城镇化进程中耕地保护政策及优化路径研究.pdf

中文科技期刊数据库（全文版）经济管理 128 城镇化进程中耕地保护政策及优化路径研究 潘 冬 阜阳市自然资源和规划局颍东分局，安徽 阜阳 236000 摘要：摘要：在城镇化发展进程当中，城镇建设用地规模的不断增加，不可避免地会造成耕地面积的大幅度减少，使得在城镇化发展进程当中，城镇化建设与耕地保护之间的矛盾愈发突出。因此，为缓解城镇化建设与耕地保护之间存在的矛盾，本文简单分析了城镇化进程中耕地保护存在的问题与挑战，最后围绕城镇化进程中耕地保护的优化提出了几点路径。关键词：关键词：城镇化进程；耕地保护政策；耕地保护优化 中图分类号：中图分类号：F321.1 当前城镇化进程的不断加快，使得各个城市在城市规模扩大、基础设施建设方面投入更多的经济成本与人力成本，与此同时，城市的发展迫切需要更多的用地需求。我国人多地少，耕地资源十分匮乏。耕地面积仅占国土总面积的 13%，人均耕地面积仅 1.37 亩，只有世界平均水平的三分之一。但我们却要用占世界耕地面积的 7%的耕地，养活了世界 22%的人口，其压力可想而知。虽然近几年乱占耕地的势头得到有效遏制，但同时我们也要清醒的认识到，我国耕地后备资源严重匮乏，形势仍然十分严峻。因此，如何在城镇化进程当中，做好发展经济与保护资源的文章至关重要。1 城镇化进程中耕地保护的价值分析 城镇化是当代中国社会经济发展的重要特征之一，也是促进国民经济增长和社会进步的重要动力。然而，城镇化的快速发展也带来了一些严峻的问题，其中之一就是耕地资源的减少和质量的下降。耕地是人类生存和发展的基础，也是国家粮食安全和生态安全的重要保障。因此，如何在城镇化进程中有效保护耕地资源，是一个亟待解决的重大课题。为了保护耕地资源，我国政府制定了一系列的法律法规和政策措施，如 土地管理法、土地管理法实施条例、基本农田保护条例 和 国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知、国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见等，以及设立耕地保护红线、实行耕地占补平衡、开展耕地质量监测等措施。这些政策措施在一定程度上起到了积极的作用，但也存在一些不足和问题，为应对相关问题，城镇化进程中的耕地保护必须设法强化。结合相关研究和实践不难发现，城镇化进程中耕地保护具有极高的价值，主要体现在保障国家粮食安全、促进农业转移人口市民化和社会稳定、协调大中小城市和小城镇协调发展和区域均衡等方面，这些价值理应得到重视。2 城镇化进程中耕地保护存在的问题与挑战 2.1 耕地面积不断减少 在城镇化进程下，城市建设规模的扩大使得耕地面积在不断减少。在传统的城市建设过程当中，更注重贪大求洋。盲目追求高大上，一味地扩大城市建设规模和面积，搞所谓的“外延式发展”。在新形势下，城镇化发展进程当中确实需要增加城市居民，拉动内需，促进消费，从而提升城市经济，改善和提升城市形象，改善人居环境；大力发展工业经济，促进劳动力就业；建设学校、医院等基础设施，方便人们生产生活等等。这些在客观上确实需要占用城市周边的耕地。2.2 耕地闲置情况较多 在农村当中，农村耕地的主要用途是种植农作物。而在城镇化进程下，经济的不断发展，为更多年轻人提供了丰富的就业机会。农民工也在城市中探索就业机会，使得农村劳动力不足，进而导致农村耕地出现闲置情况。在此背景下，耕地的闲置为耕地保护工作带来了更大的挑战。不仅是由于农民群众放弃可以种植农作物的土地，同样也由于农作物种植收入较低，使得农民群众不愿意将劳动力投入到耕地当中。2.3 新农业产业的冲击 中文科技期刊数据库（全文版）经济管理 129 在经济快速发展的过程当中，农业的生产结构与生产方式也在发生较大的变化，比如园艺业、畜牧产业以及其他农业种类的出现对传统耕种农业带来了一定的冲击，同时新农业产业的出现为年轻人提供了更多的就业机会。在原本更关注于农业种植的地区，因新农业产业的出现，使得农业经济力量重点更偏向于新农业产业当中，使得粮食种植区域锐减。新农业产业的出现，使得“非农”和“非粮”化现象严重，据统计，2017 年至 2020 年，我国耕地每年减少约 1000万亩。极大的影响了我国的粮食安全问题。新农业产业的出现破坏了原有耕地的土质，使得耕地难以被重复利用，为耕地保护工作带来了更大的挑战1。2.4 土地管理不完善 在城市化进程当中，政府更注重城市经济发展与经济建设，忽略了耕地资源的保护，使得耕地资源被破坏或耕地资源被占用。个别地方政府认为农业产业产值较低，再加上招商引资、工业考核等任务压头，默许甚至主导项目占用大量耕地，浪费有限耕地资源。还有一部分人只顾眼前利益，甚至打着各种旗号擅自占用耕地进行非农业建设也是造成耕地减少的主要因素之一。造成这种现象频繁出现的原因有体制制度方面的原因，但更多地是耕地保护以及土地管理不规范的问题，使得耕地实际保有量逐年降低。反之，大量耕地被占用更是推动农民主动或被动进城务工，农民在农村所占的耕地并未退出，造成了更多的闲置浪费，不利于耕地保护工作的开展。3 城镇化进程中耕地保护优化路径 3.1 有效核算耕地资源价值 在城镇化进程当中，珍惜耕地资源的价值是优化耕地保护，构建耕地保护经济补偿的基础工作。城镇化进程中，耕地资源不仅具备一定的经济产出价值，同样也具备社会价值与生态价值，在城镇化进程当中，耕地资源的社会稳定功能与生态维系功能日益凸显。通过全面核算耕地资源的价值，不仅能够合理分配耕地资源，同样也能避免耕地资源被大量占用的情况，实现城镇化进程中耕地资源的保护。第一，分析耕地资源的经济价值。耕地资源的经济价值是较为单一且具备一定明显化的价值，通常包含资本价值与资源价值两个方面。耕地资源的资源价值主要体现于耕地资源是天然形成的，与人类所投入的劳动无关。耕地资源的资本价值是劳动者为提升收入投入的耕地投入与耕作技术价值。第二，分析耕地资源的社会价值，耕地资源不仅能够为劳动者提供收入，同样也能保障国家的粮食安全。比如在社会保障制度并不完善的区域，利用耕地资源的社会价值能够提升该地区的社会稳定性。第三，分析耕地资源的生态价值。当前生态文明建设力度逐渐增大，人们不再只关注耕地资源的数量保护，而是更加重视耕地资源的数量、质量、生态的全方位保护。耕地资源作为基础的自然要素，同样也具备调节地表温度、保护水资源、调节气候等生态功能，因此耕地资源具备维持生态系统平衡的生态价值。第四，构建耕地资源价值体系。在对耕地资源的经济价值、社会价值以及生态价值进行全面分析后，通过自然资源资产核算体系建设的要求需要进一步完善城镇化进程中耕地资源的价值观念，进而在城镇化进程中形成更加完善的耕地资源数量保护、质量保护、生态保护相结合的优化体系。3.2 构建多元经济补偿筹资渠道 充足的资金来源是优化耕地保护的重要环节，同样也是推动耕地保护经济补偿的关键手段。在城镇化建设当中，耕地保护往往由财政拨款的方式进行经济补偿，使得耕地保护经济补偿资金来源较为单一，并不能充分应对当前城镇化进程中耕地保护的资金缺口。因此通过构建多元化的经济补偿筹资渠道，能够保障城镇化进程中耕地保护的经济补偿资金来源，同样也能激发人们形成耕地保护的意识2。拓宽资金筹集渠道可以从以下几个方面出发。第一，同级政府之间的横向资金筹集与省级政府之间的纵向支付。同级政府与政府之间的横向筹集是指耕地占补平衡指标缺乏地区政府支付有关城镇建设用地的土地有偿使用费以及耕地开垦费作为受偿方政府耕地保护补偿资金的来源。其中耕地保护补偿资金不足的部分由省级政府的纵向支付补充。第二，可以通过对耕地占补平衡指标在公开平台挂牌交易等多种方式开展转移支付形式的筹集渠道，通过政府补偿与转移支付资金补助的方式充实耕地保护补偿资金，拓宽经济补偿资金筹集渠道。第三，遵循谁受益谁补偿的原则，由耕地保护受益单位或个人以保障补偿金的方式拓宽受益单位耕地保护经济补偿筹资渠道。除此之外，通中文科技期刊数据库（全文版）经济管理 130 过设置社会捐赠或社会公益等公益渠道，激发人民群众的耕地保护积极性，拓宽耕地保护经济补偿资金筹资渠道。3.3 明确耕地经济补偿方式 耕地保护经济补偿方式的选择影响着耕地保护主体对耕地保护政策的接受程度，当前我国耕地保护经济补偿方式主要由直接经济补偿方式与间接经济补偿方式组成。第一，直接经济补偿方式是由政府出资，将耕地保护经济补偿资金进行直接发放，是当前耕地保护经济补偿的主要应用方式。第一种直接经济补偿方式是地方政府拨付耕地保护专项资金，并依据各地区的经济收入标准向耕地保护主体直接发放货币资金补偿，以此弥补耕地保护主体造成的损失。耕地保护经济补偿标准往往由地区经济发展水平决定。比如东部经济发展水平较高，则东部地区的耕地保护经济补偿标准也较高。第二种直接经济补偿方式是政府将耕地保护经济补偿资金纳入到社会保障体系当中，为耕地保护主体建立养老保险基金，购买医疗保险或建设最低生活保障制度。这一种直接经济补偿的标准往往是依据耕地保护主体所使用的耕地数量来发放。第二，间接经济补偿方式主要分为生产条件补偿与生活条件补偿。其中生产条件补偿方式是政府通过建设农田水利设施、农田生态环境治理、农田项目建设等农业生产条件项目，改善地区的农业生产条件。又或者可以将耕地保护补偿资金用于购买农业生产机械用具或化肥、种子，降低耕地保护主体的劳动强度，提升耕地保护主体的经济收入。生活条件补偿方式是将耕地保护经济补偿资金用于提升农民基本生活的建设方面，比如将耕地保护补偿资金用于开展农业人口就业培训项目或医疗设施建设项目等，不仅满足耕地保护主体的基本生活需要，同样也能提升耕地保护主体的生活质量3。通过落实耕地保护经济补偿措施，提升乡镇农民的经济条件与福利条件，能够有效改善与提升乡镇的生活条件，在城镇化背景下，拉近乡镇与城市之间的差距，做到城乡共同发展。3.4 加大经济补偿监管力度 在完成耕地保护经济补偿资金的筹集后，政府需要建立完善的耕地保护经济补偿资金的监管体系，加强耕地保护经济补偿的监管力度，做到耕地保护经济补偿资金的有效利用。第一，规范耕地保护经济补偿资金的发放渠道。政府要规定相关经济补偿资金的拨付渠道，并通过审核与监督制度，加强耕地保护经济补偿资金的使用范围监督。同时通过建立垂直管理式的耕地保护经济补偿管理机制，减少补偿资金发放时的中间环节，不仅能够提升经济补偿资金的发放效率，同样也能减少经济补偿资金被挪用、被挤占的现象出现。在完成耕地保护经济补偿资金的拨付后，政府需要定期不定期对耕地保护经济补偿资金的拨付渠道以及使用方向进行跟踪审计。第二，加强跨区域的耕地保护经济补偿资金流动监督。在开展耕地保护经济补偿时，受益方往往是耕地资源较为富裕的地方政府，实施补偿资金的区域往往是经济较为发达、耕地资源较为贫乏的地方政府。虽然地方政府与地方政府之间是相同级别的行政单位，但由于空间上的差距往往会导致地方政府与地方政府之间出现信息不对称的现象。因此通过加强跨区域的耕地保护经济补偿资金流动监督，不仅能够防止出现资金补偿争执问题，同样通过设立专门的监督部门加大对违反耕地保护制度的地区政府进行惩罚，以此保证耕地保护制度的有效落实。4 结论 在城镇化进程当中，为扩大城市发展规模，必然要占用一定的耕地面积，使得耕地保护与城市发展建设存在一定的矛盾。在城镇化发展进程当中，实现耕地保护与城市发展和谐共赢是当前最关键的问题之一。因此相关部门要认识到耕地保护在城镇化发展进程当中面临的问题与挑战，进而制定出城镇化进程中耕地保护的政策以及耕地保护的优化路径。通过全面核算耕地资源的价值为制定耕地保护补偿政策提供依据，构建多元经济补偿筹资渠道，明确耕地经济补偿方式，加大经济补偿监管力度，同样也是推进城镇化进程和耕地保护的有效路径。参考文献 1王宏召.农地功能分化背景下耕地保护经济补偿分区研究D.郑州:郑州大学,2021.2魏清.安徽省耕地保护经济补偿制度现状及对策研究J.南昌师范学院学报,2022,43(4):37-42.中文科技期刊数据库（全文版）经济管理 131 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