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国土资源报数字报：土地出让年限未满不能申请续期
国土资源报数字报土地供给侧改革如何发力。
土地供给侧改革如何发力。
核心提示
一年多来，供给侧结构性改革已初见成效。作为国民经济发展的基础要素，土地是供给侧结构性改革的重点，也是难点。地方的实践已经展开，成效逐步显现。2017年是供给侧结构性改革的深化之年，土地供给侧改革如何进一步在“三去一降一补”中发挥更大作用，解决供什么、供给谁、怎么供的问题至关重要。
本报记者薛亮
说起移房上坡，XX省XX市衢江区村民韩根华连说了几个“好”。从“只有黄泥路，没有水电暖；污水排农田，臭气直冲天”的黄泥埂，到“绿树掩映、粉墙黛瓦、江南气足”的东湖畈，老韩一家的变迁反映出的不仅仅是农村生产生活以及生态环境的变化，更是XX省土地利用方式的根本转变。
而这，仅仅是土地供给侧结构性改革的地方实践之一。
从2015年11月10日习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上提出“供给侧结构性改革”概念，到2016年中央一号文件首次明确实施“供给侧结构性改革”，再到今年3月5日李克强总理在政府报告中指出“供给侧结构性改革初见成效”，一年多以来，在供给侧结构性改革从蓝图逐渐步入现实。土地是国民经济发展基础资源是供给侧结构性改革的重点，也是难点。无论是深化农村土地制度改革，助推农业供给侧结构性改革，还是着力振兴实体经济，促进房地产市场平稳健康发展，推进以人为核心的新型城镇化，处于供给端重要位置的国土资源管理工作都发挥了重要作用。今年是供给侧结构性改革的深化之年。姜大明部长在2017年全国国土资源工作会议上明确，今年国土资源工作深入推进“三去一降一补”将有实质性进展。
这是一场事关全局和长远的攻坚战，如何将改革任务落到实处。土地供给侧结构性改革如何发力。
供什么——
提高土地供应能力，完善供应方式
韩根华一家的变化得益于“建设山上浙江、发展生态经济”的发展理念，这也是XX省从2015年开始的“坡地村镇”建设的基本原则。当地通过充分利用林地、园地及未利用地，依山就势、点状开发推进村镇建设，减少了对平原优质耕地的占用，减轻了对耕地占补平衡的压力，有效拓展了城乡建设用地空间，提高了建设用地有效供给。
浙江“坡地村镇”的实践，给出了土地供给侧结构性改革能够“供”什么的答案之一，那就是通过盘活存量建设用地、鼓励使用荒废土地等方式方法，稳定用地供应，提高土地供应能力，这对于提升土地配置效率，全面提升经济效率有着重要的现实意义。
说到盘活存量、提高土地供应能力，就不能不提广东城镇低效用地的开发。从2008年广东先行先试，到2013年国土资源部扩大试点范围，确定XX省、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西等10个省（区、市）开展城镇低效用地再开发试点，近年来，我国城镇低效用地再开发的实践在各地如火如荼开展，取得了良好的成效。
广东的“三旧改造”所产生的效益也是显而易见的，它不仅促进了节约集约用地，增强了科学发展的用地保障，更是有效带动了社会资本投资，扩大了城乡就业，刺激了消费需求，增强了经济发展动力。据XX省调查统计，全省370多万亩城镇低效用地，改造后可节约的土地超过100万亩，相当于全省4年的新增建设用地规模。
此外，以供地结构优化引导产业结构的调整，也促进了经济发展方式转变。在广东全省已完成的改造项目中，产业结构调整约占70%，一大批规模小、效益差、能耗大的企业被低能耗、低污染、高附加值的优质项目或者“互联网+”、健康医疗等新产业、新业态所替代。同时，城市基础设施和公共服务功能更加完善，使得城市更加宜居。
但也不可否认的是，当前我国城镇低效用地再开发也面临着土地权利关系复杂、激励措施不够、历史遗留问题多等制约因素。
2016年11月，在总结、提炼广东“三旧改造”经验的基础上，国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发指导意见（试行）》，鼓励原国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发，并鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与。
国土资源部有关负责人指出，上述文件在指导思想中突出了“鼓励土地权利人自主开发，鼓励社会资本积极进入”，改变了单纯由政府主导低效用地再开发的状况。
此外，2016年3月，国土资源部还出台了《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，要求对煤炭、钢铁等产能过剩行业新上项目一律停止办理供地手续，同时，加快“僵尸企业”分类有序处置，盘活产能退出企业存量土地，以严控产能过剩企业用地，积极盘活存量用地。
专家指出，解决“供”什么的问题，就是要通过规划土地利用空间结构，为市场机制配置土地提供基础，提高土地配置的可持续性。同时，要通过提高市场的决定性，明晰产权主体和界定农民财产权利，建立城乡统一土地市场，保障合法权益，提高土地利用的经济效率与社会公平。
除了盘活城市存量建设用地以外，在城市增量用地供应上，从2015年1月开始进行农村土地制度改革试点中的集体经营性建设用地入市试点工作，也在探索由村集体经济组织作为土地供应主体来疏导新增建设用地的供应。
供给谁——
支持新产业新业态，助推产业结构优化
在解决了“供”什么的问题之后，就要考虑这些“来之不易”的土地应该“供”给谁。
“充分发挥农村的独特优势，深度挖掘农业的多种功能，培育壮大农村的新产业新业态，推动产业融合发展成为农民增收的重要支撑，让农村成为可以大有作为的广阔天地。”这是今年中央“一号文件”中关于培育壮大农村新产业新业态的重要表述。
其中明确，允许将村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游、养老等产业和农村三产融合发展，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。
作为全国首个全域旅游创建省，海南在解决围绕休闲农业与乡村旅游等农村新业态土地供给问题上的做法，也恰恰契合了中央的这一要求。
白沙县罗帅村位于海南中部生态核心区鹦哥岭，这个黎族村庄共有52户村民，世代居住在风景秀丽的大山上，村民以种植橡胶为生。2010年5月，当时白沙县引进海南天涯驿站旅游开发有限公司，试图开辟一条乡村旅游和民房改造相结合的农村建设新模式，以此实现农村经济的新增长和农村人居条件的改善。
当年8月25日，罗帅村铲起了整村民房改造第一锹土。这里原有的25亩宅基地，在政府指导下进行了重新规划，而规划后的宅基地仅占用约12亩，整理出13亩村庄建设用地，其中10亩用于企业建设汽车旅馆和休闲生态酒店，另外3亩用于建设约100个生态停车位。
研究XX省的做法可以发现，虽然供给侧结构性改革是全新表述，但在实施差别化土地政策等方面，各级国土资源主管部门开展的实践已经和此前中央部署的一系列改革目标高度重合。
2015年9月，国土资源部联合五部委下发了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，明确提出各地应以“先存量、后增量”的原则优先安排新产业用地供应，对于新产业发展快、用地集约且需求大的地区，可适度增加年度新增建设用地指标，以重点保障新产业、新业态用地。
同时还指出，要鼓励对新产业、新业态用地采取租赁方式或先租后让、租让结合的方式供应土地，租赁期满符合条件拟转为出让土地的，可以协议方式办理出让手续。先租后让、租让结合方式符合企业成长期的用地特点，既能降低用地成本，又有利于土地节约集约利用。
这部文件的出台，可以说是以土地利用方式转变促进经济发展方式转变和结构优化的重大举措，也为土地供给侧结构性改革的供给方向奠定了基础。
在这份意见的指导下，XX省在《“中国制造2025”上海行动纲要》中提出，要加快实施腾出土地再利用政策，为新兴产业发展腾出土地和资源环境空间；统筹工业用地指标重点用于经认定的战略性新兴产业和“四新”经济项目用地需求，并向重点园区和重点区倾斜；实行工业用地全生命周期管理，鼓励工业用地长期租赁和“租让结合、先租后让”。
广西厅也提出了“三优先”政策，即采取优先安排指标、优先保障用地、优先享受政策等措施，优先支持生态产业园区享受低丘缓坡、工业用地上山、未利用地开发等土地利用政策，提高园区资源配置效率和经济绿色化程度。
此外，近年来，各地国土资源主管部门也通过实际行动，为助推产业结构优化顺利推进添砖加瓦。例如：XX省支持各地各部门收购或长期租用符合条件的商业房、写字楼，改造为中小学、幼儿园、养老院用房；XX省允许部分商业办公用地可转商住用地，支持房地产企调整产品结构，将库存商品房转为企业总部、软件产业、电子商务、文化地产等，并享受有关政策优惠；XX省建立健全农业农村发展用地保障机制，鼓励以村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地入股、联营发展农村产业，等等。
可以看出，各级国土资源部门在解决土地供给侧结构性改革“供”给谁的问题上，坚持以改善民生供给为导向，努力通过推进改革优化民生供给结构、提高民生供给质量，让广大人民群众共享改革发展成果。
怎么供——
差别化供地，优化土地供应结构
既有保也有压。
“化解房地产库存”是2016年中央经济工作会议上提出的五大任务之一，也是土地供给侧结构性改革的重要一环，更是群众热切关注的焦点问题。
怎样通过土地供给侧结构性改革，让房子回归居住属性，成为各级国土资源主管部门亟待解决的问题。
1月12日，姜大明部长在全国国土资源工作会议上强调，要进一步落实好已有国土资源政策措施，结合新情况新问题完善配套政策，在“三去一降一补”中发挥更大作用。
对于供给侧结构性改革深化之年的房地产去库存工作，姜大明指出，要坚持分类调控、因城因地施策，优化土地供应结构，支持房地产库存大的城市对未开发房地产用地依法进行合理调整，用以发展社会民生项目或国家支持的产业项目。
其实，早在2015年3月，国土资源部、住房和城乡建设部就联合下发了《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》，强调要以分类调控、因地施策为指导，合理确定新增住宅用地规模，控制好住宅用地供应的规模、布局和节奏。
上述文件首次将住房供应结构、土地供应结构联动调整，提出房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市县，可以将商品住房调整为保障房，将尚未开工建设的商品住宅用地调整为保障性住房用地、养老服务业等用地，为住房供地结构调整，消化过剩库存，稳定房地产市场供求关系提供政策支持。这也可以被认为是“化解房地产库存”政策的“晴雨表”。
中西部以及部分三四线城市，尤其是县级市，是我国房地产去库存的重要战场。用足土地政策，打通棚改与去库存之间通道等，成为各地今年利用土地杠杆去库存的普遍之策。
XX省将去库存与新型城镇化建设结合起来，落实进城落户农民住房保障政策，并强调在三四线城市商品住房去库存的同时，采取有效办法消化商业地产库存；XX省将去库存与促进人口城镇化、棚户区改造和保障性住房建设结合起来，既要抑制投机，又要支持城镇居民改善性住房需求；XX省要坚持规划引导，有序发展房地产业，加快构建市场配置与政府保障、自助购买与市场租赁相结合的住房体系，支持机构化、规模化租赁企业发展；XX省将实行房地产用地分类调控，保障性住房用地应保尽保，对房价上涨过为迅猛的城市增加土地供应，提高住宅用地比例。对房地产库存量过大的城市暂停新增房地产用地，促进房地产去库存。
今年两会期间，姜大明在“部长通道”回答关于建立促进房地产平稳健康发展的土地供应基础性制度时着重指出，“住宅用地是保障住有所居的，不能拿来炒作囤积”，要进一步规范土地市场秩序，遏制炒作土地的投机行为；对不同地方“分类指导、因城施策”，对重点城市“一城一策、靶向治理”，房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地供应，去库存任务重的城市要减少甚至暂停住宅用地供应；要调整土地供应结构，合理提高住宅用地比例，以市场配置满足多层次住房用地需求，对保障性住房用地实行应保尽保等等。
此外，在去产能方面，按照国土资源部2016年3月出台的《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》要求，山西、XX省、河北等资源大省纷纷在过剩产能项目上严把土地关口，加大监督检查，持续抓好闲置土地处置清理等举措，防止已经化解的过剩产能死灰复燃，全面提高了土地使用效率。
“深化之年”，土地供给侧结构性改革总攻的号角已经吹响。
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