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第三章 公共决策
第一节决策的基本问题
一、 决策的含义
亚里士多德认为 是国家政府的重要职能； 伊斯顿和拉斯韦尔将决策概念带到互动、正式和非正式关系的层面上；西蒙从理性、非理性的心理层面考察决策；林德布罗姆又加上了渐进主义的解释；阿利森将决策附着于官僚体系及其政治运作的模式；理查德·施奈德将决策界定为：决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程
决策的基本特征：预见性；主观性（决策是以人的主观意志为转移的一项活动）；选择性（选择性是决策的灵魂）
决策的内容：目标选择；方案选择
二、 决策类型
决策问题的重复程度不同
程序性决策和非程序性决策
决策目标的多寡
单目标决策和多目标决策
决策条件（或称自然状态）的可控程度
确定型决策、风险型决策、非确定型决策
决策权限的制度安排
个人决策和群体决策
决策所要解决的问题性质
原始决策和追踪决策（本质特征主要表现在四个方面：回溯分析、非零起点、双重优化；心理障碍）
根据决策影响时间的长短
长期决策、中期决策、短期决策
根据决策者在管理系统中所处的层级不同
高层决策、中层决策和基层决策
根据决策思维的方式不同
直觉决策、经验决策、推理决策
根据政治活动的不同方式
权力型决策、妥协型决策、博弈型决策（或竞争型决策）
根据立法与执法的不同工作性质
国家决策、政府决策
根据经济决策和政治决策的性质差异
经济领域的决策、政治领域的决策
根据决策中可选方案的数量多寡
开关式决策、旋钮式决策
根据决策目标的影响程度不同
战略决策、战术决策
三、 决策的价值前提与事实前提
1． 决策中的价值与事实因素
事实因素是指决策中所依据的客观事实，价值因素是指决策者的个人好恶
2 决策的价值前提
决策的价值前提不是由单一因素决定的，而是由诸多价值因素构成的价值系统决定的。在价值系统内部，既有一致的方面，又有不一致甚至相互冲突的方面。
价值判断贯穿于整个决策过程，重新确立具有指导性的价值前提是决策活动中常见的现象。价值判断经常表现为价值目标的选择。价值目标与决策目标是既有联系又有区别的两个概念。决策目标包含价值目标，但又不等同于价值目标。
3 决策的事实前提
事实前提主要表现在客观性、可检验性和变动性三个方面。
4 决策的价值前提与事实前提的区别。
1）提出问题的角度不同；价值前提（从需不需要，值不值的角度，主要侧重于决策主体的要求）；事实前提（从能不能、可不可以的角度，主要侧重于客观实际的条件）
2）认识形成的依据不同：事实前提依赖于客观标准，容易达成共识；价值前提依赖于价值体系，往往引起冲突和矛盾。
3）影响决策的作用不同：价值前提对决策的影响主要表现在决策目标的确定上；事实前提主要体现在行动方案的选择上。
第二节 行政决策体制
一、 行政决策的含义
是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，它是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。
行政决策的特点：决策主体的特定性（只有具有行政权的组织和个人才能成为行政决策的主体）、决策内容的广泛性（包括国家的政治、经济、文化教育以及社会生活等各个方面的重大事务）；决策的权威性（以国家权力为后盾，以行政方式作用于社会，具有强制力。行政决策的构成一般需要三个具体的条件：目标；行动方案；不同方案所达到的不同结果）
二、 行政决策系统：
（我国）纵向：中央、省、地市、县、乡五级行政机关
横向：党的领导决策系统、人民代表大会的权力决策系统、人民政府的行政决策系统
4个子系统
要求、特点
职能、作用
信息子系统
信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作。
它是决断子系统的辅助机构，为行政决策提供资料。
决策信息的基本要求是准确全面、及时、适用
收集信息、加工处理、传递信息
参谋子系统
使决断子系统的辅助机构。参谋子系统集中参谋咨询人员的集体智慧，运用现代化的决策技术和方法，为决断子系统提供决策方案和其他的咨询服务，保证公共政策的科学化和民主化。
其组织形式有官方的、半官方的、民间的、跨国的
具有集体性、科学性、相对独立性等特点
确定政策目标、提供解决方案、跟踪反馈
决断子系统
是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程。具有权威性、主导性的特点。
界定问题、确立目标、设计方案、选择方案
监控子系统
内部监控体系：政党-人大-政府之间的顺次监控关系，还有内设监控机构如纪检委、监察局；外部监控体系：人民群众、社会团体、舆论
防止滥用决策权、政策内容切合实际、监督执行
三、行政决策体制：具体类型和表现形态
独
裁
制
宗教领袖型：伊朗为代表；宗教领袖居于决策权力的最顶端。议会和政府的活动也要受其监督
君主亲政型：沙特、阿曼等；是传统君主专制在当代的延续。君主既是国家元首，又是政府首脑。大臣议会相当于内阁，拥有立法和行政权力。君主通过对大臣的选择权而后监督权而成为最高决策者
军人独裁型：通过政变方式上台的军人掌握国家的最高行政决策权。一种形态是军队首领一直是国家的最高决策者；另一种形态是还政于民，通过大选，形成类似议会-总统制的决策体制
议
会
制
议会-总统制：美国为代表；国会和总统由选民选出，各自对选民负责。总统是国家元首又是政府首脑，掌握行政事务决断权。国会通过的议案需总统签署方可生效，国会有权弹劾总统，总统在军事和外交的某些决策要受国会制约（美国、法国）
议会-内阁制：英国；议会是国家最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受其监督。国家行政权属内阁，国家元首是“虚位”；内阁的决策需征得议会的多数支持；议会可对内阁提出不信任案；内阁可提请元首解散议会，重新大选后的议会决定内阁的去留（英国、德国、意大利）
议会-委员会制：议会产生的委员会主持日常行政事务，委员会是议会的一个执行机关。议会不能解散委员会，同样委员会也不能解散议会。委员会各委员权限一样
人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种：1区别（不同于三权分立和苏维埃）；2 内容：民主选举产生、对人民负责，受人民监督；议行合一，行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督；3 共产党在人民代表大会制中起着领导作用
第三节 行政决策程序
行政决策程序：
一、 问题界定
1 问题是预期、需要与实际满足状态之间的差距，任何决策都从发现问题开始。
2 问题界定的三个基本环节：结症分析；原因分析；确切表述
3四个方法：1）类别分析法：为了澄清、界定和区分问题情景而对问题进行分类的一种方法。要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程；2）类比分析法：建立若干类比的标准和模型，对已出现问题的成因、特征、类别等进行比较；3）假设分析法：通过对相关因素的设定，进行创造性综合，以期全面认识问题。包括过程有：设定问题的利害关系人，提出依据，对假设进行评估，提出可接受的假设和方案；4）层次分析法：分析原因：可能的原因、可行原因、合理的原因等（可概括为问题界定不算难，类别类比假层次）
二、 目标确立
1 行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。目标有层次性、多样性、从属性的特征。
2 目标确立必须遵循的原则：1）针对性；2）可行性；3）系统性；4）规范性；5）具体性
（可概括为针对具体系统可行规范）
3 目标确立的两个环节：依据确定（包含三个内容：既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范；前一阶段已经界定出的问题；当前和将来的主客观条件）；体系建立（采用目标分解法。总体目标、分目标、具体目标、岗位目标；时间上分为中期目标、近期目标）
4 目标确立的主要方法：综合指标法、目标列举法、目标排序法、综合评分法（多属性效用理论）、逐步淘汰法（可概括为目标依据体系建，指标列举排序法、评分逐步淘汰法）
三、 方案设计
1 方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，使用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现决策目标的行政备选方案的行为或过程。
2 方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统参与得最多的一个环节。
3 具体步骤有：1）轮廓设想（为什么目标可能的决策方案有多少、各种方案的轮廓）；2）细部设计（对每一个可行方案进行方案扩大，分解为较为具体的规定）
4 方法：头脑风暴/自由思考法；对演法、综摄法/比喻法或集思广益法即熟悉的方法来处理陌生问题或者用陌生的方法处理熟悉的问题）（可概括为方案设计轮廓和细节，风暴对演加综摄）
四、 后果预测：
后果预测是为了行政方案进行评价和完善，而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能条件想与其效果的预测。
基本步骤：收集资料；确定方法；计算和分析；评审结果
主要方法：德尔菲法，会议法；时间序列法；回归分析法（近似地确定变量间的函数关系，利用函数模型预测其未来状态的方法）；趋势外推法（根据对象的历史和现象资料，找出其变化发展规律，推测出事物的未来状况）（后果预测方法五种多，德尔会议序列法，回归分析趋势推）
五、 方案抉择：
方案抉择时指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权力、经验和科学知识，在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。
方案抉择的主要环节：1）确定标准：符合总体战略、最大限度实现目标、消耗资源尽量少、风险尽量低；副作用尽量小；2）可行性分析：政治、经济、法律、行政、技术的可行性；3）合法化：方案确定后，提交给立法或行政计划审批，使之合法化；
主要方法（经验判断法-适用于程序化决策方案 、“决策树”技术、试验法、模拟法-构建模型进行试验确定方案）（方案决策确定标准先、合法可行不能忘，经验判断决策树，外加模拟试验法）
第四节 公共决策中的群体决策
一、群体决策及其利弊
群体决策：1）领导群体决策：不是指领导个人拍板决策，指一个领导集体共同进行决策；
2）群体参与决策：较低层次的群体成员参与较高层次决策的情况
群体决策的优势：1）集思广益，群策群力，可以为解决问题提供较多的处理意见和可供选择的决策方案。2）满意度的增加会利于执行；3）群体决策是很重要的沟通形式，可促进人际关系的发展，增强凝聚力；
群体决策的不足：1）工作程序较慢；2）压制个人意见，创新思想和建设性意见得不到很好地表达；3）容易出现极化现象：冒险或保守另个方向的极化；4）容易形成小集团；6）个人过失；7）素质低；8）不明智；9）更复杂性
总之：有利有弊。
二、参与决策的特征
1） 从领导机制的角度来看，参与决策可以削弱集权式领导的作用，是一种制衡工具；
2） 从执行效果的角度来看，参与的形式作出的决策易于被群体接受和认同，参与决策有利于提高决策的有效性和促进决策的合法性；
3） 从决策执行过程中人际互动的角度来看，到广泛支持和更强的合作意识；
4） 从尊重人的价值的角度来看，参与决策代表了以人为中心的决策理念；
5） 从决策水平高度的角度来看，参与决策优势的发挥也要具备相当的条件后才能生效；
参与决策在一定的条件下才能产生积极的效果，领导的管理方式取决于下属的工作成熟程序，同样决策类型的选择也与此密切相关
三、 群体决策的抉择规则：决策群体选定最终决策方案的程序和方法，它的确定对最终选择有着非常大的影响，不同的抉择规则能够导致完全不同的选择结果
一票否决/全体一致：两个特征，决策者平等分享决策权；决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损
多数原则/少数服从多数：1）最普通的形式是简单多数方法；还有绝对多数
除此还有变异体：2）孔多塞标准（两两对比法/成对表决法）；3）博尔达计数（偏好次序表决法）；3）赞成投票制（同意表决法）-布拉姆斯和菲什伯恩；4）淘汰投票制（否定表决法）；5）正负表决法（孔多塞博尔达次序，赞成淘汰正负）
等级决定规则：我国党政机关、党委常委和政府常务会
分析讨论→交换信息→拍板
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