我国电子政务顶层设计与管理中亟待解决的问题与对策.doc

我国电子政务顶层设计与管理中
亟待解决的问题与对策
韦东方
摘要:针对我国电子政务建设在提供公共服务、降低行政成本、提高行政效率以及辅助决策等方面存在的问题与不足，系统地分析了我国电子政务顶层设计与管理中存在的电子政务定位差、管理机制未理顺、电子政务规划不到位、政府信息中心职能错位和管理人员专业化程度低五个方面的根本性影响因素。指出了当前我国电子政务的定位策略以及顶层设计和管理中的重点工作，并就我国电子政务管理机构之间的关系和职能、电子政务内外网建设方案、政府信息中心数据的采集流程等方面对策进行了初步探讨。
关键词：电子政务；设计与管理；问题与对策
自1998年我国政府提出政府上网的构想至今，我国电子政务建设取得了很大成绩。我国电子政务的快速发展为提高行政效率和增加政府工作透明度发挥了重要作用。但是在取得成绩和进展的同时，一些深层次的问题也逐步显现出来。根据中国互联网信息中心（CNNIC）2004年7月发布的调查结果显示,我国网民在“用户经常使用的网络服务”中，电子政务的比例只有1.9%，而在2002年英国就有41％的公众主要通过政府机构的网站享受政府服务，加拿大的这一比例为40％，澳大利亚为34％，美国为31％。这充分说明当前我国电子政务在公共服务方面还很不尽如人意；另外，自上世纪九十年代以来，国家一些部门主要通过组织人员直接去基层收集数据的方式采集信息，信息采集手段落后、信息不完整、不准确、不及时的现象仍然普遍存在，我国电子政务在降低行政成本、提高行政效率以及辅助决策等方面更不尽如人意，我国电子政务建设与社会需要相比还有很大差距，还有一些亟待解决的问题。
对于我国电子政务建设方面的问题与原因许多专家都给予高度重视和关注，如体制落后、认识不足的问题，缺乏标准、立法滞后的问题，盲目投入、缺乏研究和统一规划的问题，信息孤岛、数字鸿沟的问题，资源浪费、重复建设的问题，信息陈旧、网站更新慢的问题，条强块弱、整合能力差的问题，短期效应、不重成本的问题等等。
这些问题既有表面问题，也有深层问题，既有原发问题，也有引发问题。为了彻底弄清我国电子政务建设方面存在的亟待解决的根本性问题，探索有针对性的卓有成效的措施和对策，本文在对我国电子政务顶层设计和管理进行系统化分析，并从中归纳出亟待解决的五大根本性问题，最后提出了相应的解决措施与对策。
一、我国电子政务建设影响因素分析
电子政务的直接目标就是要实现信息采集的高效化、信息传递的自动化、信息资源的共享化、信息管理的电子化、信息处理的程序化。其最终目标是为了提高行政效率、降低行政成本、为公众提供优质服务以及辅助领导决策等。如今导致这些目标实现程度差距大的直接因素主要有：网站功能贫乏、网站信息分类与检索能力差、信息量不足、信息的及时性完整性和准确性低、信息的采集传输和存储方式落后、重复建设、重复开发、条强块弱、缺乏资源整合、信息孤岛、数字鸿沟、缺乏重视、认识不足、缺乏标准与规范等等。如图1所示。

图1 我国电子政务影响因素分析
而导致我国电子政务目标实现程度差距大的根本因素主要有五条：即电子政务定位差、管理机制未理顺、电子政务规划不到位、政府信息中心定位差和管理人员专业化程度低。
1、电子政务定位差
电子政务定位于网站建设，网站建设定位于网上审批和新闻发布。
电子政务即借助电子化手段提升传统的政务工作，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目的。而传统的行政过程在一定意义上讲实际上就是信息的采集（上报与调研）、传播（传达与交流）、管理以及处理加工（思考）的过程。目前许多地方对政务工作中的信息采集、传输、存储、管理与使用等没有给予应有的重视。政务信息不完整、不准确、不及时现象大量存在，重复调研、调研信息不准、信息传播效率低等局面仍然有待于改变。
2、管理机制未理顺
一是管理体制不顺。如信息化领导小组有的地方形同虚设，很少履行领导职能。信息化领导小组办公室（简称信息办）的设置也比较混乱，如国家信息办归国务院领导，但地方政府的信息办则有的地方归政府办公室领导,有的地方归科技部门领导,有的地方属于政府的职能部门,有的地方则成了事业单位，有的地方没有信息办，直接由信息中心行使信息办职能。信息中心有的属于政府部门，有的属于发展和改革部门。还有的地方设置了电子政务建设协调指导小组。
二是职能不清。信息化领导小组、信息办、电子政务建设协调指导小组、发展和改革委高新处、信息产业部门、政府信息中心等各个部门之间存在职能交叉、工作错位、工作越位等现象。有些部门轻管理、重办事；轻管理机制建设、激励手段创新、政策制度的完善、规范标准的建立和市场环境秩序的维护，而重视“管钱”，把许多精力用在补贴资金的分配上；轻视对信息化公益事业的投入，重视对企业的无偿投入。
有些地方电子政务决策机构与电子政务执行机构合二为一，没有实现分离。对于管理决策部门、参谋部门、工作执行部门的划分不清晰。
三是缺乏激励机制。在对各级政府的政绩考核中缺少电子政务指标，或指标比重太低，考评结果与领导权益不挂钩等。
3、电子政务规划不到位
电子政务规划停留在方向层面上，以规划指导规划，以文字贯彻精神。
顶层设计中的网络结构规划、信息资源规划、从上到下的宏观体系结构模型、业务模型、功能模型、数据流转模型、数据元素的编码标准与规范等亟待建立等。国务院与各部、委、办、信息中心，国务院与各省（直辖市、自治区等）之间的业务流程有待于梳理，信息的采集、处理、传输、利用有待于全面的规划。网络结构中对主干道与支干道的区分不明确，条向系统众多，资源浪费，信息重复采集与报送。
对于一些具有通用性和普遍适应性的系统没有从上层统一开发，重复开发现象严重。例如，一个小的收发文系统许多地区都在开发，国家有关部门为何不统一开发一些常用（通用）系统免费给各地使用。
一些通用软硬件也没有集中采购，致使采购成本大大增加。
4、政府信息中心职能错位
信息中心无信息，职能错位现象严重。政府信息中心的重要任务之一就是要建立一个行政地区的动态数字化模型，它应该建有一些基础数据库（法人数据库、人口数据库、地理空间数据库、行政信息库）和由基础数据库产生的综合数据库，同时，各级信息中心还是本地区内下级信息的指引牌（联邦数据库），信息中心必须明确综合库中的内容需求以及各类信息的采集分工、采集方式、维护、存储与使用的管理办法等。
5、管理人员专业化程度低
由于专业知识贫乏和认识不足，一些政府部门或主管喜欢将投资用在看得见摸得着的实物上，不重视电子政务的前期准备工作，把电子政务仅仅当作政府部门的计算机化。“轻调研重上马”、“轻计划重实施”已成为电子政务建设中一个带有普遍性的问题。
决策程序不民主、不规范以及决策手段落后进一步增加了管理人员知识化程度不足对电子政务建设工作的负面影响。
二、我国电子政务建设的措施与对策
1、科学定位电子政务
应从G2G（Government to Government） 、G2B（Government to Government）、G2C（Government to Government）等各个方面系统地进行需求分析，通过科学程序予以定位，使我国的电子政务建设建立在行政体制的适度改革之上，既要依托现有资源，又要确保可持续发展。以信息的有效采集、传输、存储、使用和管理为主，确保信息的数量和质量，然后强调自动化水平的适度提高，避免“输入的是垃圾，产生的是自动化的垃圾”现象。
2、完善电子政务管理机制
尽快出台《中国信息化（包括电子政务）管理规范》，进一步理顺和完善信息化管理职责和工作流程，建立起促进信息化工作的激励机制。出台《国家信息化目标考核体系与考核办法》，《信息化工程建设审计监督办法》等。
彻底理清信息化领导小组、信息办、信息产业部门、信息中心、网络中心之间的关系，科学界定各自的权力、职责,如表1所示。充分发挥信息化领导小组的作用，将信息办列入政府办机构，落实信息办的人员、办公场地和经费等问题。解决各级领导对于电子政务工作既想做又能做的问题。
明确各个部门的管理对象和工作重点，实现宏观调控和政策调控，加大对信息化公益事业的投入。
表1 电子政务管理机构、职能
管理机构
管理对象
工作重点
信息化领导小组
所辖行政域内所有部门和单位的信息化工作。其中包括：信息化基础建设、信息化应用和信息产业。信息化应用包括：电子政务、电子商务、产（企）业信息化、社会信息化等网站、信息平台建设以及软件系统的应用实施。评定下级部门工作成绩。
计划：制订并颁布有关政策、制度、规划、规范、标准、考评目标体系以及对例外事务的决策等。
组织：对具体的课题研究、规划编制、部门考评等工作的安排与分工。
领导：呼吁、示范、引导、指导、激励。
控制：切实掌握实际情况，并对照目标体系与实际完成情况给予奖惩。
信息办（信息化领导小组办公室，属
专业化政府办之一）
信息化领导小组办公室是信息化领导小组的办事机构，负责领导小组日常工作，并向领导小组提出合理化建议。
负责内部文秘、行政管理工作。负责起草有关政策、制度、规划、规范、标准、考评目标体系工作计划、总结及有关文件、政策等，协调有关部门贯彻执行信息化领导小组的各项决议和决定，负责督办工作。组织参与调查研究，及时向领导传递和反馈信息，为领导决策提供依据，当好参谋。
信息产业部门
辅助政府部门发展和促进所辖行政域内的信息产业，包括信息化产品（计算机软硬件、通信网络产品、集成电子电路元器件等）制造业、信息服务业（信息化培训、软件应用实施、咨询、监理以及信息提供服务等）。考评下级政府的信息产业工作并提出奖惩建议。
研究拟定我省电子信息产品制造的发展战略、方针、政策、法律、法规和总体规划，负责电子信息产品标准化、采标、生产许可证和计量的管理工作。指导电子信息产品质量监督和管理，推进电子信息产品制造业和软件业的科研开发工作，组织重大科技项目攻关和引进技术的消化、吸收、创新、促进科研成果产业化。
政府信息中心
辅助信息化领导小组管理同级政府各部门的信息中心以及下级政府信息中心建设。
所辖行政域内综合信息的采集分工、传输、存储、使用管理工作。辅助电子政务决策。
政府网络中心
网络工程、网站建设
电子政务执行机构，确定建设策略与方案。

3、系统规划电子政务
我国的电子政务系统从宏观上来讲是一个大的信息系统，各个省、直辖市、自治区、直属单位的电子政务系统分别是它的一级子系统。作为一个宏观信息系统，必须按照信息系统的建设程序进行，经过系统规划、系统分析、系统设计、系统实施和维护等几个过程。
电子政务系统规划是电子政务建设的前提，电子政务系统规划必须从宏观到微观、从上到下地规划，先有宏观系统框架，才有微观系统设计，制订一个总体框架和规划，来指导各地的电子政务建设。尽快出台《信息编码标准》；完成顶层设计中的网络结构规划、信息资源规划，建立各部、委、办、省、直辖市等间的宏观业务模型、功能模型、数据模型、体系结构模型、数据流程图、数据元素的编码标准与规范、用户视图等。梳理国务院与各部、委、办、信息中心，国务院与各省（直辖市、自治区等）之间的业务流程，对信息的采集、处理、传输、利用等进行全面的分工与规划。
电子政务规划应包括网络结构规划、信息资源规划、系统设计与实施规划，以及关键问题的解决方案等。要有具体的规划图纸文档。
电子政务网络结构规划如图2所示。即我国的电子政务网以各级政府和部门的信息中心为主线组成政府内网（广域网）。其中五级政府信息中心组成纵向网，同级政府信息中心与各部门、直属单位组成横向网。各部门局域网中只有一个节点接入内网，该节点与部门的信息中心、办公室在一起，内网中的收发文仍然经过办公室半自动化处理，非保密工作信息经部门领导批示后转入部门的局域网（外网）处理。

图2 电子政务网络规划方案
在电子政务信息资源规划方面应尽快梳理信息流程，建立有关业务模型，制订有关编码标准与规范，对于一些通用系统由上层统一开发，免费提供给下级使用，对通用设备或软件集中招标采购。
4、准确定位信息中心职能
应取消一些不必要的纵向网，保持各行政区域信息的完整性（即信息先汇集到本行政区域的信息中心），避免信息的重复采集（以前纵向部门通常即要向上级机关汇报，又要向本地政府部门报送）。
每种信息每个时段只采集一次，需要该信息的其他单位和部门只能向信息中心查询。作为信息中心，必须规划好本地的宏观数据流程图、数据视图等。建立起四大数据库。
横向网（内网）中法人数据库的信息采集流程如图3所示，即法人单位的基本信息由工商部门根据企业登记信息建立，由工商部门给法人单位进行编码，并将信息传入政府信息中心作为关键信息；税务部门在工商部门建立的法人基本信息基础上根据税务登记交纳情况增加税务信息，税务部门可以很轻松地监督税务登记和交纳情况，而且这些信息其他部门也可以共享，增加了税务工作的透明度。其他部门分别通过信息中心以工商部门建立的基础信息为准，增加相应的信息。

图3 横向网中法人数据库的信息采集流程
对于人口、地理、政务等数据库的建设与此相似。
5、提高管理人员专业化素质
电子政务管理涉及管理科学、计算机科学、信息技术和系统工程等学科，迫切需要综合型电子政务管理人才。因此应在电子政务管理层中大力开展管理科学、计算机科学、信息技术和系统工程等学科有关知识培训，增加认识，提高水平。
为了弥补管理人员专业化知识的不足，还应该改进现有的决策方式，调动社会力量实现群体决策，规范决策流程和步骤，建立决策专家库，确保电子政务建设决策的科学性。
三、结论
总之，电子政务的一切工作最终都要靠人去完成，管理人员队伍建设和专业化素质的提高是电子政务建设的首要任务；同时，我国电子政务建设工作不是靠个别人去完成，而是靠全社会的力量共同完成，因此，建立能充分调动全社会力量的有效管理机制是推动电子政务全面发展的前提；科学地确定电子政务发展战略、为电子政务的目标合理定位是指导我国电子政务健康发展的关键；正确定位信息中心职能、努力打造政府和社会的数字化模型、向社会提供优质服务是建设电子政务的核心；详细规划信息资源、梳理各级政府、各部门、各单位之间的信息流程是进行电子政务建设的重要途径。

韦东方，男（汉），1966年生人，原籍江苏赣榆，中共党员。南京理工大学经济管理学院博士，研究方向：企业信息化与电子商务，东南大学经济管理学院在职博士后，研究方向：政府工作流程改革与电子政务。现为江苏省宿迁市发展和改革委员会副主任（分管信息化等工作）。
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