中国乡村社会治理现状与展望.doc

中国乡村社会治理现实状况与展望

起源:《华中师范大学学报（人文社会科学版）》 党国英 中国社会科学院农村发展研究所研究员,乡村公共服务研究创新团体首席研究员,宏观室室主任、博士生导师,享受国务院特殊津贴。 一、中国乡村治理主要问题概述 （一）乡村治理基础性认识问题 乡村治理本质是乡村社会公共资源配置。公共资源包含社会文化习俗、政治经济制度、自然资源及财富、政府及各类公共机构财政及服务能力等。保障经济高效运行、社会权利平等以及社会关系友好，是社会治理基本目标。 经济高效运行基础是相对明晰完整财产权制度。通常，限定在竞争性领域，私有财产制度更有利于经济高效运行。但很多国家只是在法律文本上支持这种制度，而社会治理方式则容忍对财产权多个侵害。 社会权利平等包含就业机会平等、受教育机会平等，政治意愿表示平等、基本生存权利平等等。这些权利平等会给人们提供相对公正发展机会，但却未必一定能确保人们更为看重“经济平等”。以货币价值衡量三类经济平等有很不相同意义。可支配财富占有平等、收入平等与生活消费平等，这三者意义很不相同。在一个相对公正社会里，反应这三种平等基尼系数会依次降低，即一个社会可支配财富占有基尼系数能够高一些，但生活支出基尼系数应该低一些，这意味着富人将自己一部分收入用于投资，没有用于消费。投资意义不但有私人价值，也有社会价值。所以，仅仅用财富占有基尼系数来反应社会平等情况是有缺点。收入平等不但要看年收入差距情况，还要看单位劳动时间收入情况，比如中国城镇年收入差距显著大于城镇居民单位劳动时间收入差距，即城市居民劳动时间要长于农村居民。这个道理不清楚，就会犯政策导向错误。 社会友好或稳定绝非只是社会不发生反抗法律秩序冲突，尽管很多人对社会稳定做这么了解。在收入水平低下、经济部门权力与公共权力高度融合社会共同体内部，通常会存在严重人身依附关系，且这种关系往往独立于文明社会通行规则，而具备奴役性。这种关系在落后农业社会是通例，民主选举等当代文明规则实际上极难嵌入，村庄轻易产生封闭性。假如有城市化条件存在，村民进入城市是逃离依附关系主要路径。在城市，假如无收入、低收入人群没有得到就业与社会保障支持，这些人群会边缘化，会依附于黑社会力量，并腐蚀警察力量。若存在上述条件，城镇社会不友好会是常态。当发生政府财政危机、收入分配不平等引发普遍埋怨时，一旦有偶然原因诱导，社会就轻易产生民间与政府之间有组织反抗。 （二）中国乡村社会及其治理特殊性 当今世界有各种不一样乡村社会类型，如欧美高度专业化乡村社会，南亚及非洲部落型乡村社会，拉美政商精英控制下庄园制农村社会。后两种农村社会处于迟缓改变之中。中国乡村社会不一样于这三种类型，大致有以下特点。 1.村级“政社合一”。中国在1958年开始推行“政社合一”人民公社制度，即公社将生产与社会管理统一掌握到政府组织手中。1964年之后，这个体制将一些管理权力逐步下放到生产大队、生产队，最终于1980年代解体。今后，我国村一级“政社合一”体制长久未变，只是详细形式在各地有所差异，比如，有村土地管理职能被行政村与村民小组之间共享，其中重心又有所不一样。 2.在村级“政社合一”体制中，不论农业用地产权还是公共土地产权，都归集体全部，实际上是一个“小区共同共有产权”。1980年代中国农村实施耕地承包制，土地产权实际上在村社与农民家庭之间实现了分割，分割后权利配置重心在各地又有所不一样，农户土地财产权强度不高，权利边界不清楚。 3.农村自主经济组织不发达。中国农民专业合作社发展有鲜明官方推进色彩。合作社数量庞大，恰好证实合作社意义不主要。真正运行规范合作社数量极少，应该不超出总量5%。对比欧美农民合作社，中国合作社对农村小区服务功效基本没有。其余当代类型农民自组织系统基本没发育。 4.在“政社合一”体制中，农村小区公共服务财务支出标准上由村社自己负担，但实际上政府支持力度越来越大，只是没有形成正式制度安排。取消“三提五统”后，集体经营收入、乡绅捐助、“一事一议”收费成为村社支出主要资金起源，但均未形成稳定收入，更未建立好公共财政规范。 5.在“政社合一”体制中，我国有村长直选这个制度安排。不过，官方安排了一系列做法，基本确保了村党支部是主要公共权力行使机构，村委会在多数情况下受党支部节制。这种格局下民主选举制度与城市惯行民主制度并无主要区分。 6.村委会设置层级通常与农村宗法共同体单位不尽一致，但村民小组设置层级与宗法共同体单位有较高重合性。因为历史上人口迁徙原因影响，这种这种重合性在北方与南方地域也有较显著差异，南方一些地域重合性更强。按照Dunbar指数关于熟人社会理论，村民小组或“五服”规模宗法共同体，均大致符合熟人社会定义。于是，在规模上超出宗法共同体村委会选举时，通常会产生宗法门派竞争，或其余类型候选人竞争。这本是选票民主惯常情形。当与宗法共同体单位规模比较一致村委会选举时，则不轻易发生候选人之间竞争。选票民主在这个层级上实施，并无实质意义。 7.因为大多数农民在农业领域没有实现充分就业，其中又有一部分农民没有经过非农就业得到补充收入，使中国农村存在较广泛绝对贫困现象。假如以年人均收入6000元这个较为合理标准做判断，中国农村贫困人口规模应该在2.5亿之上。这个规模贫困人口单依靠公共财政扶持脱贫，既无可能，也不公正。就业不充分引发贫困主要应经过改变劳动力配置来处理问题。在贫困人口为主农村小区，如同他国类似小区，必定存在各种依附关系。 8.以农村基础设施为主农村公共存在总量供给不足、结构不均衡现象。一些农村地域高等级铺装道途经多，道路使用频度低，不利于农田大面积整合利用。还有一些地域村庄，政府提供文化体育活动设施利用程度低，形成投入浪费。但农村地域教育卫生事业普遍落后。 9.农村居住形态文明程度低。农民多聚合而居，平原地域尤甚，湖南等省丘陵地域聚合程度低。农户原居住方式适应小农经济要求。近年一些地域兴起农民“上楼”新政以后，新房住方式已经不适应农业生产要求。专业农户已经开始崛起，但其居住方式仍不具备当代农庄特点。在城市化背景下，宅基地扩张与农村建房热造成农村出现“空心村”与农村房屋数量增加并存现象。伴随农村路网加密，村庄扩张展现“骑路”景观，影响农村交通顺畅。 10.城镇人口流动壁垒由社会性壁垒逐步转变为经济性壁垒，总体上流动壁垒逐步减弱。国家推进城镇社会保障管理体制统一已经有实质性进步，社会保障制度不再组成人口流动主要障碍。农民进城后土地权益继续保留新政策降低了农民进城机会成本。户籍限制主要发生在大型及特大型城市，但这种限制基本不再有针对农民指向性。大城市房价居高不下是妨碍农民进城主要壁垒。其余城市公共品因消费非排他性，极难限制进城农民分享，也在实际上不会组成进城农民财政负担。城市部分公共品垄断高价是影响农民进城主要原因。 （三）关于中国乡村治理效能基本判断 1.农村经济效率评定 关于中国农村经济效率经常有两种完全不一样评定：一是认为中国农业仍属于小农经济，无效率可言；另一是认为中国农业已经属于当代农业系统，深入提升效能空间已经不大。这两种意见都有失偏颇。 农村土地承包制推行极大提升了农业生产力，使农民实际收入普遍提升。中国农业经济与上世纪中叶及更早情形已经完全不一样。农户平均土地经营规模即使不高，但实际上已经具备比较高市场化、专业化水准。所谓“386199部队”务农，完全不符合事实。农业主产区很多农户是“地畔农民”，较少直接下地劳动，田间生产活动由专业农业服务人员有偿完成。当前中国农业经济主体已经不是自给自足小农经济。 另首先，也要看到，中国农业经济也未实现高度产业化，并非是竞争力当代农业经济体。中国粮食主产区单位土地面积产出与美国水平差异不大，但成本远超美国。若按完全成本计算，中国农业成本确实很高。笔者粗略计算，按粮食及农业投入价格做依据，粮食要素成本与消耗性成本总和为2万亿左右，亏损1.2万亿元左右。 以上这种经济发展水平，是乡村治理改革基础性决定原因。 2.关于农村社会平等判断 中国农户内部收入差距、财富占有差距都应小于城市内部及城镇之间差距。关于我国居民收入分配情况评定，经济学者颇有分歧，笔者采信以下研究结论。农民收入基尼系数从1978年0.21增大到1985年0.28，到增大到0.375。据李实研究，农村内部收入差距基尼系数从0.35上升到了0.39，上升了4个百分点，平均每年上升不到0.4个百分点。全国居民收入基尼系数为0.474，高于农村内部同一数值。这在社会转型时期不算一个很高水平。 假如考虑到收入“成本”原因，农村基尼系数还会更低。在土地经营规模相近情况下，农村种植经济作物农户与粮食种植农户相比，前者农业收入高，但他们之间每个工作日收入差异不大。后者经过非农领域务工收入，增加年收入。综合考虑，农村居民单个工作日所得收入基尼系数会更低。 财富分配基尼系数也比较低。笔者依据—间在部分省区调查数据，发觉样本农户宅基地占有基尼系数为0.328；平原地域农户宅基地面积基尼系数更低，只为0.261。按住房建筑面积计算农村住房配置基尼系数略高一点，但也只有0.344。宅基地和住房作为农户最主要财产配置，其拥有水平应该算比较平等。 3.关于农村社会稳定判断 人们关于中国农村社会稳定形势分析存在系统性偏差。通常人们没有认真区分真正农区与城镇结合部。这二者被经常被笼统地称作农村，但实际上很不系统。 真正农区是指城市化过程中已经流失大量人口农业主产区。这个社会领域社会稳定形势应该比很好。农区社会精英流失从理论上说比通常农户高。各类从事农业专业化服务“下地农民”收入比较稳定，他们与“地畔农民”交易基本上建立在市场化基础上，利益分配比较合理，难以产生对立。与农村腐败相关联利益集团主要是侵吞政府支农资金，不组成对普通农民直接侵害。 较多发生群体性事件地域正是城镇结合部和一些城市扩张区。这些地域实际上已经不是经典农村地域。这些地域“村干部”所管理小区已经不是农业小区，当地土地多是建设用地，干部权力含金量高，腐败诱因强，轻易加深干部圈子群众之间矛盾。 总体看，中国社会稳定关键是城市，不是农村。从更久远看，中国社会稳定取决于民主法治建设逐步改进。 二、中国乡村社会及治理体制未来演化 从久远看，假如政府继续推进城市化、市场化与农业当代化政策，乡村社会发展应该会产生或维持以下趋势。 （一）农业生产力深入提升，专业化分工加深 按照现在城市化水平及农业生产力水平，中国农业专业化水平理应更高。按笔者估算，假如人口迁徙更自由，土地市场发育更充分，政府土地规划管理更合理，则现在我国粮食生产专业农户土地经营规模就可达成9公顷左右。这个规模有可能降低粮食生产成本30%左右。其余农产品生产领域经济效益也会有显著提升。实际上这种情形没有出现，制约原因主要是土地制度改革不到位。 假设这种专业化水平得以提升，农户对市场依赖加深，会深入减弱宗法共同体对农村社会影响。农村社会对宗法共同体集体行动一部分功效将不再有需求（比如婚丧嫁娶中全族性礼仪活动），有功效将转给政府和其余民间组织。从通常经验判断，现有地头农业专业服务农户更有可能发育为专业农场主，他们不需要借助宗法关系影响市场交易。 （二）农村人口继续降低，城镇人口布局发生重大改变 依照我国农村撤乡并镇、学校合并历程及数据，以及城镇关系对农业当代化适应性改变规律，笔者估量现有农村行政村中大约3万个将成为居住万人左右居民点，其中约十分之一左右会发育为小城市。当专业农户家庭收入水平与城市水平大致相当以后，我国需要专业农户大约3000万左右。假如政府不过分干预自然村存亡，这些专业农户大部分将分布在现有自然村中，从而在全国形成约300万左右小型农村居民点，每一个居民点人口规模多在10户以下。 （三）政府城镇社会治理一体化，二元体制趋于消失 在农业人口大幅度降低情况下，假如我国城镇人口布局有较强自然演化性质，城镇社会治理二元机制将失去存在基础。绝大部分农民有可能在半小时车程中达成一座城市，享受到城市各类服务。假如国家面对城市化与农业当代化趋势，对行政区划体制做出适应性改革和调整，数量大为降低农业人口登记最低级别行政区，能够是数量一样大幅度降低县（区）辖村庄，也能够是县（区）辖市，现在绝大部分行政村设置不再需要。农民将是一个职业身份，农村政策将主要限于农业经济政策，国家公共财政将实现城镇全覆盖。 国家近年努力推进城镇居民社会保障一体化改革，为上述发展趋势奠定了主要基础。12月中央公布“关于稳步推进农村集体产权制度改革意见”意味着国家将废止农村政社合一体制，公共财政全覆盖改革迈开了步子。 （四）民间社会自治形态发生改变，新型自组织机制形成 未来我国农村这方面改变具备很大不确定性，不易作出判断。能够必定一点是，农村宗法共同体自治功效将逐步退缩。一样能够大略做出估量，仅限于地域范围较小、由农业居民组成熟人社会自治选举，也将因为农业人口降低，不再有社会治理意义。但在较短时间里，比如，在10—时间里，将村民自治体设置下移到村民小组一级，有利于最基层乡村精英实现“体制内化”，降低他们“疏离感”。从笔者前后在一些地方调研看，此举对稳定基础社会、降低农民在公共事务方面合作成本，具备显著效果。10月中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于以村民小组或自然村为基本单元村民自治试点方案》，必定了这项改革意义。不过，从久远看，伴随农村社会分工深化及农村人口大量向城市转移，大量自治组织会消失，基层乡村精英将稳定地转变为商业精英，基层公共事务处理也将专业化，社会治理官方体制将不再需要与宗法熟人社会紧密嫁接。 （五）乡村治理演化趋势关键影响原因判断 以上发展趋势平稳实现条件，有比较确定，有不很确定，下面略作讨论： 1.深化农村产权改革比较确定。现在我国改革操作层对农村产权改革思绪总体上是明确，即产权边界明晰度及土地要素市场化程度将越来越高。受改革认识程度制约，当前一些改革思绪还比较保守，但从各方面信息看，决议层务实态度将使改革壁垒逐步打破。降低农产品成本压力，农民群众增加收入迫切愿望，以及打破“消费抑制”压力等，都将迫使农村产权改革不停向前推进。 2.农村人口大幅降低相当确定。中国城市化率被显著低估。按国家统计局公布数据，我国近几年农民工人数增速降低，但城市化率提升有增无减，城市化率达成57.35%，比上年提升1.35%。国家统计局不一样口径统计数据差异恰好说明居于我国建制镇建成区人口在快速增加。还考虑到我国城市与乡村定义不够科学，我国城市化率可能被低估约10个百分点。按现在这个增加速度保守地估量，我国实际城市化率在2030年前后会达成75%以上。农村人口降低速度还会加紧。这个改变无疑会支持上述关于农村社会改变。假如大城市房价有显著下跌，城市化速度还会更加快。 3.农村社会组织化程度提升不很确定。即使实现了城镇社会治理一体化，我国农村仍将有大量农业居民。笔者估算城镇居民平均收入水平靠近时，农业居民达成一个相对稳定数量规模约1.3亿。农业社会公共事务仍有自己特殊性；农民仍会是一个政治压力集团。对这么一个农业社会，即使没有必要实施完全不一样于城市政治体制安排，但在一些方面建立一个有利于社会和解、协商自组织机制是必要。社会稳定通常规律是，社会组员组织化程度越高，社会对话成本越低，社会稳定越轻易得到保障。从他国经验看，农民专业合作社建立是这种机制形成主要基础。我国农民合作社貌似有飞速发展，但实际上意义不大；合作社经济功效主要由各类农业龙头企业所负担，农民不能参加产业链收益分配。龙头企业基本不能发挥农村社会组织功效。政府政策什么时候做出适应性调整，现在不好判断。 （六）发展停滞风险估量 中国正向当代化、城市化和市场化社会加速前进，假如预期改革目标顺利实现，我国农村社会在人口分布意义上即使存在，但其相对主要性将显著下降，我们应该乐观其成。不过，对未来乐观也不能过于盲目。 构想一个极端情况，即上述趋势受阻，改革实际推进停滞，可能会发生下述情形。（1）土地制度改革滞后，土地流转受阻，地租率居高不下，农业尤其是粮食生产规模经营水平难以提升，农产品成本难以下降，将会引发增大农产品进口压力，降低农民收入。（2）因为土地规划管理制度改革滞后，城市房价居高不下，农民进城受阻，劳动力市场二元分割加重，城镇收入差距增大。（3）国家为维持粮食安全及农业主产区社会稳定，继续加大财政转移支付及农业综合支出，形成越来越倚重中央政府农区社会经济体。这么经济区域不但效率低，且会形成转移支付过分依赖型社会，官本位社会风尚愈加强烈，造成县域社会经济政治生态严重恶化。（4）伴随上述情形，人口在城镇之间“候鸟型流动”将长久保持，城市处于边缘化生存状态人口群体将相对凝固，贫困人口将主要生活于农村地域。这种社会类型会与主流社会渐行渐远，其内部易生成各种落后帮派性、宗法性权威结构。这种社会领袖平时与主流社会难于合作，当社会发生担心事变时，这种社会系统会对主流社会产生巨大破坏作用，造成社会转型长久阵痛乃至转型失败。防止上述情形发生，必须全方面深化我国社会经济体制改革。 三、乡村治理及相关领域配套改革 （一）继续深化农村产权改革 农村耕地承包权应经一次性平等分配后实施永久不变，并形成有利于农业当代化交易、流转制度。农村宅基地应在国家土地规划管理体制做重大改革基础上，形成宅基地永久使用权有限开放交易制度。农村土地强制征收范围应限于满足重大公益事业目标；其余经济建设对耕地需要应在规划约束下完全按市场交易渠道取得。 （二）建立有利于城镇社会治理一体化行政区划制度 农业主产区县级行政区应适当合并，并直接归省级行政区所辖。县下设置县辖市、县辖村。考虑多方面约束原因影响，笔者估量全国可设置3000左右县辖市。行政村逐步降低到3万个左右，自然村转变为小型专业农户居民点，并不再设置公务管理机构。一部分专业农户居民点归属县辖市管辖。 （三）全方面调整农民专业合作社发展政策 农民专业合作社必须做大做强，最终形成由几十个巨型农民专业合作社覆盖全国农业产业链格局，并在国际上有竞争力。依照农民专业合作社规模，对合作社实施分级扶持、管理政策，中央政府不再支持小型农民专业合作社。国家不再扶持与农民专业合作社无关农业龙头企业。国家应支持农民专业合作社参加农村社会事业建设。 （四）建立农业保护区制度 建立综合性包括行政区划、财政支农体制、人事管理制度、土地规划管理制度等方面农业保护区制度，并将此种制度落实归口农业部管理、统辖，同时下放非国家保护区其余土地归地方管理，中央仅仅对这些土地实施政策杠杆管理。按一定标准，将包含河流、道路、居民区在内一定面积土地，连续、成片划为农业保护区，引导其中非农产业逐步退出农业保护区。农业保护区归中央政府直接管辖。农业保护区内实施一系列特殊政策。将农业保护区土地、大范围未利用土地及其余国家级保护区以外土地，分级划归地方政府规划管理，国家用政策杠杆约束地方土地利用行为。在农业保护区（包含类似其余保护区）以外，村庄全部土地能够一并规划开发，农民宅基地及住房在符合规划条件下能够自由入市，也即农民宅基地流转不受范围与对象限制。在农业保护区内，针对土地用途管理与权能交易专门立法。 （五）尽快取消村一级“政社合一”制度 加紧落实中央12月公布“关于稳步推进农村集体产权制度改革意见”，集体经济组织与行政村公共事务管理分开运行。依照人口改变逐步降低现有行政村数量，最终使农村行政村数量与能够支撑一所完全小学居民点数量相适应；这么居民点数量大约3万个左右比较适当。这种行政村只负责乡村公共事务，并建立公共财政。集体经济组织必须转型为当代经济组织，并能够在集体经济组织组员同意情况下实现注销或转制。 （六）完善农村人口向城市转移政策体系，加紧城市化步伐 尽快经过城市房地产税征收等方法，降低城市房价。简化农民进城落户门槛，制订居民最低住房标准。只要一个人或一个家庭在任何一个城市拥有或租用标准住房，就应该视为其满足户籍登记主要条件。为了让进城农民放心在城市落户，必须对农村土地市场做一个“设计”。比如，农民将土地流转以后，假如未来土地（分为农村建设用地与耕地两个部分）涨价，涨价部分80%在50年内归农民。实际上，有了这个举措，农村土地根本不会涨价。对购置土地者收取土地涨价调整基金，收取百分比为土地涨价90%。此举能够抑制土地市场放开后土地投机风潮，促进土地流向真正土地有效使用者。 （七）建立贫困人口向城市转移引导政策体系 不适合人类居住地域人口标准上应向城市转移，并在城市得到就业支持。无家庭照料、无基本劳动能力农村病残人口应就近安排到城镇供养。政府支持有基本劳动能力但无经营家庭农场人口逐步转变为城市雇佣工人。经过这些改革方法，逐步使农村成为基本没有贫困人口区域。