预算民主恳谈-民主治理的挑战和机遇-新河镇预算民主恳谈案例研究.doc

第 46卷第 1期
Vol. 46　No . 1


华中师范大学学报 (人文社会科学版)
Journal of Huazho ng Normal U niversity ( Humanities and Social Sciences)


2007年 1月
J an.　2007

预算民主恳谈 :民主治理的挑战与机遇
———新河镇预算民主恳谈案例研究

牛美丽

(中山大学政务学院 ,广东广州 510275)

[摘要 ]　在过去的十年里 ,中国政府的预算改革主要集中在技术层面 ,例如零基预算改革、
政府采购改革、库集中支付等等。然而 ,在现代社会中 ,公共预算更深层次的问题应该是如何
处理预算与政府民主治理之间的关系。本文介绍了 2006年浙江温岭新河镇的预算民主恳谈。
预算民主恳谈是中国政府预算管理的又一次重大革新 ,它的贡献在于通过重构公民与国家之间
的关系 ,增强公民与政府官员的民主理财意识 ,提高预算决策的科学性 ,推动了地方政府的民主
治理。本文发现 ,预算民主恳谈在新河的出现 ,并不是偶然的事情 ,而是社会变迁带来国家治理
模式转变的必然结果。
[关键词 ]　预算 ;民主恳谈 ;民主治理 ;社会变迁

tive democracy)等都为政府的民主治理提供了很
前　　言
好的理论指导。从实践上来看 ,上个世纪 80年代
政府民主治理是一个备受争议的问题 ,受不同以来的参与式预算成为世界上很多国家探讨公共
政治文化的影响 ,民主治理在各国的实践也不尽相预算与政府民主治理相结合的最好的实践。
同。但是 ,怎样行使公民权 ,确保公共政策制定与自从上个世纪 90年代 ,中国政府开始重构公
实施的科学有效始终是民主治理的核心问题。公共预算体系。重构的过程主要体现在一系列技术
共预算是政府为落实公共政策所进行的财政资源上的创新 ,例如零基预算、府采购制度、库集中
的分配活动。然而 ,这并不等于公共政策的制定总支付制度、绩效预算 ,等等。改革者们希望通过规
是凌驾于预算决策。相反 ,预算分析往往是理性化范预算的编制与执行来理顺财政部门与各支出部
政策制定的一个分析工具 ,而且处于政策制定的中门之间的关系。然而 ,随着社会的变迁 ,社会利益
心。一个好的政府 ,必须有一个好的预算管理系群体呈现多元化 ,传统的政府治理模式受到严峻的
统。因而 ,政府的民主治理离不开公共预算的民挑战 ,国家与公民的关系逐渐成为政府民主治理的
主化。核心考虑。因此 ,中国的预算改革 ,不但需要技术
公共预算的进化很大程度上得益于技术上的上的革新 ,更需要通过预算过程的重构来理顺公
创新 ,例如分项列支预算、零基预算、计划项目预民、大与政府之间的关系。这篇文章以浙江省温
算、效预算 ,等等。但是 ,预算的民主化不应该是岭新河镇的预算民主恳谈为例 ,探讨了地方政府在
以技术的改进 ,而应该是以民主治理的理念为核预算管理上的大胆创新。
[ 1 ] IV

的发展 ,如激进式民主 ( radical democracy)、参与镇的预算民主恳谈是如何开展的 ? (2)新河镇预算
式民主理论 (participatory democracy)、协商民主民主恳谈取得了哪些成果 ? (3)新河镇预算民主恳
实谈为什么会取得成功 ? (4)新河镇的预算民主恳谈

[基金项目 ]　中山大学二期“985工程”公共管理与社会发展创新基地专项资金

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[中图分类号 ]　F812. 3　[文献标识码 ]　A　[文章编号 ]　100022456 (2007) 0120014207
心 ,实现国家治理和公民权的统一。民主理论这篇文章主要探讨了四个研究问题 : ( 1)新河
理论 ( deliberative democracy)、质民主 ( substan2
　　[收稿日期 ]　2006210220
[作者简介 ]　牛美丽 (19742) ,女 ,辽宁辽阳人 ,中山大学政务学院讲师 ,中山大学行政管理研究中心研究员 ,博士。
国
政国
人
绩

有什么启示 ?
本文是一个案例研究。作者亲自参与了 2006
年新河镇预算民主恳谈方案的制定 ,现场观察了预
算民主恳谈的全过程 ,并且访谈了新河镇的相关政
府官员与百姓。在当地逗留期间 ,亲身体验了当地
的民风民俗。这些都成为本文分析的主要数据
资料。

一、河镇预算民主恳谈基本过程

民主恳谈 ,是温岭人的创造 [ 2 ]。从 1999年开
始 ,温岭人就开始了公共事务的民主恳谈。民主恳
谈是温岭市基层政府扩大民主参与、高公共决策
科学性、效性的创新。民主恳谈的核心内容就是
在公共事务决策的过程中 ,把公共事务的利益相关
人召集到一起 ,通过多种形式的沟通、讨论充分表
达各利益群体与个人的意见与建议 ,政府的最终决
策要充分考虑这些意见与建议。温岭市自从开展
民主恳谈以来 ,公众通过恳谈形式参与的公共决策
领域保罗万象 ,涉及教育、企改革、镇规划等多
个方面。但是 ,集中在预算问题上的民主恳谈 (预
算民主恳谈)还是一个新的尝试。
新河镇位于浙江温岭市东北部 ,离市中心 10
公里 ,辖 89个村 6个居 ,常住人口约 12万 ,行政区
域面积 71. 14平方公里 ,2004年全镇实现工农业
总产值 69. 98亿元 ,财政收入 7 ,818万元 ,农民人
均纯收入 7 ,079元 ,位居全国千强镇第 443位。
温岭新河镇 2005年开始推行预算民主恳谈。
但是 ,由于是第一次尝试 ,新河 2005年的预算民主
恳谈并没有相应的制度来规范与指导。在 2005年
预算民主恳谈的基础上 ,2006年新河镇预算民主
恳谈的主要任务有两个 :一是从程序上规范预算民
主恳谈 ,既要充分发挥民主恳谈的优势 ,又要符合
现有的《预算法》框架 ;二是把预算民主恳谈制度
化。专家设计好的预算民主恳谈的程序要拿到镇
人民代表大会上表决 ,通过后即成为一项正式的制
度 ,长期遵照执行。本文所研究的主要是 2006年
预算民主恳谈的情况。
为了提高预算民主恳谈的效果 ,在民主恳谈之
前 ,新河镇政府做了如下几方面的准备工作 :
1.由专家起草《新河镇财政预算民主恳谈实施
办法 (草案)》。这个草案是新河镇预算民主恳谈的
指导性文件 ,具体规定了预算民主恳谈与预算的执
行与监督的原则、序、式、容。
2.对人大代表与公民进行培训。镇政府邀请
了高校教授与其他地方政府人大相关人员对新河


镇人大代表与老百姓进行了为期半天的培训。培
训的主要内容包括政府预算与百姓之间的关系、
府预算的编制、行与监督、民参与与政府治理、
地方人大代表的权利与义务。
3.在各村发布预算民主恳谈的告示 ,广邀百姓
参与。
4.向镇人大代表与各村的村委会发布民主恳
谈的消息 ,邀请他们参加。
5.重新组织镇人大的财经小组 ,在原有的三名
成员的基础上 ,又吸收三位新成员 ,具体负责初期
预算民主恳谈的组织工作 ,并在人代会期间向全体
代表报告初期预算民主恳谈的情况。
2006年新河预算民主恳谈的一个突出的特点
就是把民主恳谈与人大对预算的审查结合起来。
中国地方人大对预算的审查分为两个阶段 :预算初
审与大会审。前者由人大的预算工作委员会在每
年人代会召开前的一个月左右对各部门的预算进
行初期审查 ;后者指每年人代会期间全体代表对预
算的审议 ,并最终投票对预算草案进行表决。与之
相对应 ,此次的预算民主恳谈分为两个阶段 :预算
报告初审民主恳谈与人民代表大会财政预算民主
恳谈。
预算报告初审民主恳谈安排在人大的预算初
审阶段 ,但是与正常的人大预算初审有很大的不
同。首先 ,正常的预算初审是人大预算工作委员会
(乡镇一级是财经小组)组织召开 ,对政府预算报告
草案的初稿进行审查 ,如果预工委或者财经小组对
预算有疑义 ,财政部门与支出部门负责做出解释 ,
必要时要对预算报告进行修改。其次 ,温岭的预算
报告的初审民主恳谈虽然是由人大财经小组主持
召开 ,但是向所有对政府预算感兴趣的人士敞开大
门 ,自由表达他们的意见。再次 ,政府在这个阶段
并不介入 ,不对预算做出任何解释或者更改。人民
代表大会财政预算民主恳谈与正常的预算审查的
第二个阶段 (大会审)相结合 ,参与者主要是人大代
表与列席代表。下面的内容介绍了这两个阶段的
预算民主恳谈的详细情况。
(一)预算报告初审民主恳谈
预算报告初审民主恳谈由镇人大财经小组在
2006年 3月 6日组织召开。预算初审民主恳谈分
四个步骤进行 :
首先 ,根据参与者的职业 ,预算初审恳谈分为
三个小组分别进行 ,包括工业组、业组、会发展
组。工业组成员是私营企业老板。农业组成员是
村长、支书。所有其他参与者被安排在社会组。
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新
提
有
国城
程形内
政
执公
农社
村

人大财经小组三名成员分别担任三个小组组长。
然后 ,小组长宣读《新河镇 2005年财政收支预
算执行情况与 2006年财政预算 (草案)的报告》与
《2006年度新河镇财政预算细化说明》。
接着 ,所有参会者自由发表意见 ,小组长及时
记录每一项意见与建议。
最后 ,在每个小组成员充分表达他们的意见
后 ,小组长向小组成员宣读初审意见 ,以确保初审
意见全面、实反映小组成员的意见与建议。
(二)人民代表大会财政预算民主恳谈
预算初审民主恳谈后的第二天 ,即 2006年 3
月 8日 ,新河镇第十四届人民代表大会第七次会议
正式召开 ,按照大会的日程 ,预算民主恳谈从 3月
8日下午开始。自此 ,预算民主恳谈进入到第二阶
段———人民代表大会期间的预算民主恳谈 ,这个过
程实际上就是人代会的预算审查 ,所以参加恳谈的
人都是人大代表。为了从程序上对这一过程进行
规范 ,并使这个过程制度化 ,人代会首先对《新河镇
财政预算民主恳谈实施办法 (草案)》审议表决。代
表表决通过后 ,接下来的预算审查与修正都是按照
这个办法来进行 ,这个过程具体如下 :
1.首先由分管财政的副镇长代表镇政府做了
《新河镇 2005年财政收支预算执行情况与 2006年
财政预算 (草案)的报告》与《2006年度新河镇财政
预算细化说明》的报告。
2.财经小组农业、业、会发展组小组组长
分别向大会报告 3月 6日预算初审民主恳谈的
情况。
3.代表们自由发表意见 ,对 2006年预算草案
提出疑问、意见与建议。镇长与分管副镇长现场
解答。
4. 3月 8日晚 ,镇人大主席团成员与镇政府代
表召开了联席会议。联席会议的目的主要是根据
预算初审报告与 3月 8日下午的预算恳谈会上代
表们提出的意见与建议 ,政府对《新河镇 2005年财
政收支预算执行情况与 2006年财政预算 (草案)的
报告》作了部分修改 ,提出《新河镇 2006年财政预
算 (草案)报告的修改方案》。
5. 3月 9日上午 ,分管财政的副镇长向大会代
表报告了《新河镇 2006年财政预算修改方案》。主
要的目的是让代表们了解政府对预算报告的修改
情况 ,为下一轮的分代表团讨论做准备。
6.全体代表按代表团分为五个组分组讨论。
在分组讨论的基础上 ,代表们对《新河镇 2006年财
政预算 (草案)报告的修改方案》不满意的部分 ,联
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名提出预算修正议案。
7.人大主席团对代表提出的修正议案进行形
式审查 ,通过的议案可以提交人代会表决。
8. 3月 9日下午 ,召开人大代表会的全体会
议 ,对上述的两项预算议案进行表决 ,结果两项议
案都以多数通过表决。
9.镇政府根据人代会表决通过的预算修正议
案的意见修改 2006年财政预算 (草案)。
10. 3月 9日下午 ,分管财政的副镇长向大会
报告《新河镇 2006年财政预算修正案》,由全体出
席的代表举手表决。
作为温岭新河镇 2006年预算民主恳谈的程序
的设计者之一 ,我们在讨论实施方案时主要考虑了
以下几个方面 :
1.确保普通百姓参与的机会。这是实现预算
民主化的核心内容之一。在预算初审民主恳谈阶
段 ,所有公民都有平等的机会参与讨论。而且在人
代会期间 ,他们的意见通过财经小组的汇报 ,如实
地反映到大会上 ,供代表们讨论与投票表决时作
参考。
2.激活人大代表的作用。在中国地方政府的
预算过程中 ,人大好似一直沉睡的狮子 ,一直没有
发挥应有的作用。在历时两天的人代会期间 ,有一
天半的时间是在讨论政府的预算报告。所有的代
表可以在大会上自由发言 ,也可以通过分组讨论表
达他们的意见。最重要的是 ,他们可以联名提出预
算议案 ,要求政府必须对部分预算做出修改。我国
的《预算法》虽然赋予地方人大在预算决策中的最
高权力 ,但是并没有对预算的修正权作出任何的规
定。而修正权是人大在预算过程中的最重要的权
力。新河镇的做法在中国的预算管理史上还是第
一次。
3.确保人大在预算决策过程中的权威地位。
首先 ,在 3月 8日下午的人代会讨论期间 ,所有代
表提出的问题 ,镇长与副镇长必须现场回应。其
次 ,如果代表对修改后的预算草案仍不满意 ,可以
联名提出预算议案 ,一旦议案由全体代表表决通
过 ,政府必须遵照执行。再次 ,确保人大主席团在
恳谈过程中的主导地位。例如 ,由人大主席团负责
召集联席会议 ,负责形式审查代表提出的议案。
4.增进公众、大代表与政府官员之间的相互
沟通与理解。这是教育参与的主要功能 [ 1 ]5。公
众、大代表通过参与恳谈增加了对国家政策与政
府工作的了解。政府官员的参与使得他们更加了
解百姓的需求。民主恳谈的最终目的是加强各参

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真
工社
人
人

与方之间的沟通与理解 ,从而提高预算决策的科学
性 ,同时减少不同利益群体之间的矛盾。

二、河镇预算民主恳谈的主要成果

在预算民主恳谈会后 ,笔者做了一份民意调
查 ,发放了 221份问卷 ,收回了 149份 ,回应率达
67. 4 %。根据这份调查 ,新河镇 2006年预算民主
恳谈的成果主要包括以下几方面 :
首先 ,从参与率上看 ,两次民主恳谈的人数加
起来 ,共有 410人 [ 3 ]。其中 61人参与了联名提出
议案 ,占调查人数的 40. 9 %。
其次 ,从参与的效果上看 ,39. 6 %的人在恳谈
会上发了言。没有发言的人当中 ,有 56. 6 %的人
认为自己想说的已经被别人说过了。只有 4. 8 %
的人认为说了也没用。
再次 ,从对预算的影响上看 ,根据民主恳谈的
意见与建议 ,镇政府调整预算支出项目 13项 ,调整
预算资金 828万元 ,约占当年预算支出总额的
8. 9 %。中 ,调减 7项 ,数额 414万元 ;调增 6项 ,
数额 404万元 ;新增 1项 ,数额 10万元。而且最具
历史意义的是 ,人代会通过了两项预算修正案。这
在中国的预算史上还是第一次。
此外 ,从满意率上看 ,调查人数中的 95. 7 %的
参与者对此次的民主恳谈表示满意。
最后 ,此次预算民主恳谈增强了公众的参与意
识 ,92. 5 %的反应者认为公民应该参与政府的预算
过程。从问卷本身来看 ,我们的最后一道题是自由
发挥题 ,问大家对将来的预算民主恳谈的意见与建
议。61个人写下了他们的意见 ,占回应人数的
40. 9 %。中只有一人认为预算民主恳谈是“只见
阳光不见雨 ,多此一举”。

三、河镇预算民主恳谈
的成功因素分析

　　从笔者在当地的调研与对整个预算民主恳谈
过程的观察分析 ,新河镇预算民主恳谈能够取得成
功主要得益于以下几个因素 :
1.新河镇领导的创新意识与强有力的领导能
力。新河镇人大、党委与政府的主要领导相当开
明。在方案设计阶段 ,专家们还在担心镇领导是否
愿意把政府预算信息公布于众。“我们的政府预算
没有什么秘密 ,都可以向老百姓公开……只要是有
助于民主理财 ,都可以尝试。 (引自笔者访
谈笔录)。
镇党委书记强有力的领导能力是新河镇预算


民主恳谈成功的原因之一。在中国现行的地方政
府管理模式下 ,镇党委书记通常也是镇人大主席团
团长。在预算民主恳谈方案的设计过程中 ,很多细
节都是由书记来拍板。在人代会期间 ,联席会议的
召开与修正议案的审查的过程中 ,当代表们存在争
议时 ,每一次都是由书记来主持定夺。当然 ,当时
他的角色是人大主席团团长 ,而不是党委书记。但
是 ,这两个角色的影响力 ,在预算民主恳谈的过程
中很难严格区分开来。
2.当地经济、化的影响。民主恳谈在温岭的
诞生与成长 ,离不开地方经济的发展以及开化的民
风。首先 ,新河镇作为全国 500强县之一 ,经济的
发展主要依靠私有经济。私有经济的发展使得政
府不必花费大量公共资金在发展地方经济上 ,可以
把财力集中在公共服务上。也就是说 ,经济的发展
促进了地方财力的增长 ,镇政府有大量的财力用于
满足公共需求。在部分财力困难的乡镇 ,财政的大
部分用于维持机构的正常运转与人员支出 ,没有多
余的自有财力安排公共项目。在这种情况下 ,预算
民主恳谈很难开展。
其次 ,私有经济的发展反映出温岭人的务实、
进取、新的精神。早在安徽凤阳小岗村实行联产
承包责任制的前五年 ,温岭农民就开始了包产到
户 ,而且党委书记当年就在那个生产队 [ 4 ]。温岭人
务实进取的精神也体现在民主恳谈过程中。大家
不是把恳谈看作一种形式 ,而是实实在在的参与。
在预算民主恳谈前 ,专家们还担心大家发言不积
极 ,影响恳谈效果。但是 ,民主恳谈开始后 ,无论是
普通老百姓 ,还是村干部、人大代表都很踊跃。甚
至恳谈结束后 ,还有些人久久不肯离去 ,对现场的
专家与记者侃侃而谈。
在当地的逗留期间 ,笔者发现妈祖庙居然有一
个预算通告栏 ,把妈祖庙的经费使用情况一笔一笔
清清楚楚地罗列出来 ,供大家监督。另外还发现很
多当地的景观是由百姓捐献建成的。这些集体事
务的管理方式从另一个角度反映当地百姓有着良
好的公共参与的基础。
3.上级领导的关注与支持。新河镇作为温岭
市的一个镇级政府 ,它的预算民主恳谈得到了温岭
市人大与宣传部门的大力支持。温岭市宣传部不
但为民主恳谈创造了良好的政治氛围 ,更为新河镇
的预算民主恳谈请来了法律、政治、预算方面的专
家设计具体的实施方案。在整个预算民主恳谈的
筹划过程中 ,温岭市人大、宣传部门的领导与工作
人员亲临现场进行观摩与指导 ,极大鼓舞了新河镇
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新
其
其
新
”
文
创

领导。
4.善于借助专家的力量。从 2005年温岭市开
始预算民主恳谈以来 ,国内外法律、治、算管理
方面的专家提供了强有力的技术支持。今年的预
算民主恳谈的前一个月 ,当地政府就邀请有关专家
进驻温岭了解当地财政预算管理工作 ,设计民主恳
谈的实施方案。在预算初审民主恳谈前 ,国内预算
专家为新河镇人大代表与社会各界人士进行了预
算审查与民主恳谈的相关培训。
5.媒体的大量宣传。媒体的宣传不仅鼓舞了
温岭市与新河镇的政府官员 ,而且增加了老百姓的
参与热情。在参与筹划的过程中 ,新河镇领导多次
提起多家国内外媒体对当地民主恳谈的报道。作
者在民主恳谈现场发现 ,即使是普通老百姓也非常
关心是否有媒体采访报道 ,以及哪些媒体参与报
道。在他们看来 ,一方面 ,媒体的报道使得整个参
与过程更真实、明 ;另一方面 ,也有利于提升新河
镇的知名度。参与者的这种心理是新河镇预算民
主恳谈不可忽视的因素。
当然 ,在这次的民主恳谈过程中也暴露出一些
问题 ,这些问题主要表现在 :
1.预算初审安排太晚 ,民众与人大代表没有充
分的时间了解更多的预算细节。问卷调查显示 ,参
与者希望能够提前进行预算初期民主恳谈 ,而且希
望能够安排时间让民众与人大代表做详细的调研。
2.参与预算民主恳谈的面不够广。特别是预
算初审民主恳谈的普通民众参与不足 ,大部分是人
大代表或者村委会成员。问卷显示 ,有 79. 2 %的
参与者是党员 ,村、干部占了 53. 19 %。当然 ,即
使这样 ,民主恳谈仍然十分有意义 ,因为如果没有
民主恳谈 ,这些人也没有机会商讨政府预算报告。
但是 ,从长远来看 ,预算民主恳谈应该吸引更多的
普通百姓参与。
3.民主恳谈参与者对政府工作缺乏了解 ,缺少
参与恳谈的必要知识与技能。从今年的预算恳谈
来看 ,代表们缺乏对政府运作的基本知识 ,对预算
编制、审查的程序与操作也不太了解。例如 ,在八
项的预算修正议案中 ,只有两项符合预算修正议案


还要求政府在部门预算的基础上 ,编制出百姓能够
看得懂的预算供民主恳谈使用。

四、河镇预算民主恳谈的启示

预算民主恳谈 ,作为一种土生土长的预算革
新 ,它的出现并不是偶然的。1979年开始的市场
经济改革推动了经济的迅速增长 ,也带来了深层次
的社会变迁。主要表现在 ,由于社会分工日趋复
杂 ,社会成员的角色发生了重大变化 ,出现了社会
分层 ,利益主体呈现多元化 ,各种社会矛盾日益突
出。这对国家的治理提出了新的挑战 ,财政预算管
理也必须进行相应的改革 ,调整收入再分配机制来
缓解社会矛盾的激化。同时 ,经济转型也带来了国
家的财政的变迁。中国已经从“自产国家”过渡到
“税收国家”。二者的主要区别就在于国家与人民
之间的关系。虽然自产国家认同人民是国家财产
的最终所有者 ,但是由于是国家代行人民的所有
权 ,广大人民实际上被隔离在公共事务的决策与管
理之外 ,他们很少发展出民主的诉求 ,更缺乏参与
民主理财的动机与能力。税收国家中 ,财政收入支
出管理成为国家汲取收入满足纳税人需求的制度
安排 ,国家与人民个人之间不再是自产国家中的管
理者与被管理者的角色 ,而是国家与纳税人的角
色 ,政府的决策不能只考虑国家的利益 ,而是要以
人民的需要为核心 ,人民作为纳税人也更容易产生
预算民主的政治诉求。在这种情况下 ,传统的治理
模式遇到了严峻的挑战 ,重构国家的治理模式迫在
眉睫。
在重构国家治理模式的过程中 ,国家与人民之
间的关系被重新解读 ,公开、明、任性成为政府
管理的核心要求 ,然而 ,公民权的实施与保障远远
不止于此。除了制度上的创新来保证一个负责任
的政府 ,公民还需要直接参与公共事务的讨论与决
策。20世纪 80年代以来 ,各种社会组织的陆续出
现并且在公共事务中扮演了越来越重要的角色 ,公
民社会正在中国兴起 [ 5 ]。特别是 90年代以来 ,随
着中央地方关系的转变 ,地方政府与乡村社会发展
了很多协商民主制度的形式 ,乡村选举与村民自治

的格式要求 ,其余六项因为写作不规范 ,没有提及
预算数字的增减所以被视同一般议案处理。这使预算民主恳谈就是在这种背景下产生的。
得部分意见没能够反映在最重的财政预算报告中。预算民主恳谈确保了税收国家“取之于民、用
4.预算报告内容复杂 ,恳谈参与者很难读懂。之于民”的可靠性。因为人大代表与公民参与了预
虽然问卷调查显示 97. 2 %的反应者认为他们读懂算的实质性审查 ,使得政府的预算真实地反映了公
了预算 ,但是从他们提出的问题来看 ,他们对预算民的需求 ,因而提高了政府决策的科学性 ,也增加
的理解还是片面的。所以 ,下一步的预算民主恳谈了公民对政府的信任感。同时 ,公民参与的主要作
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政预
透
镇
新
透责
制度的建立改变了原有的政治文化 [ 627 ]。新河镇的

用是教育的功能 [ 1 ]5[ 8 ]。百姓亲自参与公共事务的
讨论 ,增进了对政府管理的理解 ,有利于减少对政


五、


论

府的不满情绪 ;同时 ,公开的讨论也有利于不同利
益群体之间的相互理解 ,从而降低社会矛盾 ;最后 ,
公民参与的过程有利于培养公民理性的思考 ,提高
公民的理性思维。总之 ,预算民主恳谈给政府的民
主治理提供了一个契机。虽然新河镇的具体做法
很难在其他地方政府推广 ,但是 ,预算民主恳谈的
理念毫无疑问地可以被其他地方借用。
当然 ,在目前的条件下 ,预算民主恳谈在中国
地方政府的发展还面临很多的挑战。首先 ,预算民
主恳谈要求所有的参与者 (包括政府、人大、公民、
各社会团体)都要改变他们固有的行为方式。政府
决策的主要依据是百姓的需要 ,而不是上级政府或
领导的政策或意愿。如果这二者发生冲突 ,最终该
如何决策 ?新河镇的案例已经暴露出地方百姓对
上级政府政策的不理解。为了解决这个问题 ,需要
政府间关系从体制上重构 ,一级政府及其官员应该
是对百姓负责 ,而不是对上级政府负责。其次 ,如
果地方人大代表被赋予更多的实质性权力 ,那么必
须有相应的制度保障他们真正代表选民的利益并
且能够正确行使他们的权力、行相应的义务。这
就要求从人大代表的选举及权利义务的定位都要
加以规范。不能够正确行使权力与履行义务的代
中国政府治理模式的重构已经成为一个迫在
眉睫的问题。每每民主治理问题 ,总是让人觉得有
点可望而不可及。新河镇的预算民主恳谈传达了
一个重要的信息 ,民主理财离我们并不遥远。地方
政府因地制宜的制度创新有力地推动了预算民主
决策进程。新河镇民主恳谈的成功之处主要在于
激活地方人大在预算过程中的核心作用同时扩大
普通百姓的参与 ,从而人大搭建起公众需求与政府
决策之间的桥梁。Wildavsky ( 1961)提出 ,判断预
算改革成功的标准就是要看预算参与者的行为是
否发生了变化 [ 9 ]。新河镇通过预算的民主恳谈 ,所
有的利益相关者 ,包括公众、大、府都开始重新
思考自己在预算过程中的角色 ,并且改变了行为方
式 ,这说明新河的改革是成功的。虽然目前预算民
主恳谈还有待进一步完善 ,例如 ,延长预算初审的
时间、大普通百姓的参与、提高参与者的预算知
识、进预算的编制与报告方式 ,等等 ,但是新河镇
的民主恳谈的实践为我们提供了一个很好的案例 ,
政府的民主治理可以通过预算民主恳谈来推动。
当然 ,民主恳谈有多种模式可以探讨 ,温岭新河镇
只是其中之一。其他地方政府可以从本地实际情
况出发 ,发展适合本地区的预算民主恳谈的模式。

表必须被淘汰。再次 ,为了提高公民参与的效果 ,
[参考文献 ]
公民提出的意见与建议应该是可行的并且是有代
[ 1 ]　J ONA T HAN KA HN. Budgeting Democracy : State
表性的。这要求公民必须具有一定的分析判断力 ,

Ithaca and London :Cornell University press ,1997.
[ 2 ]　慕毅飞 ,陈奕敏 .民主恳谈 :温岭人的创造 [ M ] .北京 :
加。所以 ,代表性问题很难解决。与之相关的一个中央编译出版社 ,2005 :1.
问题就是公民参与的结果的使用问题。公民与代 [ 3 ]　陈奕敏 .预算民主 :乡镇参与式公共预算的探索 [J ] .
表们提出的意见是作为最终的决策呢 ?还是只是学习时报 ,2006 (1) .
作为决策的参考 ?如果是最终的决策 ,那么必须保 [ 4 ]　胡念飞 .温岭试验乡镇治理新模式 :民主催生公共预
障参与结果的有效性与可靠性 ;如果只是作为参
[ 5 ]　GORDON W H ITE , J UD E HOWELL and SHAN G
XIAO YUAN. In Search of Civil Society : Market
Reform and Social Change in Contempo rary China
[ M ]. Oxfo rd U niversity Press , 1996 :9.
[ 6 ]　BAO GAN G H E. The Democratic Implications of
了部门预算改革 ,但是在地方政府 ,预算的编制还
Civil Society in China [ M ] . New York : St . Martin’ s
存在很多问题。如果预算的编制还没有规范 ,预算
Press , 1997 :13.
[ 7 ]　何包钢 .中国的参与与协商制度 [ C ]//陈剩勇 ,何包
钢 .协商民主的发展 :协商民主理论与中国地方民主
国际学术研讨会论文集 .北京 :中国社会科学出版社 ,
反 ,预算民主恳谈的开展恰恰成为推动地方政府预 2006 :103.
算编制革新的动力与压力 ,二者是互相促进的。 [ 8 ]　卡罗尔・佩特曼 .参与与民主理论 [ M ] .陈尧 ,译 .上
19

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结
履
人政
扩
改
Building and Citizenship in America , 189021928 [ M ].
政府可以开展一些培训来提高他们的能力。但是 ,
因为公民参与是公开的 ,很难控制什么样的人来参
算 [ N ] .南方周末 ,2006203216.
考 ,那么应该怎样来参考 ?无论哪种选择在操作层
面都将是一个难题。最后 ,预算民主恳谈要求政府
把所有的预算相关信息公布于众 ,这要求政府预算
的编制相当规范。虽然中国从上个世纪末就启动
民主恳谈的效果将大打折扣 ,甚至可能让地方政府
陷入进退两难的窘境。当然 ,这并不等于说我们要
等到预算编制规范后才能推行预算民主恳谈。相

海 :上海世纪出版集团 ,2006 :9.
[ 9 ]　AA RON WILDAVS KY. Political Implications of view , 1961 , 21 (4) :185.

DeliberativeDiscussionOnBudgeting:
OpportunitiesAndChallengesOfDemocraticGovernance
———A Case St udy Of Xinhe

t y , t he more basic f undamental budgeting issue is how to deal wit h t he relatio nship between budgeting

tio n in p ublic budgeting in Chinese local government . It reco nst ruct ures t he relatio nship bet ween citizens

cal government s. The paper argues t hat deliberative discussio n o n budgeting is t he result of t he impact s
of social change o n state governance in China.
Keywords : budgeting ; deliberative discussio n ; democratic governance ; social change

[责任编辑　张静　王敬尧 ]

本刊启事

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华中师范大学学报编辑部
2007年 1月 8日

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Budgetary Reform [ J ] . Public Administ ration Re2
N niversityAbstract : technical innovatio2budgeting , p rocurement management reasure management , However modern socie
democratic governance. st describes rocess 2006 deliberative2eting ,