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当前闲置土地形成原因及处理建议
土地闲置的原因及对策的研究
黄
蛟
摘要。近年来，随着社会和经济的进步，我国房地产业的繁荣发展的同时，出现了大量的闲置土地，造成耕地质量下降、土地资产浪费、国有土地收益的大量流失、人地矛盾严重等一系列问题。为此，文章将分析土地闲置的原因，并提出管理闲置土地的相关措施。
关键词：土地闲置；原因；对策；
土地是一种珍贵而稀缺的资源，而我国又是一个人多地少的国家，土地后备资源不足是我国的基本国情，而我国却有大量土地闲置。据国土资源部的统计，截至2008年，供给给开发商的土地还有14.5万亩闲置，约占当年开发面积的近四成。根据国土资源部副部长贠小苏在国新办发布会上的数据显示，截至2009年底，全国仍然约有一万公顷闲置土地，其中企业自身原因造成闲置土地的占比46%，政府原因占比54%。最近（8月19日上午）国土资源部在房地产用地专项整治工作新闻通气会上公布的数据显示，截至5月底，全国共上报房地产违法违规用地宗数3070宗，面积约18.84万亩。其中，闲置土地宗数2815宗，面积16.95万亩，分别占上报总宗数和面积的91.69%和90%。这里统计的数据还没包括农村闲置的土地，如果一并算入一定是个惊人的数目。
我国现行的土地管理法律法规对闲置土地做了很多的规定，可是为什么闲置土地的数量还是居高不下呢。本文将阐述闲置土地的概念、相关的法律法规，并分析土地闲置的原因，提出自己对加强闲置土地管理的相关建议。
一、闲置土地的定义及其相关法律法规1.闲置土地的定义
闲置土地是指，空闲搁置而未及时利用的土地。根据我国1999年国土资源部出台的《闲置土地处理办法》（国土资源部令第5号），第二条之规定：闲置土地，是指土地使用者依法取得士地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。根据作者朱林兴对闲置土地的看法认为，闲置土地还应分为农村闲置土地和城市闲置土地。
2.处理闲置土地的相关法律法规
为了盘活闲置土地，加大闲置土地的管理，我国先后出台很多相关法律法规，对闲置土地的处理做出了相关规定。如，“1994年，《城市房地产管理办法》对房地产开发
[收稿日期]2010年3月3日闲置土地做出规定。超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿地收回土地使用权。其中，由于不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的除外。”
“1998年《中华人民共和国土地管理法》第37条规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”
“2006年国务院办公厅转发了建设部等9部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国办发[2006]37号），要求加大对闲置土地的处置力度。对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对虽按照合同约定动工建设，但开发建设面积不足1／3或已投资额不足1／4，按闲置土地处置。”
“2008年，国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》（国发[200813号），要求严格执行闲置处置政策，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。”等等法律法规。
“2009年，新《土地管理法》第六十一条规定。禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种。已经恢复耕种的，如果需要继续使用该土地进行建设，应当依法给予青苗补偿。”
从以上的法律法规的规定来看，国家似乎已经认识到闲置土地的严重性，对该行为的处理也作出许多的规定，为什么闲置土地的现象还是如此严重呢。接下来，笔者将分析闲置土地的原因。
二、闲置土地的原因分析
因为闲置土地分为农村闲置土地和城市闲置土地，本文将分别研究其土地闲置的原因。
㈠农村土地闲置的原因
1.国内经济快速发展，特别是工业进步较快，需要大量的劳动力，农民有了更多的就业渠道，大量的涌入城市，降低了农民对土地的依赖。
过去，农民的生活大多依赖于土地。自从中国实行改革开放以来，经济的快速发展，加快了中国城市化的进程，大量的企业也向雨后春笋般增加。由于信息的流通、交通的便利、农民意识的改变，他们不再向过去那样死死守几分薄田，特别是欠发达地区，他们认为农用土地经济效益低下，外出打工比在农村干活的收入高，所以纷纷将耕地闲置，开始追求和向往新的生活方式，从而出现了许许多多农民“弃农向工”的现象。所以农村大量土地闲置。
2.农民用地结构不合理，粮食作物占地多，而主要的农副产品价格下跌，经营成本相对较高，农业收益不甚理想，影响农民生产积极性。
我国很多农村的农业结构与土地利用结构协调程度低，耕地中粮食作物占地多、经济作物、饲料作物和绿肥占地比重小。加之，随着经济的发展，我国农产品市场由卖方市场过渡到了买方市场，农产品相对过剩，主要农产品价格下跌，农民收入下降，有的时候甚至要依赖于国家政策的扶持，农村流传一句话叫“政策好、粮价高，人努力、天帮忙”。农民种地的积极性受到严重打击。
由于农用生产资料价格的上涨，农产品新品种、新技术的成本高、效益低，土地投资边际成本的不断上升，农民税费负担沉重等因素的影响，导致我国农业生产成本连年上升，农业经营成本相对较高。面对“种粮越来越不划算”的现实，农民收入减缓，甚至负增长，农民生活苦难，农民的生产积极性低落，这是造成土地闲置的根本原因。①
㈡城市土地闲置的原因
1.城市土地闲置是房地产商囤积土地，投机取巧赚取高额利润的结果。
土地资源是稀缺资源，它的有限性决定了其价值。它的可供应量是相对固定的，而需求却是不断增加的。这导致土地成为一种资产，一种财富的象征，它可为开发商带来巨大的利润，开发商以购置土地来实现其财富的保值升值。开发商购买到土地后，开发房产的周期是3—5年，而炒卖土地经常是瞬间的，因此许多开发商投机取巧，抢地却不开发，以至于大量土地闲置。
2.土地管理的法律法规有缺陷，闲置土地处罚力度不够，没能给土地投机者以痛击。根据《城市房地产管理办法》的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费。以一宗5000万的土地为例，一年未动工罚以20%的闲置费，也就是1000万处罚金。对于对于土地而言，由于它的珍贵和稀缺，是最具升值空间的资产，所以价格的上涨速度是惊人的，常常以每年20-30%的增长速度，有的土地地段好的话，甚至不止这个速度。如果按这样来说的话，有些房产商宁愿铤而走险，愿意交罚金而闲置土地，因为闲置土地给他们带来的利润比交罚金来的多。更何况，很多地方政府并未严格抓闲置土地的行为，大部分闲置土地都没有进行严格的查处，这更加助长了开发商囤积土地的行为。
3.有些政府谋求gdp增量纵容圈地，造成土地大范围闲置。
有些地方政府的收入主要依靠卖土地，甚至有的地方财政收入70%来源于房地产。有
①鹿存礼，《农村土地闲置原因浅析》，《齐齐哈尔大学学报》，（哲学社会科学版），2005年11月。时为了弥补财政和建设资金的不足，他们大量高价供应土地，这些土地均采用了超常手段，直接导致房地价开发成本增加。经济业内人士透露：当地政府要谋求通过房地产开发创造gdp增量，所以才有这种纵容行为的出现。如某省有关政策规定，税务部门要对房地产开发土地每年按4元／平方米收取土地闲置税，土地在开发商手里囤积的时间越长缴纳的税额则越多。但这项抑止土地闲置的重要手段，却被许多地方政府作为吸引投资的“大礼”献给开发商。①
4.政府对于出让的土地前期工作没到位，条件未成熟就进入市场，开发商拿到地后无法及时开发，致使土地闲置。
对于要出让的土地，政府及土地主管部门应做好规划设计、土地征用、土地拆迁、用地预审、三通等工作。而一些地方政府并未完全做这些工作就匆忙进入市场出让。有的政府土地出让时还未向老百姓征用，出让后才解决土地征用、百姓的土地补偿等事情，开发商虽然拿到地却不能及时开发。如上饶的一宗土地，，土地面积为61905平方米（约９3亩），与2006年就进入市场拍卖，直到07年才被江西一公司以7640万元竞得。该公司拍卖前交给政府保证金800万元，竞拍到该地后发现该地政府还没有完全向老百姓征收，该公司拒绝缴纳其余保证金，并向法院提起诉讼维护自己的权利。该案件直到2009年下半年才判决，政府败诉，退化该公司保证金。从这宗土地我们可以发现，政府并没有完全做好出让土地应该做好的前期工作，向一部分老百姓征收了土地，其余的土地没有和老百姓协调好就进入拍卖的程序。国家征收的这部分土地没有进行建设，老百姓也没有进行农业种植，完全可以说是闲置，这对于国家和百姓来说都是一大损失。
三、闲置土地的管理措施
土地闲置不仅浪费宝贵的土地资源，也加剧了人地矛盾。同时，土地闲置会导致耕地质量的下降、制约经济与社会的发展、减少社会经济效益、诱发投机炒作，所以我们应该加强对闲置土地的管理，节约保护土地资源。以下是笔者提出的相关对策。
1.农村闲置土地管理的措施
第一，完善和健全农业生产服务体系建设，改善农村企业投资环境，增强农民种地的信心。建立比较健全的农业生产服务体系，提高农民提高劳动生产率，从而提高农民投资的经济效益，起到鼓励农民投资土地的积极性。从而吸引农民种植耕地，减少土地闲置的面积。
第二，优化农业用地结构，提高土地利用综合效益。为了提高土地利用综合效益，应按照区域特征，调整农业用地结构，精选主导产品，调整农作物和林业结构，形成具有区域特征的农产品生产基地，促进农业产业化。
2.城市闲置土地管理的措施
第一，加强土地的管理，加大闲置土地的处罚力度。在土地管理的整个过程中，政
①陈刃心.剖析土地闲置的内因及对策［j］.见。XX省土地学会2008年学术年会.2008年学术论文集［c］，2008年府都应该参与管理与监督，防止“虎头蛇尾”，不要只注重卖地而不管不顾买地者的地干什么了，注意跟踪后期管理。对于闲置的土地，一定要重拳出击，打在他们的痛处，否则就像“隔靴挠痒”，起不了作用。就像广州今年对于土地闲置的做法那样，严厉打击土地闲置，并修订新的《XX市闲置土地处理办法》。该《办法》规定“土地闲置满一年的，按价款的20%征收闲置费，闲置的土地增值的要调整土地价款缴纳差价，逾期不缴纳土地闲置费的还要缴交滞纳金”。开发商赚不了差价，无利可图，闲置土地也就没有意义了；国家惩罚大了，他们也就不敢了。
第二，要转变建设用地需求配置方式，节约集约用地。必须转变建设用地需求配置方式，即对建设用地需求配置应立足于对闲置地的回收和利用上。改变过去粗放经营，大手大脚，以征用农地占用新地作为建设用地需求的配置方式这种配置方式。这种方式既有悖于人多地少耕地资源短缺的国情，且易滋长乱占滥用土地，以及易导致土地投机行为、耕地锐减、土地利用结构不合理和产出率低，土地浪费以及严重损害失地农民利益成为影响社会安定制约社会经济持续发展的重大障碍。
第三，要完善法律法规。可以说，这么多年以来我国陆续出台了一系列土地管理法律法规并逐渐趋向完善，但是当前有些问题值得注意。一是法规不配套；以土地闲置为例，国家对闲置土地收回的规定虽然已提出多年并写到中华人民共和国土地管理法中，但至今没有一个实施细则，导致这一规定形同虚设。近几年，中央出台了一系列强化土地资源管理的法规政令，其数目之多对违法违规用地者言辞之重不谓不严厉仍以土地闲置问题为例尽管一再说地要严肃处理，但至今也没有收回多少闲置土地。一些地方政至今无所顾忌顶风作案，违法批地占地卖地成风。因此，为解决以上两个问题，当务之急是应努力完善法规，从立法上对闲置土地、囤积土地及其炒作等作科学的界定并制定颁布实施细则。
第四，规范政府行为，避免政府的任意行为。许多地方土地的闲置是由于政府原因所造成的，如拆迁不到位、土地征收补偿没协调好、规划随意调整、资金没到位等等。因此，必须规范政府的行为，建立政府约束机制。对于由于政府因素造成的土地闲置，不仅仅是收回土地，而且应追究相关政府部门的责任。
参考文献：
［1］李帅，段建南，曾敏.闲置土地成因及盘活的对策思考［j］.国土资源导报，2009：071-072［2］王小印.健全机制让闲置土地不闲［j］.中国土地，2005，（8）：10-11［3］朱林兴.土地闲置问题的严重性、成因及其处置［j］.探索与争鸣，2006（11）：8-12［4］陈刃心.剖析土地闲置的内因及对策［j］.见：XX省土地学会2008年学年年会.2008年学术论文集［c］，2008年
［5］鹿存礼.农村土地闲置原因浅析［j］.齐齐哈尔大学学报，哲学社会科学版，2005（11）［6］周红升.我国欠发达地区农村可耕土地闲置原因及解决对策［j］.农村经济，2005年第3期，177-178［7］谢俊林.闲置土地处理相关法律问题探析［j］.西南民族学院学报，哲学社会科学版，第10期，2002：（10），25-26
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