完善公共部门绩效考核的探索.doc

完善公共部门绩效考核的探索以陕西省年度目标责任考核为例【内容摘要】本文以陕西省实施的目标责任考核工作为研究对象对完善公共部门绩效评估进行了研究，认为应该以科学发展为导向，突出动态管理、公民参与和投入产出收益，加强制度研究，更好地发挥绩效考核在促进公共部门转变作风，促进发展中的作用。【关 键 词】公共部门 绩效评估 目标责任考核 一、陕西省年度目标责任考核工作的总体评价随着公共行政改革的蓬勃开展，绩效评估作为一项有用的管理工具在公共管理中受到广泛研究和应用。陕西省从2007年开始实行的年度目标责任考核，实际上就是一种公共部门绩效考核的探索。该制度实施三年多来，受到了广泛关注，也取得了良好效果。（一）推动了发展由于年度目标责任考核与各市、各部门主要领导考核相挂钩，与年度奖惩相挂钩，所以从领导到普通干部对考核工作都非常重视，也极大地激发了全省聚精会神搞建设，一心一意谋发展的积极性和创造力。实施考核以来，陕西经济社会发展速度明显加快，取得了令人鼓舞的成绩。从生产总值来看，2007年生产总值为5369亿元，增长14.4，2008年为6800亿元，增长15%，2009年为8186.65亿元，增长13.6，排到了全国第17位。城镇居民人均可支配收入从2007年的10763元增加到2009年的14600元，农民人均纯收入从2645元增加到2009年的3500元，平均每年保持了两位数的增长率。（二）改进了作风年度目标责任考核不单纯采用上级考核下级的做法，而是以社会评价和民意调查为补充；也不只是考核目标任务完成情况，而是领导班子和领导干部、党风廉政建设“三位一体”进行考核。尤其是各市民意调查、社会治安满意度调查结果，各部门人大代表和政协委员评议、服务对象评价结果在考核中起到越来越重要的作用。因此，在一定程度上形成“倒逼机制”，要求各市、各部门更加注重作风转变，更加注重适应社会公众和服务对象的要求。（三）形成了制度目标考核工作实施以来，不断根据实际情况，依据中华人民共和国公务员法、党政领导干部选拔任用工作条例、关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见对考核制度进行修订，形成了科学发展，引领方向，转变作风，推动落实；突出重点，统筹兼顾，分类实施，综合评价；实事求是，客观公正，民主公开，群众公认；注重实效，简便易行，考用结合，奖优罚劣为特点的年度目标责任领导班子和领导干部、党风廉政建设综合考核评价办法及相关配套制度，保证了指标设置、半年督查、年终评判、奖惩兑现、纪律监督等各个环节有据可依。二、陕西省年度目标责任考核工作中存在的不足从历史发展的角度看，对绩效评估与管理的重视，早在20世纪初便已开始。20世纪80年代以后，实施绩效评估，追求高绩效的公共部门成为公民和政府一致的目标。然而，公共组织的绩效评估的确是一个世界性的难题。西方学者林奇和戴伊研究美国公共部门的绩效评估时，认为“绩效不易衡量为公共组织之特征。政府绩效评估在实际中常常存在多种限制，如内部无能的反功能、政府绩效的因果关系难以确认、公共部门很少能控制环境因素等”。陕西省实施的年度目标责任考核，虽然不只是政府部门，而是覆盖各市、党群系统、政府部门和直属事业单位，但是依然也存在着公共部门绩效评估普遍面临的问题和自身一些特殊的困难。（一）考核指标难以量化绩效评估的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，再据此进行绩效评估。公共部门与企业不同，作为是一种特殊的公共权力组织，所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的东西，如法规、文件、制度等，很难确定其货币价格。而且由于缺乏竞争，也无法比较其成本和收益高低。比如，在对各市的考核中，虽然可以在生产总值、财政收入、固定资产投资、城乡居民收入、节能减排等方面规定量化的考核指标，但是领导班子建设、依法行政、基层党组织建设等方面就无法进行量化。即使对各市规定了不同的经济增长率要求，但是由于各市资源禀赋、干部水平、群众基础的差异，也很难说发展相对慢的市绩效就比较差，发展相对快的市，其工作就一定十分努力。在政府经济部门，固然可以规定高速公路通车里程、招商引资数额、规模以上工业增加值、劳动力转移和新增就业岗位等量化指标，但是大多数党群部门和政府综合部门，如监察厅、省委和省政府办公厅等部门却很难以用处理多少突发事件、协调多少重大事项、发了多少文件、查办了多少腐败案件来作为衡量指标。（二）考核体系过于繁琐公共部门目标缺乏准确性是绩效评估实践中的一大难题。公共部门服务产生的效果与影响既有长期的、又有短期的，有些是无形的、有些是有形的，甚至可能还存在矛盾和冲突等主客观因素的影响，很难找到一种比较准确的考核方法。因此，往往绩效评估覆盖面就比较宽泛。尤其是陕西省实施的领导和领导班子、目标任务、党风廉政建设“三位一体”的考核，虽然从一定程度上改变了过去多头考核、重复考核的问题，但是，也正因为考核内容的增加，使得考核体系显得很繁琐。以对各市的考核为例，2007年的考核中，各市分为经济发展、社会发展六大类别和生产总值、财政收入、固定资产投资等20个主要指标。2009年，将班子和队伍建设共性指标提取出来，专门设立了领导班子建设、依法行政、基层党组织建设、反腐倡廉建设、精神文明创建5个指标，各市依然还有经济发展、社会发展、人民生活5个类别16个指标。2010年进一步作了削减，仍然过于繁杂。（三）考核过程有待完善绩效评估活动的过程，从信息论的角度来看，是个信息的筛选、加工、输出、反馈的过程，评估的有效性在很大程度上取决于信息系统本身以及传输的质量。由于公共部门绩效评估一方面信息收集比较困难，需要花费大量的人力、物力和财力；另一方面，信息沟通也存在障碍，政府不了解民众的需要，民众也不知道政府的活动及其成效。因而使得整个考核过程存在“忙两头、闲中间”和民意反馈时间短、效果差的问题。从制定指标来看，主要是集中在每年年初，限于时间关系，很难对各个部门上报的指标进行有效核实，容易出现部门故意压低任务的情况。从考核来看，虽然也有年中考核，但是其结果并不计入年底考核分值。所以实际上考核主要集中在年终考核，尽管实施了分类考核，但是各个考核组对每个单位的考核也就几天时间，很难深入了解各部门绩效的真实情况。在考核中设置了民意调查、人大代表和政协委员评价、服务对象打分等环节，但是由于社会公众包括人大代表、政协委员和服务对象对各市、各部门的工作了解并不很充分，只能是依据各部门自我报告和平时印象打分。这样，就导致考核组、社会公众对各市、各部门的绩效评估主观色彩就相对多一些，尤其是在党群系统和政府部门、直属事业单位的考核中，往往一些大的综合厅局这方面得分就比较高，一些专门厅局虽然也很努力，但是由于社会影响力、公众知晓度等原因得分就相对靠后，影响了最终结果的评定。从2007年、2008、2009年三年的考核结果来看，发展改革、财政、交通等大厅局得考核优秀的比较多，而宗教局、法制办、研究室、编办、作协等单位要获得优秀就十分困难。三、陕西省年度目标责任考核的改进方向公共部门绩效评估面临重重困难，其中有些困难是无法通过努力所能改变的，如产生的特殊性和目标的多重性，但这并不意味着无法进行改进。陕西从2007年探索建立的目标责任考核，在推动科学发展，建设西部强省，富裕三秦百姓的宏伟事业中发挥了重大的推动作用。虽然还存在一些不足，但是也完全可以在实践中加以改进和完善。（一）突出科学发展，凝炼考核体系要按照科学发展观的要求，进一步突出重点指标。目标任务的制定，要充分体现不同层次、不同类型和不同区域的发展功能与特点，充分体现人的主观能动性与创造力，充分体现人民群众的愿望与呼声。要既注重考核经济发展的速度，更注重考核经济发展方式和发展质量；既注重考核经济建设情况，更注重考核经济和社会协调发展、人与自然和谐发展、保障和改善民生、履行和维护社会稳定第一责任等实际成效。首先，要突出经济发展指标，各市和各综合部门要立足于经济发展确定目标任务，夯实考核指标，防止不切实际确定发展目标的倾向，也要杜绝为考核而故意压低指标的问题。其次，要突出人民生活改善。陕西的城乡居民收入只有全国平均水平的70%，与发达地区的差距更加明显。在考核中要进一步突出城乡居民收入的权重，引导各地、各部门更加关注人民生活改善。第三，要突出社会安全。当前，人民群众对黑恶势力抬头、社会治安混乱等问题非常不满，因此在考核中要更加关注社会稳定指标，引导各地、各部门加强社会治安综合治理基层基础工作，打造“平安陕西”、“和谐陕西”。对除了发展指标、民生指标和安全指标之外的其他考核内容，适当进行合并和削减，以增强考核的针对性和可操作性，突出绩效考核在促进科学发展中的作用。（二）突出动态管理，重视过程控制建立合理有效的评估体制是推进评估事业发展的关键。由于目标责任考核覆盖面宽，设计指标多，牵扯部门多，因此一定要加强对目标考核的动态管理，要重视考核过程的控制。首先，要营造良好氛围，要发挥考核领导小组各成员单位的积极性，要发挥各市各部门抓考核的主动性，避免考核办单打独斗，形成抓考核的合力。其次，要加强平时督促检查。要采取“月查季通报”、“重要事项督办”等形式，对全省重大项目建设、节能减排等工作进行抽查和专项督查。建立专项指标档案、信息库和门户台账，收集积累好专项指标管理、巡视组巡视、督查工作、经济责任审计、民主生活会、述职述廉述效、个别谈话询访、廉政建设、突发事件处理等重要信息和基础性资料，尤其注意对造成重大不良影响的事件、完成重大任务和涉及个人利益时干部的表现等情况的收集积累，为年终考核全面评价分析提供依据。第三，在年终考核的综合分析环节，一定要对被考核单位全面履行职能、完成重点目标任务的状况，对工作创新、创业、创优和打基础、利长远的潜绩状况，对存在问题与过失状况以及各方面评价、征求意见情况等进行综合比较分析，防止简单地以分定考。（三）突出公民参与，加强信息沟通改善公共部门绩效评估的一个有效途径是引入公民参与机制。对公共部门绩效评判的最好选择是付于公众，付于公共服务对象，以“人民满意不满意，人民答应不答应，人民赞成不赞成”为最高准则。虽然公众的评判有种种缺陷，如缺乏评估的专门技术、知识，缺乏必要、准确的信息或本身存在短视、自利动机。但公共部门本身就是为民众而存在，公共部门绩效考核本身就蕴涵着服务和顾客至上的管理理念，因此，在现有公民参与目标责任考核的基础上，要进一步突出公民的参与，树立公民取向的绩效观。首先，增加公民评分的权重。增加民意调查、服务对象评判和人大代表、政协委员对各市、各部门考核分值得权重，引导各市、各部门进一步改进作风，关注老百姓的需求。其次，要加强信息的沟通，使公众对公共部门的工作更加了解，通过网络、报纸等载体，定期收集公共部门的工作动态和成绩，为公众广泛、深入、普遍参与考核开辟道路。第三，要进一步严格服务对象的选择。建立服务对象库，由考核组随机抽取，避免各市和部门自我选取服务对象。要加强人大代表和政协委员的宣传和引导，防止“印象评价”、“趋利评判，对明显矛盾的评判结果要有剔除机制。（四）突出绩效原则，关注投入产出研究表明，绩效评估有管理与改进、责任与控制、节约开支三大目标，也由此产生了三种不同的考核类型：管理和改进型评估、责任和控制型评估、节约开支型评估。这三种类型的绩效评估各有优劣，往往在实际操作中，采取复合型评估具有强化绩效评估的潜力。对于陕西来讲，在当前仍处于欠发达地区的情况下，要注意通过绩效评估，缩减公共组织开支，实现增收节支的目标。对各市、各部门的目标考核中，既要看完成情况，看达到的效果和产生的效力，也要看投入情况，评判为得到这个有价值的结果付出了多大的代价。虽然，大多数的公共部门产出并不能完全转化为有意义的货币价值，比如良好空气天数、社会安全感等，但是我们依然可以从公共部门预算及实施情况来对此进行把握。首先，要控制公共部门预算，要按照多年工作平均情况，来确定公共部门的合理预算，并且将预算予以公开，接受社会的监督；其次，要对预算支出的投向和过程进行引导，减少公务接待、公车消费、公款出国等支出，使预算尽可能地投向公共事业；第三，探索公共部门预算共享节余等制度，允许组织保留财政年度完成既定任务所节约的部分资金，增加公共组织节约预算的动机。另外，对考核工作本身而言，也要讲究成本。比如，优化考核过程和环节，运用现代信息技术减少资料收集的成本，缩减考核工作实施的时间，严格纪律杜绝考核过程中的腐败行为等，以减低整个考核工作的花费。（五）突出制度研究，规范绩效考核立法保障是开展公共部门绩效评估的基础，制度化也是当前国际上绩效评估活动的趋势之一。我们国家实行的绩效评估，由于立法方面的滞后性，往往存在因领导人的更迭或关注点的变化而导致一定的随意性，因此，总结现有目标考核的成功经验，借鉴国外先进国家的做法，通过完善政策和立法使目标责任考核走上制度化、规范化和经常化十分必要。首先，要从立法上确定绩效评估的地位，保证绩效评估成为公共部门公共管理的基本环节，促使公共管理部门开展评估工作，提高公共管理水平。其次，探索建立更加可行的行政问责制度，对绩效评估比较差的公共部门要依法进行问责。对绩效评估中存在的弄虚作假问题，要依照规定进行严肃查处。第三，要颁布绩效评估工作的制度和规范，对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题作出详细规定，使评估工作有法可依、有章可循，把绩效评估纳入正常发展的轨道。参考文献：【1】陈振明.公共管理学【M】.中国人民大学出版社，2003年第2版.【2】乔占军.实施政府绩效管理提升政府效能【J】.辽宁工业大学学报，2008（1）.【3】郭庆松.多重博弈下的政府绩效管理【J】.国家行政学院学报，2009（1）.【4】赵乐际.坚持和完善目标责任考核全力保增长保民生保稳定【J】.机关党的工作，2009（3）.【5】张迈曾.完善目标责任考核机制【J】.中国人事报，2009-12-02.【6】王德民. 建立科学考核的长效机制【J】.陕西日报，2010-03-03.