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XX省安全生产条例(20XX年)
《XX省安全生产条例》（2013年修订）解读
2013年9月27日，《XX省安全生产条例》经省第十二届常委会第四次会议审议，已高票通过了修订，并将于2014年1月1日起正式实施。
一、修订必要性
2002年10月13日，经省第九届人大常委会通过的《XX省安全生产条例》，是继国家《安全生产法》颁布之后全国第一个出台的地方性安全生产法规。2003年1月1日起实施以来，对加强XX省安全生产管理，规范安全生产经营行为、减少各类事故发生，搞好依法行政，促进XX省安全生产形势稳定好转和经济社会科学发展、安全发展起到了巨大的促进作用。但是，在《条例》实施以来的十年里，随着我国经济社会的发展和改革的深化，我国及XX省经济社会的各个领域和各个方面都已发生了深刻的变化，《XX省安全生产条例》的一些内容和条款规定，已经不再适应当前XX省改革发展形势下安全生产的需要，而且与现行国家法律法规的规定也有许多不一致的地方：
（一）与我国现行有关安全生产法律法规不相衔接
1.国家新制定、新修订了有关法律、法规。主要有《行政许可法》（2004年7月1日起施行）、《职业病防治法》（2011年12
-12的变化，社会主义市场经济体制进一步确立，为适应市场经济发展，政府进行了职能转变调整，政府职能由微观管理向宏观指导，向法治型、服务型政府转变。为适应职能转变，安全生产监管手段已由以行政手段为主向法律、行政、经济等手段多管齐下。
3.深化行政审批制度改革。2002年以来特别是2012年以来，随着政府职能转变，XX省进一步加大简政放权力度，全面推进行政审批制度改革。至去年底，XX省安全监管局共取消了5项行政审批职能，下放了11项行政审批职能；承接国家安监总局行政审批职能1项；转移交由具备条件的行业协会实行自律管理的4项。目前，保留的行政审批事项仅4项。但是，取消、下放和转移行政审批事项后也遇到了一些新的问题：一是下放后市、县安监部门的监管能力和水平还需及时加强和提高；二是取消后，监管存在一定的真空，需要及时研究制定和完善相关法规、规章和制度，确保工作不断、监管到位，不漏管、不失管；三是部分企业及企业主安全生产法制意识、责任意识不强，取消行政审批后，容易忽视安全生产必要投入，甚至降低安全生产标准条件；四是当前安全生产行业协会、技术服务机构等社会组织培育发展滞后，政府职能转移后，出现职能承接“真空”的现象；五是目前安全生产行业协会、技术服务机构等社会组织管理行政化，竞争意识、自律意识还较差。这些问题也需要通过修订《条例》来解决。
（三）XX省安全生产形势发展的需要
1.安全生产形势较严峻。2002年事故达到最高峰值，当年全省各类事故达到近11万起、死亡1.3万多人，2004年初XX省安全监管局独立升格到2012年的8年里，XX省平均每年少死亡近730人。全省安全生产形势保持总体稳定、趋于好转。但XX省是全国的经济大省、人口大省和化工大省，经济总量大、企业多、人口多、公路里程长，各类生产、经营、交通运输活动频繁。一些地区和领导“安全第一”和安全生产“红线”的意识还不牢固，重生产、重gdp增长、轻安全的现象还比较突出，安全生产欠账较多，各类非法违规生产经营建设和违规作业、违章操作、违反劳动纪律的现象禁而不止。事故查处失之于宽、失之于松。全省事故和死亡人数一直高居全国第一位。2012年，各类事故死亡6300多人，比排在第二位、第三位的浙江、江苏分别多约700、1100多人。近年较大以上事故多发，近年每年发生一次死亡3-9人的较大事故近100起，发生一次死亡10-30人的重大事故2-3起。
2.安全生产面临新挑战。随着XX省工业化、城市化建设的加快推进，一批石油化工、城市轨道、高铁、输油气管道、工业园化工园区等重大建设项目陆续开工建设，项目大型化、设备设
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（三）审议阶段：2013年3月-9月27日
1.第一次审议。5月28日省十二届人大常委会第二次会议审议通过。审议前，书面征求了省人大各专门委员会、常委会有关工作委员会和省其他有关单位、各地级以上市人大常委会以及部分省人大代表、专家学者的意见。省人大财经委组织赴广州、XX市开展立法调研。
2.第二次审议。7月29日省十二届人大常委会第三次会议审议通过。在此期间经历了：
6月上旬省人大法制委员会接办；
6月中旬法委、省局赴佛山、珠海进行调研；
6月19日肖志恒副主任主持召开座谈会，听取省直有关部门和部分生产经营单位的意见和建议；
6月下旬和7月初肖志恒副主任组成调研组先后赴东莞、XX省进行调研；
6月中下旬至7月初省人大先后两次选出160名全国人大代表和787名省人大代表，省公安消防总队、省交通运输厅、省住房城乡建设厅等11个部门，21个地级以上市人大常委会，中山大学等6所高校法学院征求意见，同时在广东人大网向社会公众征求意见。
7月上旬省人大法委组织召开专家论证会，对修订草案中的重点、难点问题进行论证，并邀请媒体参加；
3.第三次审议。9月27日省人大常委会第四次会议审议表决，高票通过。
——征求意见。省人大法委向160名全国人大代表和787名省人大代表，66名立法咨询专家，省委宣传部、省住房城乡建设厅、省公安消防总队等13个单位，21个地级以上市人大常委会，5个地方立法研究评估与咨询服务基地征求意见，同时在广东人大网向社会公众征求意见。
——召开表决前评估论证会。9月11日，省人大法委组织召开表决前评估论证会，邀请省人大代表、立法咨询专家、生产经营单位负责人、安全生产管理人员和职工等围绕条例主要制度规范的可行性、出台时机、实施后的社会效果及实施中可能出现的问题进行评估，并邀请媒体参加。同时委托5个地方立法研究评估与咨询服务基地进行评估。
——开会表决。新《条例》在9月27日省人大常委会第四次会议上以出席63人，赞成62票，弃权1票，高票通过，并将于2014年1月1日起施行。新《条例》全文共计10667字符数。
三、《条例》的主要内容和亮点
修订《条例》是我省新一届省人大常委会和政府履职以来的第一项修制订和通过的地方性法规和草案。新修订的《条例》既
-910分管负责人在履行岗位业务工作职责的同时履行安全生产工作职责。”
2.重新诠释了《条例》的立法目的。结合职能、安全发展新理念，新《条例》第一条将过去旧《条例》保障的对象“保障人身及财产安全，促进经济发展和社会稳定”修改为“保障人民群众生命、健康和财产安全，促进经济社会协调发展”。
3.监管部门“齐抓共管”，共同贯彻执行新《条例》。新《条例》规定的实施对象不仅是安全监督管理部门还包括其他负有安全生产监管职责的部门，这一立法原则体现新《条例》在各个章节中。如：对于安全监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门是一样的职责界定;又如：法律责任则统一表述为生产经营单位的违法行为“由具体实施安全生产监督管理的部门”开展行政处罚或者采取相应措施。
（二）突出生产经营单位是安全生产的主体
1.结构编排上。新《条例》总则部分开章明义，首先，写生产经营单位，如：第四条规定，生产经营单位是安全生产的责任主体，然后，第五条再阐述政府及部门的职责。无论是第一章总则，还是第五章法律责任，都是先写生产经营单位后写政府及其部门的职责。而旧《条例》则相反，旧《条例》在总则中只强调政府及其部门负责人对安全生产负有责任，在第二章中才规定生产经营单位负责人对安全生产负有责任。
2.内容篇幅上。新《条例》在第二章用了23个条款，详细阐述生产经营单位的安全生产保障，占整个条例53条内容的43.3%。
3.条文规定上。新《条例》在条文中明确规定“生产经营单位是安全生产的责任主体”。这虽然是目前我国已经统一了的安全生产工作基本认识，但是无论《安全生产法》或者旧《条例》都没有在法律条文上形成此规定。
4.生产经营单位纳入开展安全生产宣传工作的主体。第七条第一款将生产经营单位纳入安全生产宣传工作的主体中，并规定职工、技工等学校要开展安全生产知识和技能教育。《安全生产法》和旧《条例》都只规定政府部门是安全生产宣传工作的主体。
（三）立足制度建设、制度规范与约束
1.对生产经营单位的有关制度规定。
《安全生产法》及旧《条例》在制度建设方面都存在要求不多、不具体的不足，《安全生产法》第十七条只规定了生产经营单位主要负责人其中一项职责，就是要组织制定安全生产规章制度，但并没有规定安全生产规章制度包括哪些规章制度。新《条例》总结了我国现行安全生产方针、政策、法律、法规在这方面的规定，单设一条作为第十条，内容包括了安全生产责任制度、
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（4）安全生产资金投入和使用制度
第二十二条规定生产经营单位应当将安全生产资金纳入年度生产经营计划和财务预算，保证安全生产资金用于安全生产宣传、教育、培训、奖励和应急救援演练；安全设施、设备和应急救援器材的购臵、改造、维护等七大法定项目内支出。《安全生产法》只规定了生产经营单位要有安全生产资金投入。
（5）安全生产责任保险制度
第二十四条。本省推行安全生产责任保险制度。矿山、建筑施工、金属冶炼、机械制造、交通运输单位和危险物品生产、经营、储存等单位，应当按照国家有关规定参加安全生产责任保险。鼓励其他生产经营单位参加安全生产责任保险。并将由省人民政府制定具体实施办法。
（6）现场作业制度
第三十条，在《安全生产法》第三十五条爆破、吊装危险作业的基础上，针对我省实际，增加了悬吊、挖掘、建设工程拆除等危险作业，临近高压输电线路、输油（气）管线、通信光（电）缆作业，有限空间内作业等对象，并细化了现场安全管理的各项要求，使其更具针对性、操作性。
（7）其他制度和要求
第二十五条规定生产经营单位对重大危险源应当登记建档，进行实时监控和预警制度；第二十六条规定生产经营单位建立隐患排查、治理、登记制度；第二十七条规定产经营场所的安全生产要求；第二十八条规定设备及其安全设施要求；第二十九条规定生产经营场所、宿舍安全要求；第三十一条规定明确项目场所出租和物业委托管理的安全生产管理职责。
（8）关于生产经营单位等概念的规定
针对当前生产经营单位、主要负责人、安全生产管理人员、从业人员等概念在安全生产法律体系中不够明确，新《条例》作了进一步的明确。
生产经营单位包括。从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。
生产经营单位的主要负责人包括。生产经营单位参与经营管理的法定代表人、投资人和实际负有本单位生产经营最高管理权限的人员。
安全生产管理人员包括。安全主任和注册安全工程师等专职或者兼职从事安全生产管理工作的人员。
从业人员包括。生产经营单位从事生产经营活动的负责人、管理人员、技术人员、岗位工人和被派遣劳动者等人员。
2.对安全监管部门和其他监管部门的有关制度规定。
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（1）第四十一条规定。县级以上人民政府应当组织制定事故应急救援预案，建立安全生产应急救援体系和指挥机构，并按照规定将本级人民政府应当承担的应急救援工作经费纳入财政预算。
安全监管部门和其他监管部门应当设立专门的值班室和值班电话，实行二十四小时值班制度，并向社会公布值班电话，受理事故报告和举报，上报事故情况。
（2）第四十二条规定了事故报告及救援的具体要求。发生较大以上等级（含较大等级）生产安全事故的，当地公安、司法机关应当依法采取有效措施，防止有关责任人员逃逸或者转移、隐匿财产。
（3）第四十四条规定了事故调查处理工作要求。在第二款中明确规定“当事故调查组对事故原因和责任认定等不能取得一致意见时，应当根据调查组多数成员的意见作出结论性意见。事故调查组成员的不同意见应当在事故调查报告的附件中说明。”允许调查组成员在事故调查中有表达不同意见的权利，但对发表的不同意见必须负责任并防止少数个人说了算。
（4）第四十五条规定了事故调查报告批复的落实要求，明确了事故调查处理结果公布制度，扭转了当前事故调查处理工作中“重问责，轻整改”的问题。要求事故发生单位应当对本单位负有事故责任的人员进行处理，将整改落实情况向全体职工公开，并将相关情况向当地安全生产监督管理部门和其他监管部门报告，要求负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构要及时向社会公布事故处理的结果情况。
（四）着眼理顺职能，明晰职责
1.对生产经营单位内部安全生产管理规定
新《条例》首次在我国法律层面全面具体和细化生产经营单位及其主要负责人、分管负责人、安全生产管理机构、安全生产管理人员的职责。是生产经营单位“一岗双责、齐抓共管”的具体体现。涉及条款包括：
（1）主要负责人的安全生产职责。第十一条规定“每半年至少组织一次安全生产全面检查，研究分析安全生产存在问题，并督促事故防范、隐患排查和整改措施的落实”；“每年至少组织和参与一次事故应急救援演练”等六项安全生产职责。对《安全生产法》主要负责人的职责作了细化和补充，更具可操作性。
（2）分管负责人的安全生产职责。第十二条规定除了分管安全生产工作的负责人应当履行“每季度至少组织一次安全生产全面检查，听取安全生产管理机构和安全生产管理人员工作汇报，及时研究解决安全生产存在问题，并向主要负责人报告安全生产工作情况”；“组织落实事故防范、重大危险源监控、隐患排查整
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第五条第二款规定，安全生产监督管理部门依法对安全生产工作实施综合监督管理。第三十三条第二款规定，安全生产监督管理部门应当指导协调、监督检查同级人民政府其他监管部门和下级人民政府履行安全生产监督管理职责。
第五条第二款规定，其他监管部门在各自的职责范围内对安全生产工作实施监督管理。
（5）安全监管部门和其他监管部门的具体监管职责
第三十三条第一款规定，县级以上人民政府安全生产监督管理部门和其他监管部门应当履行建立安全生产监督管理和行政执法责任制，并指导、监督、检查生产经营单位建立、健全和落实安全生产责任制，事故防范、隐患排查和整改，重大危险源辨识、评估、监控等制度等职责在内的五项职责。
3.其他组织的职责
（1）工会职责。第六条规定，工会应当依法组织职工参与本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，督促落实安全生产责任制以及隐患排查、事故整改等制度，参与检查、事故调查等安全生产工作，并提出建议、批评和意见，维护职工的合法权益。
（2）新闻媒体单位职责。第七条第二款规定。新闻、出版、广播、电视等单位有对安全生产进行舆论监督的权利，有开展安全生产公益宣传的义务，开展切实有效的安全生产公益宣传。
（3）对安全生产服务机构的发展与职责规定
第八条第一款规定。各级人民政府及其有关部门应当鼓励、支持安全生产科学技术研究和安全生产先进技术推广应用，培育和发展安全生产有关行业协会和社会组织。
第二款规定。安全生产有关行业协会、社会组织应当加强行业自律和内部管理，依照法律、法规和有关标准，提供安全生产服务，并接受安全生产监督管理部门和其他监管部门的指导和监督。
第三十二条规定：
为安全生产工作和职业卫生提供服务的机构开展的有关安全生产服务活动，应当依法取得相应的资质，并对其作出的结果负责。
（4）从业人员的权利与义务。从业人员享有对违章指挥、强令冒险作业的“拒绝权”，“知情权”、“检举权”、“受偿权”等六项权利。同时，应履行“遵守本单位安全生产规章制度和安全操作规程”；“发生事故时，应及时报告和处臵。紧急撤离时，服从现场统一指挥”等五项义务。
（五）坚持宽严相济的处罚原则
新《条例》主要使用的行政处罚种类是责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业。
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（二）精心组织、广泛发动
这次《条例》修订内容涵盖了安全生产体制机制、管理原则、职责分工、宣传教育培训、安全投入、隐患排查治理、重大危险源监控、应急救援、事故查处、从业人员权益保障和责任保险等诸多方面，与旧《条例》相比较，既有内容上的补充完善，又有制度上的创新。各地、各部门和单位要将学习贯彻《条例》作为当前的一项重要安全生产工作来抓，切实加强《条例》学习宣贯工作的组织领导，认真研究制定宣贯工作方案，精心组织，周密部署，广泛发动和开展各种形式多样的宣传教育活动，通过报纸、广播、电视、网络等新闻媒体和开展各类宣传竞赛教育活动，切实搞好《条例》知识的宣贯普及工作，使《条例》家喻户晓，深入人心。省安委会将把学习宣传情况纳入年度安全生产责任制考核的内容，检查督促各地、各有关部门和单位贯彻落实。
（三）加强学习，提升能力
学法是懂法、用法的前提条件。各地、各部门和单位要结合工作实际，认真组织干部职工学习《条例》，各级安全监管部门和其他监管部门及、监管人员，尤其是领导干部要带头加强对《条例》的学习，逐条逐句地学习领会、学懂《条例》的各项规定。同时，并将《条例》的各项规定要求应用于安全监管工作的实际，用以指导监管工作实践，解决安全生产中的问题。通过不断学习和实践，不断地提高监管部门和监管人员依法行政的能力和执法水平。此外，为保障《条例》更好地贯彻实施，各地、各有关部门和单位要结合工作实际，及时修订和制定相关配套的政策文件，进一步完善法规体系，确保《条例》实施并取得良好实效。新《条例》正式施行后，省安全监管局将会同省人大、省政府法制办等有关部门联合组成检查组对各地、各部门和单位贯彻实施新《条例》的情况进行检查。
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