我国基础教育投资公平研究.docx

我国基础教育投资公平研究
一有关基础教育投资的理论
（一）基础教育
1基础教育的定义
基础教育在我国有时也被称为初等和中等教育。根据教育学的理论，基础教育的本质属性是基础性，其主要内容包括基本知识、基本技能、基本观点、基本行为规范、基本学习生活能力等方面的教育，是为人的生存与发展奠定基础的教育。从大的统计口径来看，基础教育主要包括学前教育、小学教育和中学教育三个阶段。但由于各国具体经济发展水平与社会文化存在诸多差异，中国目前采用的是的小口径的基础教育概念，即与九年义务教育的阶段相一致，仅包括小学和初中阶段。
2基础教育的的作用
（二）基础教育投资
1教育投资的定义
投资是一个经济学概念，指为了达到一定的政治经济目的，把必要的货币形式的资产投入到社会再生产过程及各个环节中去的经济行为。狭义的投资主要指生产性投资，即为了恢复与扩大生产经营，将一定的物资与劳动用于恢复、更新原有的固定生产基金，以及增加生产基金的经济活动。广义的投资还包括非直接生产部门用途的投资。
教育投资也称教育资源、教育投入、教育经济条件，是指一个国家或地区，根据教育事业发展的要求，投入教育领域中的人力、物力和财力的总和。教育投资是投入教育领域中，用于培养不同熟练程度的后备劳动力和各种专门人才、以及提高人的劳动能力的人力和物力的货币表现。这里包含着二层意思:第一，教育投资是投入教育领域，而非其它领域的人力和物力的货币表现，第二，教育投资的目的在于培养和提高人的劳动能力。教育投资来源是多方面、多渠道、多主体的，主要包括国家投资，社会投资和受教育者家庭或个人投资。
2基础教育投资的作用
马克思在谈未来社会的教育时指出:“未来教育对所有己满一定年龄的儿童来说，就是生产劳动同智育和体育相结合，它不仅是提高社会生产的一种方法，而且是造就全面发展的人的唯一方法。”恩格斯也指出:“教育可使年轻人很快就能够熟悉整个生产系统，它可使他们根据社会的需要或他们自己的爱好，从一个生产部门转到另一个生产部门，因此教育就会使他们摆脱现在这种分工为每个人造成的片面性。”可以说，基础教育投资在劳动者劳动能力再生产和实现劳动者全面发展中的作用是基础教育投资在整个社会经济发展过程中基础作用的具体表现。其主要作用:首先，基础教育及基础教育投资作为劳动者智力再生产的重要途径和手段，可以为社会培养大批的科技人才、管理人才、以及具有较高劳动技能和技巧的劳动者。为整个社会的进步与发展积累人力资本，从而成为经济增长的动力之源。其次，基础教育及基础教育投资作为实现劳动者全面发展的重要途径和手段，可以为社会培养具有较高文化素质、思想素质，有理想、有道德的社会主体。从而提高劳动者的收入，并增强国家的经济实力。最后，基础教育及基础教育投资在改变劳动者本性、提高劳动者智力、实现劳动者全面发展的同时，还可以为社会带来巨大的外在收益，如:降低社会交易成本(包括减少不必要摩擦、降低各种管理费等)、增进全体社会成员的精神福利和心理享受等等。基础教育和经济具有正向关系，发展基础教育利国利民。
教育投资的地位，其实是教育投资作用的另一种反映，一般随着教育投资作用的变化而变动，它可用教育投资在整个国民经济结构中或产业结构中的位置来表示。首先，教育投资在整个国民经济中既居于一种从属的地位，又居于一种前提的地位。即，教育的发展及教育投资的安排必须以物质资料的生产为基础和前提，同时还要服从生产资料再生产尤其是劳动工具再生产的需求;但作为劳动者这一生产力和科学技术的创造者和应用者的培养部门，其发展又应具有一定的超前性和相对的独立性，而且这种超前性和独立性会随着生产力和科学技术的不断发展而日益显著。其次，教育及教育投资在国民经济中又居于一种终极性的基础地位。即教育作为满足劳动者精神享受和心理需要、实现劳动者全面发展的重要手段和条件，是一种与最终消费品类似的、为人类所直接追求的最终产品。而教育投资则可以视为一种为获得这种最终需要的消费性支出。
3教育公平与基础教育投资
教育公平是教育伦理中的一个重要的范畴。正如罗尔斯所指出的:“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。”[5](P.3)因此公平对于实现教育目的,保证教育的正常运转和健康发展也同样具有极为重要的意义,对于教育过程中所面对的某些学理问题也具有很好的阐释价值。正是在此基础上,我们将公平这一伦理学当中最基本的价值概念纳入教育投资体系当中,来追问和探讨究竟什么样的教育投资制度是我们所要追求和建立的,什么样的教育投资才是符合整个社会共同利益的教育投资制度。
作为公平的一个下位概念,教育公平的本质与公平理论是一致的,主要包括以下几个要素:基本的教育权利予以保证原则;教育机会平等原则以及教育资源占有中的社会调剂原则。在一个社会中,一个人首先应该享有一个公民应当具有的自由,才能谈论教育机会。基本的教育权实质上是个人人权的最本质体现。教育机会平等权则是对社会成员基本受教育需求的确保,以保证每个社会成员都能享有开发自身潜能,发展自己能力的机会。教育资源的社会调剂原则旨在保证社会的教育资源能够进行公正的分配,以限制人们占有教育资源差距的过分悬殊,进而提升整体国民的质量。它主要是基于这样一种理想:“在社会的所有部分,对每个具有相似动机和禀赋的人来说,都应有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望,不应当受到他们的社会出身的影响。”[6](P.146)
“教育公正是社会公正价值在教育领域的延伸和体现”,[7]在超越了身份制、等级制等将教育视为少数人特权的历史阶段之后,平等接受教育的权利作为基本人权,成为现代教育的基本价值之一。教育公正的核心是“教育机会均等”,由于传统的教育制度倾向于享有特权的社会阶层,因而,教育公正作为现代教育的基本理念,具有鲜明的价值指向,主要是改变处于不利地位的社会阶层的教育状况,意味着任何自然的、经济的、社会的、文化的低下状况,都应尽可能从教育制度本身得到补偿。“教育公平实质上是人们对教育领域中人与人之间教育利益分配关系的评价,表现为一种在社会各阶层和社会成员之间按比例平等分配教育利益的理想和制度。”[8]教育公正作为一种社会意识形态,其实质是人们对教育领域中人与人之间利益分配关系的评价,它蕴涵着人权思想,体现出主体价值,表现为对全社会的教育权利和教育资源做出公平的分配。教育公正强调的是一个受教育群体相对于其他受教育群体在教育权利和教育资源方面所占有的平等份额,它是个体受教育者能够获得相应的平等份额的前提。

罗尔斯在《正义论》中指出,“作为公平的正义可以说是不受现存的需要和利益的支配。它为对社会制度的评判建立了一个阿基米德支点”,“对我们来说,争议的主要问题是社会的基本结构,或更准确地说,是社会主要制度分配基本权利和义务,决定由社会合作产生的利益之划分的方式。”[5](P.7)在此正义概念被专门用来作为评价社会制度的一种道德标准,被视为社会制度的首要价值。教育公正作为社会公正的重要组成部分,已成为社会价值的核心内容。在教育转型的当今时代教育公正已经成为教育伦理构建的内在支撑点,体现出教育发展的人本要求。公正的教育创造公正的学生价值,公正的学生价值创造公正的社会价值,从而形成学校、学生和社会价值链的有机统一,对社会整体产生巨大的价值力量。
1.教育公正是当代教育伦理构建的内在支撑点。以教育公正为本位的教育伦理构建,杜绝了以人伦为本位的我国传统教育伦理的弊端和以个人为本位的西方传统教育伦理的缺陷。以人伦为本位的我国传统教育伦理特别强调人伦关系,忽视个人的社会独立性和个体主体能动作用,从而最后导致社会整体至上。如果受到政治的强势整合,则会形成国家至上的意识形态。从本质上讲,这种伦理的行为规范是极其脆弱的,会导致教育伦理激励功能的丧失,自觉不自觉地走向道德专制主义。
以个人为本位的西方传统教育伦理由于过分强调个人的社会独立性和个体主体能动作用,相对忽视集体,而朝着纯粹的个人主义方向泛滥。当前教育实践中的藐视道德的非道德性,就在于片面吸纳西方个人伦理本位而演变出来的绝对利己主义方向,形成了教育生活的非伦理化状态。以公正为本位的教育伦理构建,是在以整体利益要求为基本规范和中介形态的基础上,充分发挥个人的主体能动性和最大可能地确立个人的社会独立性。教育公正包括团体公正和个人公正。个人公正总是以团体公正为前提和基础,而个人公正又现实地维护、完善、强化着团体公正。
2.教育公正是当代教育发展人本要求的价值体现。中国传统伦理是建立在以氏族血缘为纽带的家族首长专制基础上的,由此下推为血缘家庭的家长专制伦理。在以家长首长专制为中介形式的家国一体的伦理构架中,人本失去了应有的基础功能,整体主义的伦理思想最后演变成为绝对权力的个人主义的虚假外衣。而西方传统伦理是建立在天赋人权的神学理念基础上的,天赋予人的基本权利是民主、平等、自由,但现实生活中的遗传差异、生态环境差异、天赋差异、能力差异、处境差异以及代际储存差异等本身就包含了一种不平等、不自由、不民主。因此,西方传统伦理中的“个人”往往只有特殊意义的人本追求而无普遍意义的人本基础。以教育公正为本位的教育伦理架构既不是以整体至上为假托的权力个人主义作为人本基础,也不是以神权观念支配下的绝对理想的个人主义作为人本基础,而是以个人的集体教育生活为人本基础。
3.教育公正是改善主体社会地位,实现教育权利平等的价值力量。人类社会已进入21世纪,和平与发展是人类面临的主题。对当今世界大多数发展中国家来说,生存权和发展权尤为重要,而教育则是其重要的基石。没有教育的普及和全民素质的普遍提高,人类的发展特别是发展中国家的经济发展,必将会受到严重阻碍。第25届联合国教科文大会就特别强调了这一点。人类社会教育发展的历史实践进程充分表明,实施全民教育、促进教育权利平等代表了人类教育发展的总方向,各个国家在社会变革的基础上实施的教育变革,从客观趋势上都不可避免地要选择这样一条道路,这不仅是深化各国教育改革的必由之路,也是人类社会发展的基本要求之一。另外,从法理上说,教育公正是公民受教育权利的普遍化问题。教育之所以追求公正,就因为教育已被视为公民的一种权利,公平享受教育权利这一基本人权,已经成为现代教育的基础价值之一。教育公正作为一个基本人权的问题,是人类个体心理和智力自主的根本,是获得学习与成功机会的重要保障。通过实施教育公正政策,能有效提高人作为主体的价值地位,充分张扬个人自主的独立意识,全面发展个人的价值,从而促进社会的文明与进步。
4.教育公正是调整社会利益关系,促进社会民主公正的价值力量。教育公正既是社会公正的重要基础,又是实现社会公正的重要手段。教育不公不仅会直接导致社会不公,而且会引发各种社会矛盾和冲突,危及社会稳定。当今社会,严重存在着物质、经济、社会或文化等方面的不平等,在这不公正的社会现实中,教育公正可以为处于不利地位者提供利益补偿和公平竞争、向上发展的机会,改善人们的生存环境与状态,消除社会性的不公正,从而平衡社会关系,维持社会公正。
“任何人类社会的团结,都源于一套共同的活动和计划,也源于共同的价值观,而这一切又是共同生活愿望的各个方面的具体体现。”“在全世界,各种形式的教育的使命都是在人与人之间建立一种基于共同准则的社会联系。使用的教育手段就像文化和环境那样多种多样,但是无论在什么情况下,教育的主要目的都是使人作为社会的人得到充分的发展。”[16](P.38)只有通过公正教育,使每个人都加强自己的民主理想和实践,都拥有必要的生存与发展手段,才能自觉地、积极地发挥每一个公民在民主社会中的作用,才能稳固地维系社会契约,使个人自由与社会的共同组织形式相协调。
5.教育公正是缓和社会矛盾关系,促进社会稳定的价值力量。随着知识经济的出现和现代工业社会的发展,人类劳动的科技含量不断提高,并将逐渐被不断提高劳动生产率的革新性技术工具和手段所取代。因此,缺乏教育而素质不高的劳动力将会被排斥在工作之外乃至社会边缘,这样就有可能产生新的严重的社会隐患,威胁公民的安全和社会的稳定。实施公正教育,可以为人们提供公正的学习与成功机会,全面提高公民的知识能力、技术水平和文化涵养,使每个国民都具有维护社会关系和遵守社会准则的个人兴趣,都养成争取人类进步和促进社会发展的心理习惯,从而缓和社会各种矛盾关系,维护和促进社会稳定。马克思主义的观点认为,教育本身是一种潜在的生产力,它能提高劳动人口的素质,把可能的生产力转化为现实的生产力,从而促进经济的发展。技术功绩主义学派也认为,教育是促进经济增长、社会变迁和个人发展的有效手段;教育能培养掌握现代科学技术知识和手段的熟练劳动力;教育的公正可以促进经济和社会的公正。在我国倡导建设和谐社会的今天,教育公正理念的提出更有其特殊的历史意义。正如周洪宇教授所言,“教育公平和和谐社会主要有三重关系。教育公平既是和谐社会的重要内容,又是和谐社会的重要基础,还是和谐社会的实现途径,是和谐社会不可缺少的基本因素。”[17]首先,教育公平是和谐社会的重要内容。社会主义和谐社会是一种公平正义、民主法制、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。包括教育公平在内的公平正义是和谐社会首要的、内在的、基本的内容。没有或者缺少公平正义(包括教育公正)的社会谈不上是一个正常的社会,更谈不上是一个和谐的社会。和谐社会不能少了公平正义(包括教育公正)这一重要内容。其次,教育公正是和谐社会的重要基础。和谐社会的建设,是以包括教育公正在内的公平正义为重要基础和重要前提的。抽掉了这个基础和前提,和谐社会就无法建成,无法持久。所谓的和谐社会就不过是在沙滩上盖楼,随时都有坍塌的可能。再次,教育公正还是和谐社会的实现途径。有了教育机会的均等,有了教育过程的公正,有了教育质量的公正,社会弱势群体才有可能与社会其他阶层在同一起跑线上起跑,才有通过知识改变命运的可能,社会各阶层才有正常流动、分化的可能,全社会才能充满活力、安定有序,而不至于让社会弱势群体无路可走,铤而走险。这一点已为历史和现实所证实。所以,教育公正是实现和谐社会的重要途径。

二我国基础教育投资现状
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出基础教育由地方负责、分级管理”。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布后，为加快和保证义务教育的顺利实施，我国在继续坚持地方分级管理原则的同时，提出了义务教育费用必须实行多渠道筹集的方针。这一系列改革措施给我国义务教育的发展注入了新的活力并逐步形成了一种在中央政府领导下，由地方负责、分级管理和多渠道筹集教育资金的义务教育投资体制模式。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》进一步强化了既有的基础教育财政政策，使之沿用至今。
（一）现行义务教育投资体制下，我国义务教育投资取得的成绩
1教育投入有所增长
改革开放以来，政府非常重视加大教育投入，我国教育经费有所增长。财政性教育经费从1991年的,617.83亿元上升到1999年的2287.18亿元，财政性教育支出的年均增长率高10%。预算内教育支出占财政支出比重从1991年的13.58%逐年上升到1999年的14.49%。为保证教育经费的较快增长，“九五”期间，国家采取多项政策提高教育经费的投入比例，决定从1998年起中央级财政支出中教育经费所占比例，连续5年每年提高一个百分点。仅此一项，中央级财政1998年到2000年实际增加教育经费183亿元，5年累计超过400亿元。在中央决策的影响和带动下，约有20个省、市提出，今后3到5年内，省级财政支出中教育经费所占比例每年增加1至2个百分点，扭转了多年无显著增长的状况。［1］
2多渠道筹资的市场化格局渐趋形成
根据我国国情，短期内教育经费的投入不可能有很大的提高。因此，在拓宽现有经费渠道，增大财政性教育经费总量的同时，必须在国家财政之外努力开辟新的筹资渠道。如表1所示，全国教育经费来源中，除财政拨款外，学杂费已占较大比重，捐资集资和社会团体、个人办学也以较快的速度增长，到2000年，学杂费、捐资集资和社会团体、个人办学占教育经费的比重分别为15.5%、2.96%、2.23%。这说明，通过多渠道筹集的民间资金在教育投入中所起的作用越来越大，多渠道筹资的市场化格局渐趋形成。
表1全国教育经费来源情况单位：万元

资料来源：《中国教育年鉴（2001）》
（二）暴露的问题
本森（CS.Benson)认为，评价一个教育投资体制,主要有三个标准：教育经费是否充足；教育资源配置是否有效率；教育资源配置是否公平。按这三个标准衡量，我国义务教育投资体制还存在许多问题。
1教育投入虽有所增长，但政府义务教育公共投资仍严重不足
目前，我国政府义务教育公共投资方面存在的主要问题表现在两个方面：一是总量偏低，二是投资结构不合理，从而使义务教育长期得不到国家经费的基本保障。
《中华人民共和国教育法》和《中国教育改革和发展纲要》中对政府投资规定：教育经费以财政拨款为主，政府支出的教育经费要做到“三个增长”，2000年财政性教育经费占GDP的比重达到4%。尽管10余年来政府努力增加教育经费，但政府公共投资不足仍是一个突出的问题，财政性教育投资的相对比重和增长率并未真正达到法律规定的要求：我国财政性教育经费占GDP的比重一直在2%～3%之间徘徊，与5.2%的世界平均水平相差甚远，2000年达到4%的目标也未落实。
义务教育具有公共产品性质，政府应承担绝大部分投入。在我国义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重一直维持在50%～60%之间。相比之下，作为准公共产品和非义务教育阶段的普通高等教育，政府却负担了70%以上的经费。政府过于偏重高等教育而忽视了基础教育，这显然违背了义务教育的基本原则。
2义务教育公共资金分布不平衡，地区差异较大
自20世纪80年代中期我国义务教育财政体制实行地方分权改革以来，教育经费管理权限下放极大地调动了地方发展义务教育的积极性和主动性。与此同时，新财政体制下的义务教育经费过分依赖于地方财政拨款和地方非政府资金调动，又使得我国义务教育投资出现了地区差异。进入90年代以来，尤其是分税制改革后这种差异越来越大，致使地区之间义务教育公共投资分布极不平衡。
为了进一步计算生均预算内教育经费投入的均等程度，笔者选用了反映公平程度的基尼系数。根据全国省份生均预算内教育事业费和公用经费计算的生均经费基尼系数如表2所示：［2］
从1994～2000年的预算内生均事业费和公用经费计算的生均经费基尼系数变化情况看，基尼系数存在着明显的上升趋势。其中，预算内生均事业费的基尼系数基本上处于0.2～0.3之间，这说明我国各省份教育事业费投入基本上是合理的，但并没有达到绝对公平。而预算内生均公用经费基尼系数在2000年小学和普通初中均已超过0.5，说明地区间政府对义务教育财政投入的不平衡程度逐渐加剧。而如今在我国义务教育阶段生均公用经费水平总体偏低的情况下，区域间生均公用经费的巨大差距已经严重危害到义务教育的公平性。［3］
表2生均预算内教育经费基尼系数

3多渠道筹资的市场化格局需完善
虽然，我国已经基本形成了一个多元化的教育经费筹措体制，但是各个教育经费来源渠道的构成比例分析表明，我国教育经费筹措还面临着一些需要解决的问题。
从表3中可以看出，教育经费的主渠道———预算内教育经费占教育经费总量的比例，从1990年的68.97%下降到2000年的54.19%*。与此同时，教育税费所占比例也在波动中呈现下降趋势，从1990年的8.87%下降到2000年的7.38%。企业办学经费也从1999年的5.39%下降到2000年的1.48%。除了上述属于财政性教育经费的渠道所占比例下降以外，社会捐资、集资的经费所占比例也从1990年的8.60%下降到2000年的2.96%。教育经费总量中，其比例明显增长的是学杂费，从1990年的4.96%上升到2000年的15.45%。社会团体及个人办学经费所占比例虽然也在上升，但是却显得微不足道。值得注意的是，不明原因的其他经费所占比例上升很快，从1992年的3.36%上升到2000年的12.78%。［4］
通过分析，可以得出如下结论，从教育投资来源看，我国近!#年教育投资渠道逐渐变窄，政府投入相对量减少，教育税费、集资减少，企业教育投入减少，只有个人教育投入在增加，这一结论表明我国多渠道筹资的市场化格局尚需完善。
表3 1990—2000年我国教育经费各来源渠道所占比例变化（%）

资料来源：各年度《中国教育年鉴》，教育部财务司编写各年度《教育经费统计资料》
我国教育投资不公平的表现
我国《教育法》第9条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务,公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育的机会。”但是,在现实生活中我国现在仍有相当数量的教育不公平现象主要表现为:
1.区域教育之间的不公平。如东部地区与西部地区教育的不公平,目前东部某些地区和大城市的教育水平已接近发达国家的水平,而西部贫困地区仍未完全普及九年义务教育。如处于大西北的甘肃省,小学生辍学率为1.32%,大大高于全国0.27%的平均数;农村小学升入初中的比例为20%,远远低于全国98%的平均数。农村代课教师待遇偏低,教学质量难以保证,严重影响了义务教育的水平。
2.城市教育与农村教育的不公平。国家教育资金投入向城市倾斜,越是大城市这种倾斜越发明显,由此导致最好的设施、教师、管理等公共教育资源向少数学校流动和集中。而“同在一片蓝天下”的农村,得到国家教育投资相对较少,很多农村学校不仅缺乏基本的教学器材,而且缺师资、校舍。农民在基础教育上负担过重,其子女的入学率、升学率和受教育程度远远低于城市。
3.学校教育之间的不公平。如重点学校与非重点学校的不公平,重点学校一直是地方政府财政投入的重点,而非重点学校因政府不重视、投入少,教育质量普遍存在一些问题。普通学校与职业学校的不公平,普通学校的学生可以考大学,而职业学校则很少有人能考大学。
4.强势群体与弱势群体教育的不公平。贫困农民、下岗失业者、进城民工三类社会成员构成了社会弱势群体的主体。正常儿童与特殊儿童教育的不公平,正常儿童基本上实现了普及义务教育,而特殊儿童(主要是残疾、弱智儿童)很多不能上学。女性教育与男性教育之间的不公平,女性教育问题集中在农村的边远贫困地区,主要表现为女童教育不足,在初中生辍学和义务教育后流失的学生中,女生的比例明显高于男生。“女子无才便是德”的时代虽然已经过去了,但新的“读书无用论”的思想观念在农村依然大有市场。

三基础教育非均衡发展的负面效应
由于独特的国情原因，在相当长的历史时期内，我国的基础教育基本上是沿着非均衡发展的格局演进的。非均衡发展的战略采取了因地制宜的做法，利用原有的地区差异，优先扶持先原来基础较好的地区，树立典型示范，发挥其示范作用，以先进促后进，以点带面。在国民经济急需发展的关键历史阶段.这种非均衡策略的作用是不容忽视的。它可以在短期内取得令人瞩目的效果，例如，促进了某些发达地区基础教育实现了高质量、高速度的“拔尖”发展，办好了一批优质学校，起到榜样、示范和窗口作用，从而增强了整个国家和全社会的信心，为公众带来诸多希望。因此，在建国后直到世纪更新之际，这种发展战略的历史功绩是毋庸置疑的。例如，改革开放以后，各级各类教育体系迅速建立并壮大，教育机构和从业人员队伍扩展迅猛，各行业的高精尖人才不断涌现，一些发达地区得益于雄厚的经济实力己经基本实现了基础教育的现代化和信息化。这些成就应归功于非均衡发展策略。
从辩证法的角度看，任何事物都带有两面性。非均衡发展是一种着眼于局部利益和特定历史时期社会目标的发展策略，是特定历史阶段的特定发展需要，但并不利于社会的基础教育的整体水平的提高。从我国基础教育发展的现实状况来看，在基础教育普及之后，在基础教育非均衡发展在完成其特定的历史使命后，对我国基础教育的推进作用明显减弱，其弊端逐步显现出来，对社会公平和社会进步均有着极为明显的消极影响，这也成为各界关注的焦点。总体而言，在二十世纪九十年代之后，基础教育非均衡发展的两面性中，其负面或消极效应远大于正面或积极效应。进入新世纪以来，这种消极效应逐渐显性化，成为当今社会急待解决的问题之一。
1基础教育非均衡发展对社会发展的影响
教育对社会发展的影响是多方面的，既包括人口素质的提高、经济的发展，也包括社会文明的进步等等。但就基础教育非均衡发展的格局而言，对整个社会发展的影响，则主要表现为对社会公正以及社会稳定的影响。
1基础教育非均衡发展影晌了教育平等的落实
在民主社会，平等、自由、公平是人们所追求的夙愿之一，亦是一个民主制国家所极力倡导的准则所在。在时下流行语中，不仅性格可以决定命运，教育更可以改变人生轨迹。毫无疑问，在当今的社会环境中，教育在很大程度上决定着个体的生存与发展空间。对于贫困阶层和弱势群体而言，教育是他们改变职业地位，改善生活状况的重要手段。因此，教育权利和机会对于个体的发展具有非同一般的意义。人们对教育公平的追求也越来越迫切。
义务教育是基础教育的主体，属于社会流通中的公共产品。一个有责任感的政府虽然不能保证每个受教育者能得到平等的教育结果，但政府必须“使每个人都能平等地利用那些从本质上来讲由政府提供的便利条件”。①如果仅仅根据效率原则，把优势资源分配给竞争获胜的优势群体，就会造成多数人处于不利的发展地位，造成不平等的加剧。

哈耶克:《自由秩序原理》(上)，三联书店，19971年，第111页。

一段时期以来，我国的教育发展遵循的是一种显性或隐性的效率至上原则，潜在地包容了整体向优倾斜的价值取向。政府的教育行为并不是公平地对待所有的受教育者，在教育资源的分配中偏向于那些优胜群体。例如，经济发达地区和城市地区比经济欠发达地区或农村地区往往能享有更多的教育资源;而在同一地区，教育资源的分配明显向重点学校倾斜。“最好的中小学在中国，最差的学校也在中国。”基础教育发展所呈现的地区差距、城乡差距、学校差距相当悬殊，这是基础教育非均衡发展的突出表现。
基础教育的非均衡发展是教育不公平的一个重要致因。由于城市中的中小学的基础设施、教学设备、师资力量都明显优于农村中小学，就读于城市中小学的学生往往比农村学校的学生享有质量更好的教育。而在同一地区中，有权阶层与富裕阶层通过权力、地位、金钱为子女选择教育质量较高的重点学校。据一项调查显示，重点中学中，干部子女所占的比重很大，科级以上干部子女占班级总额超过50%以上。①而社会上存在着大量的弱势人群，无力通过金钱、权力和社会关系来选择理想的学校，他们的子女只能在普通学校或者薄弱学校中就学。
过程决定结果。教育过程的不公平必然导致教育结果的不公平。一项调查显示，在我国大学本科院校中，出身于不同职业家庭的学生分布明显地不平衡。例如，农民和工人在从业人口中所占比例达到69%以上，而他们的子女在大学本科高等学校学生中的比例只有29.4%0相形之下，国家党政机关干部和企事业单位负责人在从业人口中所占比例只有2.02%，但是，他们的子女在本科高等学校学生总数中的比例却高达15%0②从这些数据可以看出，家庭职业地位较低的学生，在基础教育阶段总体上处于相对不利的地位，无法享有真正平等的教育机会，并因而走向了不同的社会职业阶层。
在上个世纪90年代，我国政府采取诸多宏观措施扩大教育机会，以缩小不同地区、城乡教育发展的差距。但是政策的实施均有一定的滞后效应。这种宏观调控无法在短时间内立竿见影地淡化存在于地区之间、城乡之间、民族之间、阶层之间的教育差异。我国基础教育的非均衡发展状态直接否定了教育平等价值。无论是从教育机会或资源分配来看，我国基础教育的非均衡都是对教育平等的直接否定。
2基础教育非均衡发展是社会不稳定的一个重要致因
一直以来，稳定都是发展的首要前提。在稳定的基础上，才可能衍生出诸如快速、高效、合理、持续等积极的语汇。在党和国家领导核心的努力下.我国的发展形式基本上是稳定的、良好的。尤其是改革开放以后，中国经济发展出现了空前的繁荣景象，成为世界上经济增长率最高的国家之一。但是利与弊总是相随的。经济繁荣的背后是否存在一系列社会不稳定因素呢?国家长期战略研究小组从最高国家利益出发，研究严重影响我国持续发展的根本性重大挑战一一当前我国社会不稳定状况及其原因。他们的研究发现，当前中国社会形势极其严峻，再次进入社会不稳定时期。多
社会不公正是影响社会稳定的一个重要因素。而社会不公正主要是因贫富差距悬殊造成的。由于历史发展的原因，中国是世界上城乡差距和地区差距最显著的国家之一。改革开放彭在羹:《重点中学干部子女增多的忧虑及对策》，《教育参考》，1996年第6期。
朱永新、许庆豫:《论基础教育均衡发展》，《中国教育学刊》，2002年第6期。
王绍光等:《经济繁荣背后的社会不稳定》，《战略与管理》，2002年第3期。

以后，大多数人民收入水平大幅度增长，生活质量明显改善，但是在平均生活水平提升的基础上，贫富分化的差距也越来越大，相当规模的城乡群众特别是农民收入水平增长缓慢，许多弱势人群愈来愈被边缘化，他们的基本生活愈来愈困难。
城乡差距、地区差距的扩大，实质上反映为收入差距、贫富差距的扩大。这一差距的扩大已是学术界的共识，也是党和政府承认的事实。差异与平衡是一对矛盾体，亦是不可或缺的两个支点。一个社会要有生机活力，必须有合理的差别，因为合理差距的存在是有利于提高社会发展效率的:同样，一个社会要保持稳定发展，必须把各种差距控制在合理的范围之内，即社会能够接受的范围的。测量贫富差距，通常用基尼系数。根据国际通行惯例，基尼系数低于0.2，表明收入分配过于平均，在0.2-0.3之间，表明收入分配比较平均，高于0.4表明居民的收入分配趋于不合理，违背了社会的公平原则。基尼系数在0.3-0.4之间，表明全体居民的收入差距达到一个较为合理的程度，也就是说，这种差距既不违背公平原则，同时又是有利于提高效率的，因此是有利于社会的稳定繁荣的。
据国家统计局测算，改革开放之初的1978年，农村居民的基尼系数大致为0.21一一。.24,城市居民的基尼系数大致为0.16-0.18，说明当时我国的居民收入分配基本上呈现平均主义状况。C从80年代到90年代，基尼系数呈现迅速提升的态势。根据长期从事中国收入分配研究的专家计算，我国居民收入基尼系数由1988年的0.35上升为1997年的0.40，当计入偷税漏税、官员腐败、集团消费转化及其他非法收入之后，我国居民收入实际基尼系数由0.42上升为0.49。目前我国居民收入实际基尼系数己经超过0.5，属于世界上收入分配不平等比较严重的国家。②这表明了中国收入分配状况突破过于平均局面走向收入差距的合理化阶段，又由合理的收入差距迅速滑向收入差距十分显著的不合理阶段。
从生物的适应性角度看，人们对于差距、社会不公正等现象均有一定的承受力。但这种承受力因民族渊源、文化模式、历史传统而异。目前，我们尚无法精确判断人们究竟能够承受多大的差异化压力，但这并非表明问题可以视而不见。因为一旦这种差异分化和不公现象超越了人们的容忍和承受极限，必将引发严重的社会动乱。
社会稳定是一个由多方面要素支撑起来的综合架构体，因而它是一个整体概念、动态概念。稳定非由单一的要因导致，但某一因素的消极变化却可能会对整体的社会稳定产生不利影响。在影响社会稳定的诸多因素中，教育是一个重要方面，因为在现代社会中，教育对人的生存与发展起着十分重要的作用。而基础教育均衡发展，就是要缩小城乡之问与地区之间基础教育发展的差距，为所有受教育者提供良好的、宽松的、和谐的教育氛围，使人们能够真正享有平等的教育权利和机会。因此，基础教育均衡发展能够在一定程度上矫正其他的社会不平等和不公正，是促进社会稳定的一个重要途径。
但现实的状况恰恰相反。基础教育非均衡发展直接导致了教育不平等现象的大量存在，加剧了社会不公正。其突出表现是，在教育上面临不利处境的人们，他们的生存质量也将受到一定的威胁。生存质量的下降往往导致人们对社会主导制度的疏离和不满。这部分人群的价值观念受到挑战，极易发生畸变，怨天尤人、思想偏激己经成为不可忽视的现象，而犯罪、报复、自残等实际上己经成为少数人表达不满的方式。
基础教育非均衡发展与整个社会所倡导的教育价值观(如教育平等、全面发展等)相背c赵振华:《重视解决收入差距扩大问题》，lbbs/ReadFile?whichfile=7061 &.typeid=42⑦王绍光等:《经济繁荣背后的社会不稳定》，《战略与管理》，2002年第3期。

离、相矛盾，在一定程度上动摇了民众对于基础教育使命的信赖感和支持度，使原己存在的社会鸿沟或不稳定因素得以强化或显性化，从而影响到社会的稳定和繁荣。
基础教育非均衡发展对区域发展的影响
在国民经济发展过程中，地区间的差异始终是存在的。但这种差异必须以符合国民经济的整体可持续发展为前提，是适度差异，而不是过度差异;是有策略、有目的、讲究多元互补的差异，而不是单纯互相排斥、畸优畸劣的差异。否则，由不合理差异所产生的差距鸿沟必然成为制约整体发展的障碍，形成因局部不良而影响整体均好的情况。
基础教育非均衡发展的一个明显表现便是地区的差异与差距。差距并不可怕，但过大的差距及其产生的问题若得不到妥善解决，将成为限制发展的瓶颈。社会发展的历史与现实表明，当经济与教育的发展出现不协调时，人们习惯的思路是先发展经济，以经济带动教育。应该承认，在一定的范围和条件下，这样的发展思路具有历史的合理性。但是，在历史的现实的条件变化之后，这种发展思路往往事与愿违，步入相互制约、彼此阻碍的怪圈。基础教育的非均衡发展所导致的地区差异既包括西部落差，也包括久己存在的城乡差别。在基础教育的非均衡发展过程中，受益方永远是强者，是经济较为发达的地区。而在长期的积累与循环中，贫困地区以及农村地区的教育发展则陷入了困境，不仅影响了西部大开发战略的实施，同时也制约着农村的经济社会发展以及我国城市化建设的进程。
1基础教育非均衡发展将影晌着西部大开发战略的实施
从中国地理版图上看，西部的海拔最高，地域最广阔，而从发展指标上看，西部远远落伍于东部及中部，呈现与地理相反的阶梯状布局。我国西部地区与东部地区的发展差距，从根本上讲是知识和科技的差距。因为在现代社会，经济发展越来越依赖于人力资本与科技进步。社会财富日益向拥有知识和科技优势的国家和地区聚集，西部知识的落后和人才的缺乏对经济发展的影响将会更加严重。
中国科学院胡鞍钢教授等人通过对我国知识发展的地区差距的分析后得出结论，我国知识资源分布极不平衡，东部地区综合知识发展指数明显高于中西部地区，西部除陕西为中等知识发展水平之外，其余地区全部为低水平地区，并且还有4个省区的知识发展处于极低水平。公而知识落后与人才短缺最终还是可以归结为教育发展落后。因此，教育发展落后是制约西部经济发展的最大瓶颈。
进入世纪之交，国家对原有的发展战略进行新一轮调整。中央政府提出的西部大开发，即是一项具有重大现实意义和深远历史意义的战略决策，是我国可持续发展战略的重要组成部分。西部大开发拥有双重战略目标:一是在西部地区开发和培育21世纪初中国经济新的增长点，保持国民经济持续快速健康发展;二是缩小东西部地区发展差距，增强综合国力，包括增强民族凝聚力，维护国家的安全和统一。西部大开发的范围虽然是西部各省市区，但开发的主体却是全国人民，最终受益的也不仅是西部自身，更是整个国家的发展水平。
西部大开发是一项巨大的系统工程，也是一项艰巨的历史任务。全面提高西部地区的经济和社会发展水平，有许多工作要做，其中发展教育是首要的。正如同想要富先修路一样厂胡鞍钢、熊义志:,(我国知识发展的地区差趾分析:特.点、对策》，《新华文摘》.2