成乐一体化发展的现实困境及对策研究.pdf

中文科技期刊数据库（全文版）经济管理 20 成乐一体化发展的现实困境及对策研究 王雨婷 中共乐山市委党校，四川 乐山 614000 摘要：摘要：乐山是成都平原经济区南端区域中心城市、成渝地区双城经济圈重要的节点城市，具有与成都开展区域经济合作的优势与基础，是实现成都都市圈外圈一体化、成都平原经济区全域一体化的重要支点。本文在调查研究的基础上，分析成乐一体化发展的现实需要和现实困境，并探究其原因，最后提出破解思路，以期为新形势下乐山加快融入四川区域发展新格局提供一定的决策参考。关键词：关键词：成乐一体化发展；现实困境；原因分析；破解思路 中图分类号：中图分类号：F127 四川协调发展不足比较明显，省委十二届二次全会提出以“四化同步、城乡融合、五区共兴”统揽四川现代化建设全局，其中“五区共兴”就是加强省内五大区域经济板块的发展联系和融合，着力解决四川发展不协调的问题。推进条件成熟的成都平原经济区一体化发展，则是落实“五区共兴”方略、全面提升区域发展能级的先手棋。乐山作为成都平原经济区南端区域中心城市、成渝地区双城经济圈重要的节点城市，是推进成都平原经济区全域一体化发展的重要支点。基于此，乐山率先提出“成乐一体化”发展战略，并将紧邻天府新区的井研、夹江确定为“成乐一体化发展先行示范区”，探索成乐一体化发展有效路径。但受思想观念、利益分配、组织协调等因素影响，合作多年来，成乐一体化发展仍面临诸多现实难题，亟需破解。1 成乐一体化发展的理论支撑“一体化”具有“组合”“整合”的含义。区域一体化发展即组团发展，包含区域经济一体化发展、区域行政一体化发展及两者的互动关系。具体地，区域经济一体化是指：在分工基础上，各地区之间通过商品、资本、技术、劳务等要素的自由流动而实现相互开放、相互融合。区域行政一体化是指：在经济联系的基础上，两个或两个以上地方政府通过自愿平等谈判，构建具有约束力的合作协议或协调组织，分别融合各自的行政权力与行政责任，形成一个新的区域行政合作组织1。地方政府间行政一体化，能消除区域经济一体化发展的障碍，促进区域经济一体化的快速发展；区域经济发展的一体化趋势，要求区域间进一步消除行政壁垒，形成与经济一体化发展相适应的行政一体化环境，两者共同推动区域一体化发展进程1。两者之间存在作用与反作用、相互依存、相互促进的互动关系。1.1 区域分工是成乐经济一体化发展的基础 区域经济一体化是一个复杂、漫长、由浅及深的过程2。该过程始于区域合作，而区域合作源于区域分工。区域内若没有分工，区域合作就难以开展，区域经济一体化也就无从谈起。因此，区域分工是区域经济一体化的基础。区域合作首先表现为经济的合作，在市场机制的作用下，分工越来越细，合作的领域也不断拓宽，向基础设施、技术创新、公共服务、金融服务、人才交流、生态建设等领域延伸。随着区域合作的不断深化，促使不同区域间的差距和阻隔逐步缩小并“消失”，从而达到一体化发展的状态。这里的“消失”指的是：合作区域间实现了无障碍的市场流通、公平合理的社会服务体系以及经济实力的整体提升3。1.2 政府间合作是成乐行政一体化发展的有效途径 许多人常把行政一体化理解为行政区划的合并，但从目前我国区域一体化战略的具体实践来看，即使是一体化进程走在全国前列的长三角地区，也没有，或者说，不可能实现行政区划的合并。客观地说，这是我国行政区划分割的现实结果。事实上，相互独立的地方政府通过政府间合作，构建可持续、健康的竞合关系，促进区域内各种资源优化配置，实现整体与局部共同发展的目标，是区域行政一体化发展的普遍做法和有效途径。同样地，推进成乐行政一体化发展中文科技期刊数据库（全文版）经济管理 21 从操作层面上看，就是推进两市政府间合作。当然，这里说的政府间合作是为区域经济一体化破除行政壁垒的合作机制建设。本文在之后的叙述中，均以“政府间合作”替代“区域行政一体化”。1.3 成乐一体化发展的“三点联动”机制 区域一体化发展的动力机制主要有两方面：一是市场机制，二是行政机制，即政府间合作机制。其中，市场机制是基础，主要发挥资源配置的主导作用；政府间合作机制是保障，主要发挥组织、协调和推动的作用。同时，社会团体、民间组织、行业协会等社会自组织力量是对以上两种机制的促进和优化，是推动区域一体化发展的重要的补充机制。区域经济学者瓦尔特艾萨特指出，社会力量在教育人们理解区域问题、实现共同目标、解决社会认知冲突、实现一致行动等具有独特作用4。在推进区域一体化发展过程中，相比于市场和政府的“两点联动”，市场、政府和社会的“三点联动”则更为牢固。因此，本文试图构建由市场机制、政府间合作机制以及社会机制共同组成的成乐一体化发展“三点联动”机制，如图 1 所示。图 1 成乐一体化发展的“三点联动”机制 2 成乐一体化发展的现实需要 2.1 成乐一体化发展已具备一定的条件和基础 一是合作框架初步建立。2010 年 1 月，成都与包括乐山在内的周边七市签署成都经济区区域合作框架协议，成都平原经济区一体化迈入快车道。2016年 9 月，成都平原经济区“十三五”发展规划印发，成都平原经济区八市纷纷出台实施方案，展开了以成都为核心的双边合作模式。2020 年 7 月，习近平总书记亲自部署、亲自谋划推动成渝地区双城经济圈建设。在此背景下，四川上下迅速提出贯彻落实方案。乐山鲜明提出“推动成乐一体化发展”，并就深化该战略先后与成都签订了多份合作协议，为成乐一体化发展提供了坚实的政策支持。2022 年，四川省印发 成都平原经济区“十四五”发展规划，作为指导成都平原经济区各城市间深入合作、一体化发展的上层统一规划，当中亦涉及多方面、多领域成乐合作的事项，为成乐两市推进一体化发展提供了方向指引。表 1 涉及成乐合作相关框架协议 时间 合作协议 合作内容或领域 2009年 成都-乐山经济社会发展合作框架协议成都-乐山区域合作工作协调机制 成都-乐山交通运输合作发展协议成都-乐山旅游合作协议 产业、港口、铁路、旅游 2010年 成都经济区区域合作框架协议 成都经济区劳动保障区域合作框架协议 成眉乐“规划合作框架协议”交通、科技创新、产业转型、社会民生、区域协同、人才交流 2018年 成乐一体化发展战略合作协议 城际铁路公交化、产业分工协作、生态环保、公共服务、市县合作 2020年 成都市人民政府 乐山市人民政府 推动成渝地区双城经济圈建设深化成乐一体化发展合作协议 合作共建四川区域协同发展总部基地加快两地联动发展合作协议 产业发展、交通设施、文旅资源开发、公共服务、人才交流 2021年 乐山市推进成都平原经济区一体化发展2021 年重点任务责任分工方案 乐山市全面融入成渝地区双城经济圈建设 2021 年重点任务清单 乐山机场建设、成乐高速扩容改造、光伏及材料产业、成眉乐产业联动区建设、公共服务、政务服务、养老服务、教育共建、生态环境保护 2022年 成都平原经济区“十四五”一体化发展规划 涉及成乐合作部分：“协同构建区域创新共同体、共建现代高端产业集聚区、协同打造国家消费中心、共建内陆开放门户枢纽、提升基础设施互联互通水平、共建宜居宜业生活圈、携手打造绿色发展引领区。”二是合作成效初步显现。文旅发展方面，两市共建巴蜀文旅走廊，美食文化交流合作频繁。交通基础设施方面，两市间实现了高铁公交化运营，乐山进入成都“1 小时”通勤圈。产业发展方面，两市共同提升光伏晶硅材料产业链配套协同水平，共同开展全产业链招商，乐山参与打造成德绵眉乐高新技术产业带；乐山进驻四川区域协同发展总部基地，成为其对外招中文科技期刊数据库（全文版）经济管理 22 商、全面展示发展成就的合作交流平台和窗口。职业教育方面，两市联合开展职教教研、职教集团、产教融合和技能大赛的交流合作，职业教育、技能人才互动往来频繁。生态环保方面，乐山积极参与成都平原经济区生态环境保护一体化发展联席会议，签署并实施了一系列生态环境保护联防联控区域合作协议。社会保障方面，两市在异地就医结算、养老事业和康养产业发展等方面开展务实合作，大大提升了两市居民生活便利化程度，一定程度上增加了两市一体化发展的社会认同度。2.2 成乐一体化发展是推进成都平原经济区全域一体化发展的重要支点 区域一体化发展是一个由疏远到紧密、由浅层到深层、由内圈向外缘逐渐扩展和辐射带动的动态过程，着眼于“十四五”乃至更长时间维度的四川区域协调发展，既要“强圈”，即推动成德眉资同城化发展；还要“强极”，即加强成都平原经济区区域中心城市建设，发挥区域中心城市与成都的优势互补潜能，形成多中心、多网络、多动能的成都平原经济区一体化发展新格局。乐山作为与成都平原经济区区域中心城市，成乐一体化发展自然是成都平原经济区一体化发展的重要组成和支点，对推动实现成都平原经济区全域一体化发展目标有着重要的支撑和保障作用。同时，成乐一体化发展可为成都平原经济区内、成都都市圈外三市提供路径参考，增强成都平原经济区一体化发展其他重要分支力量，进一步提升成都平原经济区乃至四川全省区域经济凝聚力和竞争力。2.3 成乐一体化发展对成都、乐山两市都会产生长远利好 从长远来看，成乐一体化发展，无论对于成都还是乐山，都具有重要现实意义。对成都来说，成乐经济一体化会迅速拉大成都城市骨架，扩展市场规模。伴随高铁公交化以及人们生活方式和生活观念的转变，乐山将逐渐成为成都重要的投资、消费以及生产地，为成都的集约发展提供外围基础。对乐山来说，成乐一体化发展有利于承接成都的外溢效应，提速乐山的城镇化进程。同时，乐山若能充分利用成都的人才、技术、金融、信息、科技、文化等方面优势，学习借鉴成都各领域发展先进经验，则能大力提升乐山参与国内外交流与合作的实力，增强招商引资的竞争力、吸引力以及资源开发与利用能力，进一步促进乐山综合实力的提升。3 成乐一体化发展的现实困境与原因分析 3.1 成乐一体化发展面临的现实困境 3.1.1 成都合作意愿不强，成乐一体化发展动力不足 一方面，作为理性经济人的地方政府，只有在预期收益大于交易成本的情况下，才会产生合作意愿。经济实力占绝对优势的成都，在与周边地区开展经济合作时，会综合考虑自身利益和合作成本，很显然，将相关生产要素优先布局在市内边缘区县、成德眉资同城化圈内城市，更符合成都当前发展利益，乐山处于竞争的不利地位，一定程度上削弱了乐山与成都合作的积极性。同时，成都与乐山的利益目标不一致，在合作方式、合作领域、利益分配等方面难以达成共识。另一方面，行政等级上拥有主导地位的成都，单方面掌握合作话语权，这使乐山在与成都合作对接中处于被动地位，造成合作的不平等，并且容易浇灭乐山的合作热情。合作意愿不强，导致成乐一体化发展动力不足、后劲更乏。3.1.2“强省会”政策驱使下，成都“虹吸效应”持续发酵 近年来，“强省会”“大省会”模式逐渐成为我国区域协调发展的政策趋势。举全省之力打造一个强省会，已成为大多数省份的普遍共识和政策目标。而该模式在四川表现尤为突出。2022 年成都 GDP 总量2.08 万亿元，占全省总量约为 51.37%，相较于 2010年的 32.4%上升了 18.97 个百分点，然而四川省第二城绵阳同年 GDP 总量 3626.9 亿元，仅为成都的 17.4%，其他市州差距更大。全省资源往成都集聚的趋势已非常明显。乐山常抱“大树底下好乘凉”的美好意愿，希望与成都开展互利合作。但现实的情况也可能是：大树下面不长草，即在大树可影响的一定范围内，是很难让其他小树茁壮成长的。七普数据显示，近 10 年，成都常住人口净增582万，仅次于一线城市广州和深圳。反观乐山，过去 5 年，乐山市年末户籍人口和常住人口逐年递减，城市人口下降幅度超过 0.32%。同时，高新技术产业主要集聚在成都，乐山高新技术产业与成都差距较大，而传统产业的就业容量日益减少，进一步加剧人口流失。成都“一城独大”的现实短时间内中文科技期刊数据库（全文版）经济管理 23 很难改变，随着各地区间交通基础设施条件的进一步改善，成都本就显著的“虹吸效应”可能还会加大。乐山如何在合作和发展中克服虹吸、跨越“被边缘化”危机，也是横亘在“成乐一体化发展”当中的一道现实难题。3.1.3 行政壁垒客观存在，成乐一体化发展市场机制发挥不畅 行政壁垒是经济社会发展区域一体化总趋势下仍然存在的空间层面梗阻现象，即地方保护主义，常常体现在跨地区竞争中，地方政府为保护本区域利益而设立对商品、资金、劳动力、技术等要素跨区域流动的限制，以行政区划为界限认为分割统一市场，这严重损害了跨地区的一体化发展5。成乐一体化发展同样面临因行政壁垒导致市场分割的现实困境，主要表现在两个方面：一是宏观层面上，成乐两地政府缺乏一体化发展的整体规划，产业、社会等方面政策的制定缺乏有效沟通和必要协调，产生产业同构竞争和资源浪费现象。以晶硅光伏产业为例，乐山晶硅光伏产业优势突出，多晶硅产量在四川乃至全国占据首位，但受利益驱使，包括成都在内的一些市州也在竞相规划发展多晶硅产业。此情况下，各地企业将生产经营重心放在降低成本以获取竞争优势上，忽视创新发展，陷入恶性竞争。二是微观事务管理上，双方处于不同的考量，对非本地区的企业区别化待遇，设置繁琐冗余的审批手续、竞争性领域的不平等市场准入规则等，市场要素无法有序、自由流动。3.1.4 利益协调机制缺失，成乐一体化发展难以迈出实质性步伐 区域一体化发展所有问题都指向一个核心：利益分割。行政区划是客观条件、合作意愿不强是表象，核心和本质是利益之争。每个政府都是一个独立的利益主体，各地政府从各自利益出发，争资金、争项目不可避免。因此，离开了利益分配而空谈区域合作，无异于空中楼阁。成乐一体化发展自提出以后，从体制机制的角度看，成乐之间没有形成合理、科学、有约束力的合作机制，其中最核心的是，没有从制度层面上建立起利益协调机制。若在合作中受益多的一方对受益少的一方缺乏适当的利益让渡，合作便难以开展。这一点，是目前区域一体化的主要障碍和普遍问题，也是成乐一体化发展的软肋、致命伤。3.2 制约成乐一体化发展的原因分析 3.2.1 观念滞后 一是地方保护主义观念使两地政府过于注重眼前利益。成乐两市在开展合作，特别是涉及自身利益的产业、基础设施的合作中，为了追求自身管辖范围内经济利益最大化，采取了许多显性或隐性的地方保护措施，使得两市间市场因素流通不畅，从而人为地阻隔了区域市场的融合和统一。二是局部利益观念优先于区域全局利益观念。区域一体化是区域各利益主体通过让渡自己的一部分权力，以求得整体更大的利益5 57。在省委对成都平原经济区“全域一体化”发展目标指引下，成乐两地发展本应在完善利益协调机制的前提下，深入推进合作关系，以达到成都平原经济区整体利益的提升。但成乐两市政府仍以“辖区人”的老旧思维，试图“独赢”，致使成乐一体化发展没有实质性推进。3.2.2 政绩导向 对于地方政府来说，经济发展是第一要务。群众对政府的社会评价、上级对下级的工作考核、干部个人的职务升迁，很多时候都与各项经济指标联系在一起。就“GDP”来说，党的十八大以来，虽然“唯 GDP”的现象有所转变，但这种改变仍然只是停留在理念在。口号上不唯“GDP”，但在客观评价上仍然以“GDP”为唯一核心，有的甚至刻意找托词，直呼不唯“GDP”，并不是不要“GDP”。这种心态，其实就是从骨子里透出的“唯 GDP 论”。正是如此，GDP 总量、经济增长率、固定资产投资等经济指标成了官员们不能承受之重。可以说，这是区域一体化发展的共性制约因素。事实上，这也是一个利益分割问题，是利益分割向政府官员这个特殊的利益群体的延伸1 61。3.2.3 机构缺失 但凡国际上成功的区域一体化发展，都需要建立专门的协调机构。该机构具有相对独立的利益追求，统筹协调区域一体化发展的规划与政策制定，公平公正地解决一体化发展过程中的问题和纠纷。然而，成乐一体化发展自提出后，两市或者更高层面没有相应的组织协调机构，成乐之间开展相关领域的合作主要通过成都平原经济区联席会议，签定合作协议。但联席会议主要是对成都平原经济区层面一体化发展问题进行协商，不会针对某一市州与成都合作相关事项进中文科技期刊数据库（全文版）经济管理 24 行研究。同时，联席会议只是一个非制度化的协商机构，没有上升到正式组织机构的形式，在此基础上的政府间合作仅是一个不完全契约行为，并没有实质性约束力和权威性，很难解决两市合作中出现的利益问题。4 重塑成乐合作新局面、展望成乐高质量一体化发展的思考与建议 成乐一体化发展是乐山着眼于长远发展、更好更快融入四川发展新格局做出的战略抉择。当前，立足乐山发展实际、克服现实挑战，重塑与成都合作，才是首要任务。在此过程中，观念更新是根本，构建合理的利益协调机制是保证，创立制度化、权威性的区域协调机构，是对两市合作关系进行有效协调的保障。4.1 观念重塑：树立全新的竞合理念 一是树立“共赢”思维。成乐两市政府应认识到，在现代市场经济环境下，任何独占利益的想法都是不切合实际的，舍得分享短期利益才能得到更大更长远的利益，实现“共赢”。二是树立“协同”思维。从系统观念看，世界上没有绝对竞争，一个系统内的竞争是在合作中竞争、在竞争中合作，应通过实现战略联盟，放大整体竞争力和经济效益。三是树立全新的利益观。从发展的眼光看，真正的利益不是眼前的，而是未来可能得到的；不是静态的，而是动态的；不是存量的，而是增量的；不全是显性的，还有隐性的。4.2 制度创新：建立合理有效的利益协调机制 建立合理有效的利益协调机制，是深化成乐合作、推动成乐一体化发展的根本和关键。首先，要建立利益分配的协商机制。充分协议成乐两市利益诉求，通过周期性的协商达到追求共同目标、解决共同关注的重大利益问题的目的。其次，要建立利益分享和补偿机制。利益分享机制应突出效率优先，通过获取由区域分工所带来的“比较利益”而分享分工合作的成果和收益，使两市政府获得自己应得甚至更多的利益，从而实现合作利益倍增效应。利益补偿机制应突出公平，通过财政跨区域横向转移支付、税收分成、招商引资过程中的成本分担等方式对两市利益进行再分配，使区域合作利益损失方也获得自己应有或更多的利益6。最后，要建立利益纠纷处理机制。制定成乐双方一致认同的一体化发展条例、合作框架协议等具有法律效力的公约或规则，将利益共享机制和利益补偿机制制度化。4.3 组织创建：建立专门化、权威性的区域合作协调机构 由省级层面组织，对照“成德眉资同城化发展领导小组”，研究成立“成都平原经济区一体化发展工作专班”，接替并完善“成都平原经济区联席会议”组织协调职能。工作专班可考虑设在四川省发展和改革委员会，成员由不受任何一方地方政府利益干预的省级部门领导和相关工作人员担任，统筹推进成德眉资同城化发展和成都平原经济区一体化发展。该机构主要发挥两方面职能：一是统筹协调。强化成都都市圈外四市与成都一体化发展的战略规划、顶层设计与统筹协调，专门负责制定统一合作规则与合作政策。二是监督考核。考虑授予工作专班区域一体化发展政绩考核的权责，由其牵头构建成都平原经济区一体化发展评价指标体系，衡量产业、交通、生态、公共服务等领域一体化发展程度，引导地方政府重视一体化发展和区域整体利益。严格使用考核结果，对积极落实一体化政策规划的地方，予以精神、物质和政治的多维激励；对过度追求地区利益，违背一体化发展规则的地方予以惩罚，并责令整改7。4.4“三点联动”：进一步激发市场机制和社会力量在成乐区域合作中的作用 一方面，着力推动市场机制的主导作用。推进市场一体化建设，提高市场体系规划、各类要素市场建设、标准和监管体系建设、信用体系建设等工作的协调性。探索经济区与行政区适度分离，消除行政壁垒，依法平等保护各类市场主体产权和自主经营权；加快构建市场化法治化国际化营商环境，打造投资兴业热土；加快转变政府职能，创新行政管理和服务方式，推进政务服务标准化、规范化、便利化，切实维护公平竞争的市场环境。另一方面，大力发挥社会力量的促进作用，促进一体化发展的参与主体多元化。一是在经贸流通、科技人文交流、公共事业等领域，有意识邀请各类市场主体、企事业单位、行业组织、非政府组织、科研机构等社会力量，广泛参与区域合作。二是成立不同类型、涉及多行业、多领域的区域非营利性合作联盟，举办不同主题的论坛、会议，围绕成乐一体化发展，就特定主题展开交流合作、广为宣传，中文科技期刊数据库（全文版）经济管理 25 促使两市合作、一体化发展在社会引起共识。4.5 突出优势：着眼于特色化发展，增强乐山合作优势 一是提高基础设施互联互通水平，完善交通等基础设施网络，构建市外 1 小时交通圈、市内半小时通勤圈；加密成乐动车公交化班次，协同推进水运基础设施建设，加快建设乐山机场，强化与周边地区快速联通。二是强化生态共建和环境保护、推动公共服务便利共享，打造公共服务优质、宜居宜业宜游的高品质生活圈。三是用好乐山国家级高新区这张名片，重点在环保新材料、光伏及电子信息等优势领域，引进重点项目，掌握一批核心技术、拥有一批自主知识产权。四是打造并打响具有乐山特色的区域产业品牌，提高合作吸引力、增强合作话语权。四是加快以人为核心的新型城镇化，优化城市配套功能，解决城市交通拥堵，落实城市更新行动，加强文化、教育、卫生等基础设施建设，吸引劳动力人口回流。参考文献 1张立勇.西(安)咸(阳)一体化发展研究D.咸阳:西北农林科技大学,2007.2屠启宇,余全明.区域高质量一体化发展:从地理空间到多维联系J.南京社会科学,2022(6):43.3周幸华.成渝经济区发展机制研究D.成都:西南财经大学,2011.4锁利铭,阚艳秋,涂易梅.从“府际合作”走向“制度性集体行动”:协作区域治理的研究评述J.公共管理与政策评论,2018(5):83-96.5杨继瑞,黄潇.成渝地区双城经济圈发展研究报告M.北京:北京经济管理出版社,2022.6王建平.整体性治理 利益协调实现区域经济一体化J.区域经济,2011(12):42.7刘志彪,江静.长江一体化发展的体制机制研究M.北京:北京中国人民大学出版社,2021.作者简介：作者简介：王雨婷（1993），女，四川乐山人，经济学硕士，中共乐山市委党校公共管理教研室副主任、讲师，主要研究方向为区域分析与规划。基金项目：本文受乐山市社科联哲学社会科学重点项目资助，成乐一体化发展现状、问题及对策研究（项目编号：SKL2021B06）。