高薪养廉在我国的可行性.doc

高薪养廉在我国的可行性学校：西南大学网络与继续教育学院 专业：行政管理姓名：袁 珊 学号：1110912423001【摘要】我国的经济体制改革已经取得了举世瞩目的成绩。与此同时出现的政治体制改革显得尤为重要，因为不合适宜的政治体制必然会阻碍经济持续、平稳、健康的发展。本文将阐述“高薪养廉”在中国实行中涉及的主要几个问题。【关键词】权力、机制、信仰一、 权力双刃性 那么国家权力是怎样产生的？“在我国长达两千多年的封建专制主义发展史中，君权始终是地主阶级政权的核心，国家权力一直被认为是“君权神授”。他们权力的取得大多是通过农民起义，于是皇帝拥有最高的军、政、法大全。到17、18世纪，霍布斯提出“社会契约论”，他对国家下定义说“这就是一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防御的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”霍布斯将古希腊学者伊壁鸠鲁最先提出的“社会契约论”与自然法理论结合，论证了公民权利与国家权力之间的“源”与流的关系，这是具有进步意义的。社会契约论的观点后来被资产阶级启蒙思想家洛克、卢梭等人所继承和发展，从而树立了“公意、主权在民”的思想。对于国家权力的合法性，卢梭指出“权力”其实来源于“公意”，而“公意”则是人民通过社会契约将自身的“权利”让渡出来组成的，“每个人由于社会公约而转让出来的自己一切的权力、财富、自由，仅仅是全部之中其用途对于集体有重要关系的那部分”。总而言之，国家权力归根结底是来源于人民的权利，权力合法性的源泉是人民，而不是神、君主、贵族等任何其它方面。这种权力学说成了现代资产阶级革命和国家学说的理论基础，具有极其深远的影响。权力的认识已经被大多数人所接受，人们也认识到权力本身是来自于公民的权利，而且是为公民权利服务的，那么为什么它又会反过来损害公民的权利、侵蚀国家和社会的肌体呢形成腐败呢？这种与其设立的本来目的背道而驰的异化是如何发生的？这主要是由于任何权力并不能凭空自动地作用于它的受体，来为他们谋福利，权力必然要通过人来行使，这一过程表现为国家通过其工作人员来行使公权力。而人性中的自私属性使得一些受委托掌握和行使国家权力的人将权力用作交换，这被称为“寻租”。在社会经济生活中，凡是稀缺的资源都可以在市场上转让，当这种交易被法律所允许时，交易就是合法的，而当交易被法律所禁止时，这种交易并不会消失，而是会转入“地下”，也就是通常所说的黑市。权力的现实性也可以转化为一种“商品”或“资源”。权力的滥用可以为自己谋得很多的利益： （1）、权力与职务相分离。例如将国有土地使用权转让给某人，表面上看起来好象是物权的转移，而实际上寻租的却是对国有土地使用权的支配的权力。在这一层面的异化中，“权力与职务发生了分离，它不再是受职务限制的权力，而成为无须公职职务便可独立存在的商品，一种私权力。可以用这种权力换取自己想要的东西。(2)、权力与主体相分离。公权力的实质主体是国家意志，形式主体是具体的任职者。但是公权力在行使的过程中，却有可能产生一种异化，即形式主体利用职务之便谋取私利，此时行使的是公权力，但是实际上却不是代表国家意志，而是代表任职者的意志，公权力变成了私权力。“而成为一种独立的、可以自由买卖或转让或赠与的物，一种索取他物的手段”。(3)、权力与客体相分离。第一种公权力的客体在设定时都是特定的，而在行使时却有可能被任职者及新的主体视为一种可增值的商品，而向外扩张，以达到商品的增值目的。(4)、权力与职能相分离。对于权力的实质主体国家而言，权力的职能本应当是满足人民的物质文化生活需要，满足安全的需求，为以自己的权利而生成国家权力的民众谋取福利，这也是国家权力设定的初始目的。但是权力在形式主体的手中被滥用后，却发生了异化，变成了各寻租活动参与者谋取私利的工具，与原职能完全背道而驰。(5)、权力体系的分裂。国家公权力在行使时形成一个相互联系的权力体系，但是随着公权力与主体、客体、职务、职能的分离，这一特定的权力体系也发生分裂：抽象的公权力形式地存在着，而具体的公权力则实质性地被转移，并给私人带来利益。在形式上看公权力的形式主体仍然在一定的职位上行使着公权力，但是在实质上这个权力却已经被私人收买，国家的力量已经无法落实到实处了。就这样，在国家权力具体行使的过程中，由于国家不得不借助于公职人员这一中介来行使权力，而公职人员的人性之私、国家公权力资源的稀缺性以及行使权力中的异化可能性共同导致了公权力的寻租，被寻租而异化后的公权力行使就是权力滥用，它就是腐败的根源和必要条件。 当公务员的权力真正为民所用，全心全意为人民服务。那将是一个职能高效的政府。 结合我国的实际情况，我们例举一例历史上有名的“养廉银”制度实行过程。试图在制度上实行高薪养廉的是雍正皇帝。清兵入关后，基本上是继承了明朝的制度，官吏的俸禄也定得很低。而且还不断要求官员们“捐俸”、“减俸”以满足军事行动带来的国家开支，使得官员的正常收入与生活益显窘迫。官员为了维持其正常生活或挥霍性消费，以及迎来送往、打点上司，除了靠贪污受贿外，还有一种弥补措施，就是征收耗羡（也叫“火耗”）。所谓耗羡本来是指征收赋税、交纳钱粮时对合理损耗的补贴，所以允许地方官在征收时每两加征一二分（2%3%）作为对合理亏损的正常补贴。但由于国家没有正式的制度，各地征收的标准相关悬殊，所以这笔“计划外”的收入一般都要加到一钱（10%）以上，重的要加至四五钱，甚至达到正额的数倍。这些多数都成了官员们的额外收入。康熙年间，官员的贪污现象已相当严重，康熙皇帝也觉察到情况的严重，曾经惩办了一批贪官，也树立了一批清官典型，但是康熙却没有意识到低薪制度的弊病，没有在惩贪的同时解决官员的合理待遇问题。晚年的康熙不仅不再致力于肃贪，反而认为“为官之人，凡所用之物，若皆取诸其家，其何以济？故朕于大臣官员，每多包容之处，不察察于细故也。人当做秀才时，负芨徒步，及登仕版，从者数人，乘马肩舆而行，岂得一一问其所从来哉！”他还在上谕中说：“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓。若纤毫无所资给，则居常日用及家人胥役，何以为生？如州县官止取一分火耗，此外不取，便称好官。若一概纠摘，则属吏不胜参矣。”他就没有想到既然当官的必须有必要的开支，为什么国家不能从制度上保证他们有足够的合法收入，使他们不必从非法的途径想办法呢？雍正皇帝继位后，决心改革积弊，他一方面严厉打击腐败，整顿吏治，另一方面也正视现实，解决了官吏俸禄过低和地方政府开支没有保障的问题。具体的办法就是“耗羡归公”，将全国的耗羡统一规定为每两加征五分，列入正常税收，存留藩库，官员按级别从中提取“养廉银”。雍正宣称：“与其州县存火耗以养上司，何如上司提火耗以养州县。” “养廉银远远高于正俸的标准，总督高出83.87129.03倍，巡抚高出64.5296.77倍，布政使高出32.2658.07倍，按察使高出23.0864.95倍，道员高出14.2957.14倍。”级别越高，养廉银的倍数也越多，到州县官中的同知，养廉银仍高出正俸520倍。而一些佐杂官员，则养廉银与正俸比例显得较低。这样一来，官员们完全可以过上体面的生活，也不必再为办公费无处开支而发愁了。这样做实际上并没有增加国库的开支，百姓的负担也没有增加，相反不少地方都有所减轻。于是雍正期间，吏治有了明显改善，腐败虽不能说就此绝迹，但的确大大减少了。但是到了乾隆时期，对贪官污吏的惩处逐渐放松，吏治又趋于腐败。清朝三代帝王的例子生动地说明了惩贪必须与养廉同时并举，才能奏效，不能有所偏废。然而，封建皇朝的“家天下”和人治的属性，决定了这些重典治贪只能奏效于一时，却不可能长久地坚持下去，它必然随着统治者的思想转变和注意力的转移而变化。随着社会的安定，统治阶级也日益奢华，对腐败的危害认识就不如开国的前辈深，惩贪法律和制度还是无法自始至终得到有效的贯彻执行。封建法律重典治贪的成败正是由于这种反贪原因的历史局限性，决定了封建社会的反贪必然是不彻底的。因为就百姓而言，他们在中国传统政治结构中历来是处于政治权力之外，无法形成一种社会力量来抵制官方的权力滥用。而从中国传统社会看，法律的基础又不是民意，而是来自皇帝。这表现在具体的案件处理上，就是不能把反贪制度贯彻始终，受皇帝的主观意志、一时好恶影响很大，法律化、制度化不足。我国现今是一个社会主义国家。国家的最高机构是人民代表大会制度，国家的最高权力掌握在广大人民的自己手里，良好的反贪制度可以得到很好的延续，不随个人意志的转移而转移。始终代表着最广大人民群众的根本利益。二、 机制完备的重要性我国现今是社会主义国家，在制度上与封建制度有着很大的优越性，但在这些历史上的举措中，我们还可以看出实施高薪养廉制度是需要有一定的条件的，那就是：首先，机构和官员要比较精简。其次将高薪养廉与其它反腐败措施结合得好的，则都可以获得比较好的效果，这些其它反腐败措施主要是指重典治贪的法律制度，加强道德教育，加强群众监督等等。高薪养廉制度在某些朝代取得了较好的效果，正是在于它是符合了人性的需求，解决了人的基本需求，这种基本需求不仅包括生活上的生存问题，还包括了与人的社会地位相称的经济收入和开支问题。如果说高薪养廉制度有其合理性，那还在于它符合了人的正常心理，对公职人员来说，利用了人对较高的既得利益不愿轻易失去的心态，在守法和枉法所带来的利害得失面前，他们宁愿选择守法拒贪以保持其已有的名誉、地位和经济利益，而不愿意选择枉法贪赃可能带来的利益损失或将要受到的法律严惩；对群众来说，减少了他们对因低薪导致的官吏生活困难而腐败的同情心理，高薪养廉更有利于激发他们把矛头对准仍然胆敢贪污受贿者。因此我们看到无论是宋朝的“重禄重法”，还是清朝雍正年间的“养廉银”制度，都在一定的程度上起到了养廉抑贪的作用，这些作用是客观存在、有史为证的，不能轻易否认。但是当高薪养廉制度失去其它制度的配合，或者由于其它制度的原因导致高薪养廉制度名存实亡的时候，则它不但不能起反腐败的作用，甚至会适得其反。例如清代自从雍正以后“高薪养廉”制度即已确立，但是却并没有随经济的发展物价提高而增加。此外，清朝的养廉银并没有从国家的正项收入中支出，而是用非法征收的耗羡银两来支付，实际上是对“私征加派”的承认，是政府对官吏贪污行为的妥协，这种妥协在收到一时之效后，一旦与后世的法制废弛相结合，就导致了“耗羡归公必成正项，势将耗羡之外又增耗”成了现实。清朝又由于政府开支的紧张，各种名目繁多的削弱官员经济收入的制度相继出台，例如以罚代刑的“罚俸”、“罚廉”制度，官员“进贡”制度，“捐纳”买官制度，全凭皇帝好恶而不一定官员有过失就要自认缴银的“议罪银”制度，这些都不仅有悖于养廉银制度的本义，而且在实际效果上也大大地削弱了养廉银制度的效果，使得官员盘剥敲诈百姓有了借口。到了晚清因国家的财政困难，俸银、养廉银常常停支，官员们便“借口于养廉不足，肆行侵渔”。随着时间的推移，清代的养廉银制度好景不长，并没有扼制住官吏的侵贪势头，不但没能成为官吏生活的保障制度，反倒成了官吏侵贪的借口，走向了失败。而宋朝则由于增俸的速度根本就赶不上物价上涨的速度，所以增俸措施只是起到了一定的缓冲作用，并没有真正达到高薪的程度，所以王安石实行的厚禄之制，“皆谓吏禄既厚，则人知自重，不敢冒法，可以省刑，然良吏实寡，赇取如故，往往陷重辟，议者不以为善。”收效与期望的相差较大，而且后来新法废弛，可见高薪养廉的制度也不能孤立地实行，严格执法、重惩赃吏与加强官吏的道德修养教育，都是必不可少的。三、信仰在“高薪养廉”中的重要性总的说预防贪念来有两个大方向进行预防：一是如何使握有公权力的人主观上不愿去滥用公权力；二是如何使公权力客观上最大程度地不可能被利用。前者可能通过对公职人员的教育，后者则包括对公职人员的任用、选拔，对权力的监督制约等一系列措施。 在一些国家确实使许多公职人员廉洁从政，自觉约束自己的行为，减少他们的腐败动机，促使其忠于职守和珍惜自己的工作。“在新加坡任职后的公务员，只要坚持本职工作，不出大的差错，不违法乱纪，就不会被解雇，就可以获得较高工资福利待遇，很多人感到没有必要为获取不法收入而丢掉金饭碗。然而在中国近来所打的“大老虎”，虽说他们的年收入让普通百姓咋舌不已，但他们照样贪污受贿。或许，原某省新闻出版局局长罗鉴宇的自供最能代表这些贪官的心态：“我其实并不缺钱，有时口袋里放几千块钱，过半年一年，也花不了一分钱。尽管如此，每次见到钱，我心里还是很高兴。每次拿到别人送的钱，就会有一种愉悦感。”不少腐败分子在东窗事发之前，便早早地化名办理了护照，并将妻子儿女悄悄地送到国外；近日，国家反贪局也公布“贪官携款外逃的数字不断攀升”。从中不难看出问题的症结，在共产党内部确有一部分人，早已把对财富的贪欲过渡为对信仰的背叛。尽管他们信誓旦旦“志壮坚信马列”，但他们内心考虑的却是“红旗到底能打多久”；尽管他们在群众面前也高喊“只有社会主义能够救中国”，但他们却早早为自己准备了后路，他们自己都不相信党的力量。这些人不过是“党的同路人”（列宁语），他们加入党组织，无非是看中了党的执政地位，可以获取政治资本，以权谋私。入党对他们而言，只是一种投资与投机。因此，他们信奉的就是“有权不使，过期作废”，只要其位置具有含金量，绝对与贪污受贿结缘。其实，他们也明白，如果党内被他们这样的贪官充斥，党与国家迟早会丧失前途，但他们心中所盘算的是，只要掌权一天，就可继续赖在党内作威作福；万一垮台，也可以凭借当官时巧取豪夺的巨额资产，摇身一变，成为老板、寓公，继续成为“人上之人”，接着享受。为什么一些中坚的官僚阶层，身居高位，执握重权，尽享国家俸禄，仍旧恣意妄为，明里暗里干着挖自己墙脚的勾当？况且，这些官员是层层选拔上来的，皆可称得上是政治精英，何以国家有事，报效之人却不多见？答案就在于丧失信仰，都认为功名是自家挣来的。一旦国家有难，皆各思自保。正因为头上的乌纱帽是自家“挣”来的，自然要搞成本核算，必须要收回投资。光享受“高爵厚禄”哪能够本，仍须徇私舞弊，贪赃枉法。既然当官都成了做买卖，也就别指望这批官吏为人民真心实意地办事。而这些打着“为人民”的旗号占据高位，尽食俸禄的官吏，所干的也多是假公济私，屡见贪官的坦白自悔，但却鲜有人从信仰的背叛上找出自己堕落的原因。不难体会到，信仰的丧失，才是走向腐败的温床。腐的原因不是贪而是信仰的丧失，人类追求自身利益的天性决定了权利持有人总是难以排除，以权谋私的可能。在社会主义国家，腐败并不会自动地消失，因为人性之私、国家权力的稀缺性和权力异化可能性仍然存在，也就是说，只要有国家权力存在，在人性之私本质的作用下，就存在着腐败的可能性。这种腐败虽然一时难以根绝，但可以通过国家的各种主动性的制度和措施来得到防范、打击加以限制和防范。我们已经论证了权力的异化和滥用趋势，因此把腐败简单地归结为封建或资产阶级的遗毒就是一种自欺欺人，应该看到，腐败与权力的自身属性有关、与人性有关！也与现行制度的某些不健全有关。当然，社会主义的本质是提高生产力水平以满足人民日益增长的社会文化生活需要，腐败与社会主义的本质是背道而驰的。但是腐败本身就是一种权力的异化，它是任何一种权力的反动，它不但违背了社会主义的本质，甚至也是与任何社会制度的国家权力的原始目的相违背的。因此，我们一定要引起高度警惕，不能因为搞社会主义就以为可以对腐败问题高枕无忧。事实上，我国的腐败问题已经相当严重，已经严重地危害到社会和政权的稳定，严重危害到经济的发展和繁荣。我们要进一步提高共产党人的信仰。四、结语由此可见在我国适度加强公务员的物质激励是必然趋势，“高薪”可以养廉，但只靠“高薪”就会显得势单力薄了，它必须伴随着法制与监督制度的进一步建设和完善。反腐倡廉工作不可能一蹴而就、一劳永逸，它具有长期性、艰巨性和复杂性，但我们不能畏惧不前，高薪养廉也未必不是一个好办法。随着社会经济的发展与公务员精神素质的提高，我相信我国政府与公务员定会走向更廉洁更彻底为人民服务的轨道上来。