了招商引资、建设新城、房地产及其他的发展需要，实质上大部分征地项目都只是打着发展的幌子，无视民意，剥削农民的大量土地，为少数人牟取私利。如福建省长乐市湖南镇仙宅村旧池自然村和池桶自然村的村民向上级领导控告仙宅村委会支部书记池发仁、仙宅村村长池瑞官、湖南镇副镇长陈祥林，称该三人滥用职权侵占村民土地面积达500多亩，用以出售牟利。
（二）土地管理制度的不够完善
我国实行农用地有偿转让政策，由于不存在一个统一的价格透明的竞争性的土地出让和租赁市场，农民无法了解自己的土地到底值多少钱。现有的土地市场更不许农民直接进入，农民从政府手中拿到的一点土地补偿金远不是真实的市场地价，他们的弱势地位又使他们几乎完全没有讨价还价的能力。这点钱根本不够用做他们寻找新生计的资金，他们失去土地就成了生存基础极度脆弱的人群。如果在这点土地补偿金用完后，他还没有找到新的生计，又没有社会保障制度为他们垫底，那就真是无路可走了。
（三）土地征收的程序存在着种种弊端。
土地征收程序包括：1、地勘测定界 2、拟定征收土地方案。 3、审查报批。 4、征收土地方案公告。 5、制定征地补偿、安置方案。6、公告征地补偿安置方案并组织实施。 7、清理土地和实施征收土地。
  首先是批次审批方式不甚合理。根据规定,在规划确定的建设留用地范围内,可以实行分批次征地。存在的问题主要有：首先,容易导致多头批报、对用地的规模难以制约、对违法用其次,由于一个报批件中包含了多个建设项目或者用地区块的征地材料和图件,每个项目前期准备进展又可能不一致,容易造成建设项目用地审批时间过长,降低项目审批工作的效率,而且不利于后期项目的管理和土地档案资料的查询和调用。
其次拟定征收土地方案，征收土地方案由拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定。征收土地方案拟定后，由县、市人民政府按照《土地管理法》规定的批准权限，经土地行政主管部门审查后，报人民政府批准。仅从拟定征收土地方案和审查报批这两方面来看，在整个过程中，参与决策的几乎只有政府，而跟土地利益关联最大的农民始终未能成为这一过程的主宰。一切有政府包办，农民大多是在一切尘埃落定后才被告知：你的土地被征用了，政府把农民放在如此的被动的位置，农民的利益如何得到保障呢？中国政府在搞阳光工程，但是所谓的公平公正如何体现呢？民意又如何体现呢？
再者，国家土地部门的监察资源是十分有限的，力量非常薄弱，往往一个基层国土部门只有几名工作人员，却要管理几万亩土地，而他们面对的是对土地财富虎视眈眈的官商勾结利益集团。力量对比过于悬殊。
（四）农民自身也存在着维权意识薄弱
由于长期生产方式的影响，农民一直处于权力贫困阶段，导致农民的维权意识比较薄弱。同时农民的市场经济行为能力十分有限，在市场主体意识尚未形成的情况下，他们无法对这种政府干预形成有效约束，导致其在农地流转中的弱维权行为，在与地方政府利益博弈过程中往往利益被侵占。正像美国学者R.H.托尼所描述的那样，单个的小农生活在齐脖子深的水中，稍微有一个细小的波浪就会将他们淹没。
虽然目前农村社会主义民主政治建设和精神文明建设不断加强，但是由于农民是一种分散化、边缘化的弱势群体，对各种法律法规及相关政策了解较少，不能通过法律武器与政府失范行为进行有效抗争进而维护自己的合法权益，在土地流转过程中不能以公平的身份参与。面对被滥用的官权，农民并没有自己的维权组织，加上农村土地在名义上属集体所有，土地流转的定价权操持在地方政府手中，这又一步放大了政府滥用行政权力的行为取向。
四、相关对策
（一）政府自身要做到利为民所某
政府在征收过程中应该做好三方面的工作：
1.必须和失地农民协商征地补偿的标准。虽然所征土地是用于卫生、教育等公共事业，但是不能因此而压低价格，而要参照当地的市场价格制定一个合理的补偿标准。 土地一级市场由政府垄断。但是，价格是由市场决定的。地方政府在征收土地的时候不能无视市场价格搞“强买强卖”。
失地农民也可以根据有关法律和政策，要求召开听证会，和当地政府就补偿标准问题进行谈判。
2.政府要统筹考虑并且尽快兑现失地农民的社会保障问题，不能开“空头支票”。
3.为了确保农民的长久生计，政府必须考虑留地安置，即在所征土地中划出一部分给村民用于工商业开发。 留地安置是最重要的！否则这些农民失去土地之后必然会产生很严重的社会问题。只有妥善安置这些农民的生活出路，才能维护当地的社会稳定。
（二）加强对地方政府的监督，特别是乡镇一级政府，建立问责制，坚决打击违反土地管理规定的行为
国土资源部耕地司一位官员接受记者采访时不无忧虑地表示，2004年，国家本着保护农民利益的目的出台了一系列规范拆迁征地制度的政策，但是由于一些地方政府往往以“批复在往年，执行在今年”为由拒绝提高补偿标准，造成了农民和地方政府之间的对立。
现实频频敲响警钟：违规违法用地势头尚未有效遏制，中国耕地保护形势依然严峻。由中共中央纪委、监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合公布的《违反土地管理规定行为处分办法》已于2008年6月1日起施行。 不仅要追究土地违法直接责任者的责任，也要追究地方政府领导人员的领导责任。中国政府对违反土地管理规定的行为坚决打击，绝不能手软。
（三）明确界定公共利益范围，严格限制征地范围
　　明确界定“公共利益”，把政府征地严格限定在公益用地的范围之内。现行农地征用制度的一个重大缺陷就是对“公共利益”界定不清，而且将所有非农建设用地全部纳入政府征用的范围。这是不合宪法，也不合理。第一，《宪法》规定，国家只能“为了公共利益的需要”，才可以依法对土地实行征用，经营用地不属于“公共利益”的范畴，因而不应当实行征用；第二，政府征地权是一种公权力，而经营用地的受益者是商人，政府使用公权力为商人谋利，于理不通。农地征用制度的这种状况，无形中剥夺了农地的市场准入权，并把农地转用的大部分收益归到政府与用地者囊中。
　　世界大多数国家和地区都把征地的目的限定在公共利益上。德国基本法第14条第2款中规定：“财产之征收，必须基于公共利益，始得为之。”日本宪法第三章第29条规定：“财产所有权不得侵犯，财产之内容必须符合于公共利益，在公平补偿之下，得收用之。”为了防止征地权的滥用，很多国家和地区还在法律中对公共利益项目作了列举。
　　我们应当借鉴国外的经验，把征地严格限定在“公共利益”的范围之内，同时在有关法律中采取列举法，将公共利益用地的范围加以界定。大体可列举为以下五种：(1)国防用地；(2)国家机关和公益性事业研究单位用地；(3)能源、交通、水利等公共设施用地，如铁路、公路、机场、水库等；(4)公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；(5)公共福利事业用地，如学校、医院、养老院等(营利性的除外)；(6)特殊用地，如监狱、看守所、拘留所、劳教所、收容所等。除此以外的其他一切非公益用地，包括收费的高速公路、国道，营利性医院、学校、养老院等都应当在服从国家土地总体利用规划的前提下，由供需双方在市场中通过公开、平等的谈判、交易实现转让。
（四）用“重典”落实国家土地政策,提高土地违法的成本。
为了维护土地被征用农民的权益，国家权威机关制定了一系列的土地政策。如《征用土地公告办法》、《关于加强征地管理工作的通知》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等等。以上政策在维护土地被征用农民的权益方面发挥了一定作用,但很多地方政府在政策执行过程中经常是阳奉阴违“上有政策,下有对策”,导致政策的执行绩效在现实中大打折扣。近年来,随着我国改革开放的不断深入和地方分权的逐步发展,“上有政策,下有对策”现象非但未能得到有效控制,反而有加剧之势,成为影响政策有效执行的一种障碍性因素。我们认为,中央土地政策执行绩效不理想的主要原因之一就是土地违法成本太低,从而致使农民土地权益极度贫困。有资料显示:土地违法者,平均只有1%的党纪政纪查处可能、1‰的刑事追究可能。值得肯定的是,国家的职能部门一直在为落实中央政策、维护土地被征用农民的权益而努力,监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部也根据新形势的发展需要对《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》进行了修订,新修订的《违反土地管理规定行为处分办法》并于2008年6月1日正式实施。以上新政策的实施,加大了对土地违法行为的打击力度,但《违反土地管理规定行为处分办法》这项政策只处于“部门规章”的层次,其“威慑力”难免受限。因此,建议条件成熟时“重典”出击。即将“部门规章”先提升为国务院的“行政法规”,并最终使其成为国家法律(如将其内容写入土地管理法或制定包含如何处分违法征地行为的征地法)。对与国家土地政策相背离、损害土地被征用农民权益而屡禁不止的违法行为,只有“重典”出击,才能大大提高土地违法成本,从而真正起到威慑作用。
（五）完善征地程序，切实维护失地农民合法权益
　　完善农村土地征收的程序，是维护失地农民正当权益的重要手段。为此必须保障农民在征地中的各种程序性权利。具体包括：(1) 知情权。征地前，有关部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。(2) 参与权。将拟订征地方案、制定征地补偿、安置方案、组织实施、清理土地等征地过程纳入规范化、法制化轨道，赋予被征地农村集体经济组织和农民对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利。(3) 司法最终裁决权。法律应该明确规定，农民无法就补偿事宜达成协议时，有权提出异议并可申请仲裁，对仲裁不服的，任何一方都可申请法院作出最终裁决。
（六）制定有助于提高土地被征用农民的维权能力的法律法规，还权于民
土地被征用农民的维权能力差是导致其权益被侵害的主要原因,因此解决土地被征用农民的权益侵害问题,关键在于通过基本政策的合理设计来提高其与政府的博弈能力。而土地被征用农民的维权能力的高低很大程度上又取决于农地产权是否清晰、征地信息是否对称、权益被侵犯时是否能及时得到行政与司法救济。但我国现行法律法规对农地所有制的性质界定不清、对征地需公开的信息规定不细、对土地被征用农民的权益救济涉及不多。由此,要从根本上解决土地被征用农民权益侵害问题,立法机关应制定有助于提高土地被征用农民的维权能力的法律法规,如制定明晰的农地产权,公开征地全过程和征地结果的详细信息,建立有法律权威的固定的维权机构，由公益性的法律援助机构为权益严重受损的农民提供法律援助的可操作性的规范性文件等。

参考文献：
土地征用中农民权益被侵害问题研究 作者不详
城市化，失地农民路在何方 作者不详
农地流转过程中地方政府和农民的利益分析 作者不详

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