天则经济研究所：粮食安全与耕地保护-第一章.docx

粮食安全与耕地保护
Food Security and Farm Land Protection

北京天则经济研究所
《粮食安全与耕地保护》课题组

2009年3月

摘 要
Summary

中国是一个人口大国，因而提供充足的粮食用以确保大众的消费，其重要性无论怎样强调也不为过。尤其是发生在上世纪五、六十年代的大饥荒，深深植入国人的记忆之中，想必令当下中国的最高决策层也难以忘却。而我国的体制改革之所以发端于广大农村，正是因为粮食的短缺构成了当时社会急需解决的重大问题。所以，当时将粮食安全列为中国的首要国策，是完全必要的。然而，粮食的重要性并不等同于粮食安全问题的重要性。三十年之后，国内、外的条件和环境发生了很大的变化，粮食安全问题在众多国家重大政策中的重要性越来越退居次要。
As a populous country in the world, China can not emphasize too much the importance of food to ensure people’s sufficient consumption, the famine happened in 1950s and 1960s in China was engraved in people’s memory, and was unforgettable for highest level decision-makers today. Reform started in rural areas also for the reason that food shortage was the most important problem in society at that time, therefore it is absolute necessary to list food security as the primary national policy. However, the significance of food is not equal to the importance of food security problem. Great changes have taken place in situation at home and abroad after three decades reform, and food security problem is not as important as before among numerous national polices.

将粮食安全与耕地保护绝对地对应起来，或者说将耕地保护的主要原因归诸于粮食安全，无疑是错误的，甚至是极为有害的——因为它会阻碍对真实原因的探索和认识。耕地保护——如果限定在耕地维保、耕地节约或耕地的有效利用，本文完全赞同；而在现实的舆论和政策规定中，耕地保护显然是特定于耕地数量的严格控制的，以至把18亿亩作为“一条不可逾越的红线”。这种意义上的“耕地保护”、及其与粮食安全的绝对“捆绑”，则是本文欲加否定和批判的。
It is wrong and even harmful to relate food security with farm land protection completely, or making food security as the main reason of farm land protection, which will hinder the exploitation and understanding of real reasons. We completely support farm land protection as long as it is saved and efficient used. But from public opinion and policies, farm land protection is specifically referred to the control of farm land quantity, so as to formulate an insuperable red line of 18 hundred million mu. This kind of farm land protection, and completely linked with food security, is criticized in our research.

从长期来看，全球的粮食供求是基本平衡的；在未来的一段时间内，甚至粮食还会出现供略大于求的状况。据预测：全球粮食在未来的年份内能够保持1.8％的增长速度，至2010年，粮食产量可以达到23.4亿吨；而同期粮食消费的增长速度不会超过1.6％，即2010年世界粮食消费量达22.25亿吨。重要的是，自上世纪六十年代以来，世界谷物播种面积一致稳定在7亿公顷左右，占世界总耕地面积的50％左右。尽管世界人口以较快的速度增长，人均粮食产量则仍然获得了一定程度的提高（20世纪60年代，世界谷物人均产量是310公斤，2006年全球人均粮食产量增至339公斤），以至从长期来看国际粮食的相对价格不升反降。这表明：由于农业科技的进步，人类正在摆脱马尔萨斯定律的束缚。这一结论，构成本文研究分析的基石。
In the long term, food supply and demand is basically balanced, even supply exceeds demand slightly in forthcoming period. It is forecasted that food production will reach 2.34 billion tons in 2010 with 1.8% increase annually, and food consumption will be 2.225 billion tons in 2010 with less 1.6% increase annually. What it important is that the cultivation area of grains stabilizes at about 700 million ha from 1950s, accounting for 50% of the arable land of the whole globe. Per capita output of grain increased to some extent even under the situation of great population expansion (Per capita output of grain increased from 310 kilograms in 1960s to 339 kilograms in 2006), and world grain price is declining in the long run. The abovementioned facts indicate that human are free from Malthus'law of population, which is the basis of this research.

许多因素可能对粮食安全构成重大的威胁。比如战争、内乱和瘟疫等等。但这些因素当从耕地与粮食安全关系的分析逻辑中加以剔除。理由在于，一旦发生上述不可抗力，耕地的多寡对于粮食产量的高低显然是无关宏旨的。诚然，经济体制对于粮食安全的重要性也是不可低估的。要知道，上世纪五、六十年代的大饥荒正是发生在我国的计划经济体制之下。然而，当改革开放到了今天的地步，没有理由认为我国的经济体制会发生根本性的逆转。由此，本文事实上讨论了在通常的境况下耕地的数量及质量与粮食产出之间的关系。
Wars, internal disorders, and epidemics are some reasons of threatening food security, these reasons are eliminated in this research on the grounds that there is no relation of farm land quantity and grain yield in the case of the occurrence of force majeure. Economic system can’t be underestimated for food security, a good case is the famine happened in 1950s and 1960s in China is in planning economy period. However, there seems no reason of the diversion of China’s current economic system, so this research discussed the relation of farm land quantity/quality and grain yield in normal times.

在上述前提下，本文首先给出了国家粮食安全的定义，即一国解决可能出现的粮食供需缺口的能力。这就需要测算不同情形下粮食供需的缺口或缺口率。通过我国相关经验数据的分析，分别得出了“十年一遇”、“五十年一遇”和“百年一遇”的粮食缺口率（粮食缺口与粮食产出之间的比例）。根据口径的不同，分别为5.60%、9.99%、11.59%和6.72%、10.89%、12.41%。这一估算的结果，显然要低于一般的主观臆想。
Under abovementioned premises, this research defined the national food security as the capability to solve food shortages, therefore we need to calculate the gap or gap rate of food supply and demand. The gap rate of encountering food shortage problem once in ten years, fifty years and one hundred years are 5.60%, 9.99%, 1.59 and 6.72%, 10.89%, 12.41% respectively in terms of different data resources, which is obviously lower than subjective notion.

针对上述粮食供求的缺口，可以通过国内与国外两条渠道加以解决。前者主要包括粮食库存的吞吐和农业要素投入的增加；而后者则指对外贸易（即进口）。其实，我国的粮食库存现为1.5亿吨至2亿吨，占年产量的30%至40%。因此，仅仅通过粮食库存的变动，就可以完全抵御“百年一遇”的粮食安全危机。
Two channels, home and abroad, can be used to solve the above food gap. The former includes grain storage and agriculture factor inputs increase, the latter one includes international trade. The grain storage are 150 million to 200 million tons currently, accounting for 30% to 40% of average annual production, so only storage can withstand the impact of food crisis that encountering food shortage problem once in one hundred years

市场经济的核心含义是“替代”。作为农业要素之一的耕地，尽管存在某种稀缺性，也在一定程度上可被其他要素投入所替代。经过测算，本文得出了——即使出现“百年一遇”的粮食安全危机，当粮食播种面积减少10%时，只要使其他要素的投入增加15%，就可以克服这一危机（根据计算口径的不同，分别为14.4%和15.5%）。
Substitution is the core meaning in market economy. Farm land, as one agriculture factor, can be substituted by other factors to some extent. It is estimated, food crisis can be solved through increasing other factors by 15% in the case of farm land is reduced by 10% even encountering food shortage problem once in one hundred years (this figure is 14.4% or 15% in terms of different data resources).

在国内解决途径的基础上，通过外贸渠道进口粮食，粮食安全危机便可更为容易地获得解决。以近30年历史上最高的国际粮价为基准，当发生“百年一遇”的粮食安全危机时，只需花费195.6亿美元就可以弥补我国的粮食缺口。而我国每年的外汇收入可达12000多亿美元。因此，相对于高速成长与发展中的中国经济而言，这点花费并不构成实质性的难题。当然，也要考虑我国粮食的大量进口所致国际粮价上涨的压力。这一问题，可以通过分批进口补仓的方式加以解决。另外，从长期来看，国际粮价的上涨势必导致全球（包括国内）粮食供给的增加。理由在于，全球的粮食产量和粮食贸易量主要受限于需求约束而非资源约束。
Food security problem can be easily solved through import as well. Based on data of highest world grain prices in past thirty years, grain gap can be filled only using 19.56 billion dollars when encountering food shortage problem once in one hundred years, which is not a difficulty considering China’s annual foreign exchange incomes reaching 1200 billion dollars, and fast growing economy. Moreover, we should pay close attention to the pressure of grain price increase by a massive grain import, which can be solved through importing in batches. In long term, high price will lead to world grain supply increase for the grain production and trade volumes are subject to supply instead of resource constraint.

总之，在市场经济的自由交易、要素替代的机制下，在国家粮食库存和外汇收入充足的情况下，基本不会发生所谓的粮食安全问题。在现代中国，粮食不安全或大饥荒的事例只发生在经济不自由的计划经济时期。无视耕地作为一种农业要素具有可替代性，并它将与粮食产量——乃至粮食安全绝对地“捆绑”起来，无论在理论上还是在经验上都是缺乏根据的。政府划定的耕地红线注定是要被突破的，而且原有的红线（21亿亩）已然被破，因为这条红线束缚的只是中国的工业化与城市化的进程。其实，耕地保护政策的重心应当是对承载在土地上的农民的就业权的维护，而绝非粮食安全。
In conclusion, food security problems will not happen under situations of free trade and factors substitution in market economy, substantial storage and foreign exchange income. In modern China, food insecurity or great famine only happened in planned economy. Completely relate farm land and grain yield even food security, is baseless in both theory and practices. The previous red line of 21 hundred million mu and current red line was already and will be broken through, in view of prohibiting the process of industrialization and urbanization. In fact, farm land protection should focus on protecting the employment right of peasant in land.

目 录

前言 9
第一章 概 论 11
1.1 对粮食安全概念的理解 11
1.1.1 国际视角 11
1.1.2 国内视角以及本课题的概念 13
1.2 问题的提出 13
1.2.1 背景 13
1.2.2 问题的提出 17
1.3 逻辑框架与结构安排 19
第二章 粮食安全的测定——粮食缺口 23
2.1 中国粮食供求现状 23
2.2 统计数据中的历年中国粮食缺口 24
2.2.1 方法一：粮食需求与粮食生产的差额 25
2.2.2 方法二：粮食净进口与库存变化之和 27
2.2.3 根据美国农业部数据计算的供需缺口 29
2.3 本课题的方法 32
2.4 计算结果 33
2.4.1 粮食缺口：数据Ⅰ 33
2.4.2 粮食缺口：数据Ⅲ 35
2.5 小结 37
第三章 解决我国粮食短缺的国内途径 50
3.1 引言 50
3.2中国粮食需求状况及预测 51
3.2.1 粮食需求分用途状况 52
3.2.2 粮食需求预测 57
3.3粮食生产中的制度和科技因素 58
3.4粮食生产各要素之间的替代关系 59
3.4.1 问题 59
3.4.2 方法 60
3.4.3 产出弹性计算 61
3.4.4 在各种播种面积减少情况下为弥补粮食歉收所需的投入增加 62
3.5库存对平滑粮食供给波动的分析 64
3.6结论 64
第四章 解决我国粮食短缺的国际途径 66
4.1 背景 66
4.1.1我国粮食贸易与世界粮食价格的相关性 66
4.1.2 问题的分析框架 67
4.2 国际粮食供给充分性 67
4.2.1世界粮食总产量不断增加 67
4.2.2 我国谷物产量与世界产量波动的相关系数较低 68
4.3 出口创汇充足 68
4.3.1我国出口创汇状况 68
4.3.2购买缺口粮食的外汇数量 69
4.3.3 我国具备购买粮食的外汇来源 69
4.4 粮食进口渠道畅通可能性 70
4.4.1 粮食禁运判断 70
4.4.2 贸易保护存在性分析 71
4.4.3 贸易畅通 73
4.5 通过国际贸易解决我国的粮食缺口具有可行性 73
结论 75
分报告一：国外有关粮食安全问题的文献综述 78
分报告二：世界粮食安全与粮食贸易 92
分报告三：1959～1961年中国大饥荒的成因及结果分析 119
分报告四：我国粮食贸易回顾与展望 145
分报告五：中国的粮食流通 171
分报告六：中国的耕地数量、结构及质量研究 182
分报告七：失败的耕地保护制度 209
分报告八：土地产权自由交易是节约土地的有效制度——论土地产权交易制度改革 229

Foreword

Chapter 1 Introduction
1.1 Definaiton of food security
1.1.1 International defination
1.1.2 Domestic and our defination
1.2 The problems
1.2.1 Background
1.2.2 The problems
1.3 The logic framework and structure of this report

Chapter 2 Food Gap Estimation
2.1 China’s food supply and demand
2.2 Historical food gap
2.2.1 Method 1
2.2.2 Method 2
2.2.3 Method 3
2.3 Our method
2.4 Empirical result
2.4.1 Food gap based on dataset I
2.4.2 Food gap based on datasetⅡ
2.5 Conclusion

Chapter 3 Domestic Ways to Tackle Food Gap
3.1 Introduction
3.2 China’s current status and perspective of food demand
3.2.1 Food demand by usage
3.2.2 Food demand forcast
3.3 Institution and technology factors in food production
3.4 The substitution of factors in food production
3.4.1 Background
3.4.2 Method
3.4.3 Estimate of food supply elesity
3.4.4 How much additional input is required to compensate the food gap under different scenrios
3.5Tackle food gap through food storage
3.6 Conclusion

Chapter 4 International Ways to Tackle Food Gap
4.1 Background
4.1.1Correlation between domestic and world food price
4.1.2 Analysis framework
4.2 Suffiencient world food supply
4.2.1world food producion increase
4.2.2 Correlation between domestic and world food production
4.3 Could we afford to takle food gap through international trade
4.3.1China’s foreign reserve
4.3.2 How much money do we need
4.3.3 Conclusion
4.4 How reliable is international food trade
4.4.1 Food embargo
4.4.2 The potential of trade embargo
4.4.3 Conclusion
4.5 Conclusion

Conclusion

Subreport1：Literature Review on International Food Security Research
Subreport2：World Food Security and International Trade
Subreport3：China’s Great Famine (1959～1961)
Subreport4：Retrospective and Perspective on China’s Food Trade
Subreport5：China’s Grain Distribution Market
Subreport6：Analysis of Farm Land Quantity, Structure and Quality in China
Subreport7：China’s Current Failing Land Protection System
Subreport8：Land Property Free Trade, a System of Saving Land

前言
天则经济研究所 茅于轼

人们的思想总是落后于现实。尤其在这个瞬间万变的时代里，政策往往是从过去的实际出发，没有看到新情况的出现。关于粮食安全的看法就是一个例子。

中国在上个世纪五十年代末曾经发生过人类历史上最严重的饥荒。现在的当政者对饥荒不得不保持最高度的警惕。但是现在的情况已经完全不同于五十年前，国内国外的条件和环境全都变了。国内已经完全解决了粮食的生产和分配问题；国外有足够的粮食生产和全球化的市场。发生饥荒的可能性即使不等于零，也是微乎其微的。可是我们的粮食政策还立足于饥荒随时随地都可能发生的假定上。

特别值得担心的是把粮食安全和保护耕地联系起来，要求确保18亿亩耕地不许突破。我国改革以后的三十年人口增加了45%，粮食产量增加了60%，而耕地是减少的。可见耕地和粮食产量之间没有直接的关系。保护耕地政策的一个直接后果就是房地产的价格大幅度上升。价格上升并不是钢筋混凝土贵，也不是劳动力的工资高，而是土地供给有限。另外一个长远的后果就是延缓了我国城镇化的进程。几亿人口要进城不可能不占用农地。

把粮食安全和耕地面积相联系，是美国学者Lester Brown的发明。他的奇怪逻辑认为中国高尔夫球场太多，会导致粮食生产不足。他不知道中国三年灾荒时，大中学校的篮球场统统都种了庄稼。到底高尔夫球场多是粮食有余还是粮食不足？当然，中国的政策错误不能全怪外国人，国家主管土地的部门喜欢对土地进行管制，因为这里有巨大的部门利益。

对于这样一个重大的国家政策提出异议，是一个民间研究所应有之义。所以我们向福特基金会提出申请，给予资助。本来我们计划是一个很小的课题，没想到牵涉的面越来越广，后来变成了一个大课题，内容包括了中国和世界灾荒的经验、国际供给的安全性、历来粮食禁运的结果、决定粮食产量的诸因素的分析、全球粮食生产和需求的比较、以及历史上粮价的变化等等。这一出乎意料的成果，为中国的粮食状况做了比较透彻的了解。对于粮食和耕地有关的国家政策提供了极为有用的基础资料。

在坚实研究的基础上小心翼翼地求证，研究的结论才会令人放心。希望本课题的研究成果能够对相关观点的厘清有所助益。

第一章 概 论
1.1 对粮食安全概念的理解
1.1.1 国际视角
粮食安全，英文为Food Security，国际上对其有多种释义，而其内涵随世界粮食状况的变化而不断发展。
按照联合国粮农组织在1974年世界粮食大会上提出的定义，粮食安全指人类目前的一种基本生活权利，即“保证任何人在任何地方都能够得到为了生存和健康所需要的足够食品。”并确定了17%-18%的库存消费比为最低粮食安全储备水平。
1983年4月，联合国粮农组织原总干事爱德华•萨乌马 Edouard V. Saouma，1976～1993年担任联合国粮农组织总干事，资料来源：联合国粮农组织官方网站
提出了粮食安全的新概念，丰富了其内涵，即“确保所有的人在任何时候既能买得到又买得起他们所需要的基本食物”，这一概念包括三项基本目标：确保生产足够数量的粮食，最大限度的稳定粮食供应，以及确保所有需要粮食的人们都能获得粮食。
1996年，第二届粮食安全峰会上通过了《行动计划》，186个国家承诺“通过减轻贫困以及不平等，来确保任何人在任何时候能够在物质上以及经济上获取足够的、营养的以及安全的食物”。
另外，联合国粮农组织与美国国际开发署普遍认可粮食安全的三个层面 联合国粮农组织也时常将稳定列为粮食安全四个支柱之一。见《评估世界粮食安全形势》，世界粮食安全委员会第三十三届会议报告。
，也被诸多学者所采纳，即：粮食供应（Food Availability），通过国内生产以及进口等策略，确保足够数量的粮食供给；家庭以及个人层面上获取粮食的能力（Food Access），确保家庭以及个人能够获得足够食物以及足够营养的膳食；粮食得合理的利用（Food Utilization），比如重视健康以及卫生服务，营养和儿童保健知识，正确的粮食加工与储藏技术，（USAID Policy Determination, 1992, United States Department of Agriculture, 1996, P. 2）。
图1.1给出了粮食安全内涵的架构，这一架构是粮食安全从全球层次到国家层面再到家庭及个人层次的一个纵向的、完备的概念。

图1.1 来源：转引自Lisa C. Smith等，The geography and causes of food insecurity in developing countries，P. 201，作者就国家层次的内容作了一定修正。

从图中可以看出，广义上的粮食安全不仅包括全球、国家、家庭以及个人层面上粮食的可获得能力，也包括营养安全。全球以及国家层面的粮食安全涉及到生产、储存、贸易等粮食生产的各个环节，家庭以及个人层面的粮食安全与收入密切相关，这涉及到粮食安全与贫困的关系。因此如果要考察威胁粮食安全的原因，也是从这几个层面进行考察。
另外，粮食安全还有一种广泛认可的分类，粮食的长期安全与短期安全，长期的粮食不安全（chronic），是指一个国家、家庭长时期没有生产能力或者购买能力以获得足够的粮食而引发的经常性的食品不足和营养不良，因此一个国家长期的粮食不安全产生的原因是，生产能力低下，人口增长速度过快，这是马尔萨斯的人口论所能够解释的，类似的，一个家庭长期的粮食不安全是指长期收入过低，不够获得购买到足够的粮食。短期的粮食不安全（transitory），是现代社会中最为普遍，产生的原因有生产、价格或者收入的波动，自然灾害导致粮食减产或者绝收，如干旱，2008年初中国南方的大雪灾等，违背市场经济的政治体系，如北朝鲜，政治动乱，如非洲的种族屠杀。
1.1.2 国内视角以及本课题的概念
在经济研究中，粮食安全是一个国家或地区国内粮食供需平衡的延伸，一般用供需平衡分析后的粮食净进口（或者粮食自给率）来测度。国内针对粮食安全指标一般是粮食总产量波动指数、粮食自给率、粮食储备率、按人口平均的粮食产量、低收入阶层的粮食保障水平等多项指标组成的粮食安全综合指标体系。
通过上述分析，尽管广义的粮食安全涵义包括国家层次的粮食供给能力、个人以及家庭的粮食可获得性问题、以及营养安全等问题。但是通常意义上我国针对粮食安全所采取的措施，如严格的耕地保护以及近年来的出口限制政策等等，主要目的还是为了保证本国的粮食自给率。由此可见，国家层面的粮食可供应量，或粮食供需缺口数量是中国政府首要保障的问题。本课题将粮食安全特指为解决粮食供需缺口的能力。
需要强调的是，解决上述任何层次、国内以及国际的粮食问题都离不开市场的作用，如果没有市场，就有可能重现斯大林时代的饥荒、中国上个世纪五六十年代的饥荒以及当今的朝鲜大饥荒。人类的经验已经证明，市场经济制度是当今最佳的资源配置的制度，也是最能给人类带来福利的制度，我们假定今后的制度不会转向为糟糕的类似计划经济的制度，因此本课题所计算的粮食供需缺口也是基于中国实施市场经济三十年期间的数据所考察。具体计算方法见第二章。
1.2 问题的提出
1.2.1 背景
一、中国饥荒：1959-1961
饥荒是指一个国家或地区在某一个时期（如战争、自然灾害）内没有足够的粮食，因持续时间相当长的粮食短缺，导致局部或全局性的人们逃难，或因饥饿导致的占人口比例较大的非正常死亡的现象。
由于生产力水平低下，无法摆脱马尔萨斯陷阱的饥荒历史已经过去。然而在20世纪尤其是1949年建国以来发生饿死千万人的重大饥荒，却是更多由人为所导致。对于这次饥荒所导致的非正常死亡的人数，官方的数据只有在二十世纪八十年代初才由国家统计局发布，学者们的推测和估计，也主要根据1953、1964和1982年的全国人口普查数据，因而对确切的死亡人数，至今没有一个准确的数字，大致从1700万到3500万不等。茅于轼 茅于轼，“如何看待我国的大饥荒”，中评网 http://www.china-

对这次饥荒的死亡数字提供了一个最基本的研究：当年的人口数是上一年的人口加上新出生人口，减去死亡人口。死亡人口包括正常死亡和饿死的。用公示表示即为：上一年人口数量+新生人口数量-正常死亡人口-非正常死亡人数=本年人口数量。灾荒前后的人口数可从统计数据中查得，如果能够找到此期间新生人口和正常死亡的人口，剩下的就是饿死的人口数。但是新生人口和正常死亡的人口数是未知的，所以只能求助于假定。如果这两个数和灾荒以前相同，没有变化，可以算出饿死的人4200万。但事实上灾荒年代新生人口肯定会减少，所以实际饿死的人到不了4200万，大约是3500万比较可信。
对饥荒的解释是众说纷纭，有官方公布的自然灾害说，即自然灾害导致粮食供给量下降，还有的解释是人民公社的名不符实，粮食大放卫星以及粮食征购，公共食堂严重浪费等。在此并不赘述，详细请参看分报告三。
对于和平年代产生这样大规模全国范围内的饥荒，更多的是人为的因素所导致。自然灾害尽管造成了粮食减产，但是1959年粮食减产的原因更多的不是灾害造成的。即使粮食减产了，倘若有国内和国际两个自由流动的市场，另外允许饥民自由流动，饥荒也是可以避免的。当时没有从国际市场上进口粮食和接受援助，是受意识形态的影响。而国内市场人为造成严格的城乡二元结构，国家完全垄断了粮食的购销，或许从