浅析高校内部控制环境建设.doc

浅析高校内部控制环境建设于德春（江苏大学 财经学院 江苏 镇江） 摘要：近年来，我国高校办学自主权不断扩大，高校筹集资金的渠道也越来越多。这些因素的变化，使高校的财务结构有了很大的变化。然而，高校内部控制制度不健全，有的单位虽建有规章制度，但不落实，不考核，形同虚设，易使高校内部出现贪污腐败、国有资产流失等现象。基于此，本文在参考国外高校内部控制制度，利用相关内部控制理论，对我国高校内部控制现状及存在的问题、原因进行了分析，并提出了相应的改善措施。关键词：高校内部控制 环境建设 现状 措施中图分类号：F650 文献标示码：AStudy on the environment construction ofthe internal control of Chinese Colleges and UniversitiesYude Chun(Jiangsu University, School of Finance and Ecomomics ,Zhenjiang,Jiangsu212013,China)Abstract: In recent years ,with the guadual enlargement of college running power, the ways to raise funds for college are becoming diversified.It is this that brings great changes to the financial structure.However,the truth is that some colleges have not yet established the internal control system. If others do have do have established the internal control system,it is actually unsound or functions as an empty shell.It makes contributions to the phenomenon of corrupt transcations and erosion of state assets in college. Under such a situtation,through referenceto the internal control system of some colleges abroad and plus the application of some relevant theories on internal contral ,it analyses the existing problema and correspondong reasons,and then it tries to put forward several suggestions to the sitution.Key words: college internal control environment construction status measures 我国经济正处在转型的特殊时期，随着高等教育的普及，高校教育事业快速发展，经济活动日益复杂，而高校管理体制的改革还相对滞后，高校的内部控制制度建设不完善，从而导致了高校发展过程中暴露了许多问题。1高校内部控制的概念1992年，COSO委员会（美国反欺诈性财务报告委员会）发布的内部控制整合框架研究报告中将内部控制定义为是由企业董事会、经理阶层以及其他员工实施的，旨在为营运的效率和效果、财务报告的可靠性、相关法律法规的遵循性等目标的实现提供合理保证的过程。将内部控制划分为五个部分，即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督。其中，控制环境构成了一个单位的氛围，是影响内部控制其他部分的基础，包括员工的诚实性和道德观，员工的工作胜任能力，管理者的管理哲学和经营方式，单位的组织结构、授予权力责任的方式、人力资源政策及实施等。借鉴企业内部控制的定义，高校内部控制可以定义为：高校党委、行政为了保证学校经营管理有秩序地和有效地运行，实现高校经营管理的目标，维护高校资产的安全及完整，提高会计信息的真实性和准确性，有效地降低高校运作中的风险，而在高校内部管理中建立的一个管理控制系统1。高校内部控制的主体,即内部控制设计、执行和考核评价的主体，是学校内部的党委领导、职能部门及有关工作人员。其客体是学校内部的经济、业务管理活动。为了控制客体，即控制学校内部的一切教育事业活动、财务收支活动等，就必须针对其具体环节，建立内部控制制度，制定一套相互联系、相互制约的程序和方法，使之能严格按照预期的目标有秩序、有效率地进行。2高校与企业内部控制的差异企业和高校的内部控制在大的方面基本相同，例如控制的目的：保护财产的安全，保证财务资料的真实可靠，遵守法律法规，保证单位运行的效力和效率等；内部控制包含的主要要素相同；许多业务环节相同；内部控制制定及实施的程序基本相同。但是，由于企业与高校的经营目标以及所有者等不同，企业和高校内部控制在许多方面也存在不同3。(1) 企业以追求价值最大化、利润最大化为目标，而高校是非营利性事业组织，不以营利为目的。这也是企业对成本效益及财物的重视程度相对较高，而高校对成本收益和财物管理相对松散的原因。(2) 企业内部控制业务比较单一，各个环节紧密相扣，从采购、生产、到销售环节相扣，与其主要业务相联系，而高校经营活动复杂，涉及基建、教学、企业、采购、后勤等多种经济活动，控制比较复杂。(3) 企业内部控制的研究已经有一些时间，相对于高校内部控制来说比较完善，高校从计划管理体制到市场经济的转型只有十年左右的时间，对内部控制的重视是从近几年高校腐败案件发生才开始的。(4) 业内部控制的主体所有者对企业的内部控制关心程度较高，直接关系到所有者的权益，而高校的管理主体校长及党委更关注的是高校的教学科研成果以及高校的声誉，对高校资产的关注程度稍低，如固定资产的多少以及利用率，如何提高高校资金效益等等问题。企业的内部控制研究较早，而且企业的内部控制相对比较完善。因此，在研究高校内部控制的时候，可以再许多方面借鉴企业内部控制。但是，高校内部控制又有其自身的特点，高校内部控制也不能直接照搬企业的内部控制，需要根据高校自身的特点探索适合高校经营获得的内部控制。3我国高校内部控制的特点2(1) 高校的国企性质高校是非营利性单位，其产品具有公共的性质，一般是政府办学或参与办学，私人或法人透资办学的比例较小。财政拨款是高校资金的重要来源，高校的政策及发展也在政府的引导之下。国家或者政府是高校的出资者，拥有高校的所有权，其委托高校负责人负责高校资产的管理。高校负责人既代表出资人，也代表受托方。因此，同样国有企业的所有权缺位、监督不力、机构臃肿等委托代理问题必然存于高校导致了高校国有资产的低效率运作、浪费及流失等状况。(2) 学术权力与行政权力的均衡我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，党委在方向上进行引导，校长负责高校的日常经营管理，实行党、政联合管理体制，同时由于高校的特殊性，教学科研室高校的中心和重心。学术管理也是高校的一支重要的管理力量。行政权力和学术权力的平衡成为高校管理的一大特色。世界各国高校的这两支力量各有偏重，主要是两个力量的协调和平衡。(3)高校业务活动多元化教学和科研是高校经营活动的中心，为配合高校教学科研活动产生了许多经济活动，涉及筹资、投资、基建、采购、后勤、校办产业等多种经济活动，控制业务范围比较广，而且比较复杂。因此，高校一些业务活动如基建、后勤等业务的控制相对薄弱，高校腐败经常发生在这些环节。4高校内部控制的现状20世纪90年代我国高校财务经济案件的频频发生，高校内部控制才逐渐受到重视，国家根据高校出现的问题相继出台多项法规对高校内部控制进行规范。通过阅读大量的国内外文献，收集国外高校各方面信息，归纳出国内外高校内部控制的现状。4.1国外高校内部控制现状对互联网上多所国外知名大学（如美国俄亥俄大学、加拿大多伦多大学、日本东京大学等）的内部控制系统文件以及各国政府对高校内部控制的规定进行了浏览，并进行整理分析发现：发达国家高校(如美国、加拿大、日本等)对内部控制非常重视，高校一般都有比较完善的内部控制体系，并且非常注重实施、评价和信息反馈环节。他们的内部控制系统一般是高校的管理部门制定，全员参与遵守与监督；校内设有专门的部门负责风险管理；内部审计部门负责内部控制效果的评价；通过建立畅通的内部信息反馈渠道进行信息沟通，及时解决问题及修正系统。对国外知名高校内部控制的特征整理如下：4.1.1大都采应COSO内部控制框架许多高校采用美国COSO报告的内部控制框架，或者是根据其进行延伸发展，主要是对五个要素根据高校的实际情况进行分析和充实，尤其重视内部控制环境建设和风险管理，重视人的因素。4.1.2分工明确，各司其责国外高校内部控制制度一般是由最高层管理机构制定管理政策及方向，具体管理部门制定详细制度，由学校董事会通过并发布。已经发布的制度学校内所有人员都必须遵守，不仅包括教职员工，也包括学生。设有专门的风险管理部门进行风险管理，及时预测并处理学校可能发生的风险，将风险降到最低程度。审计委员会及内部审计部门专门对内部控制制度的绩效进行评价，评价的结果是公开的。信息反馈系统比较健全，所有人都可以针对高校内部控制中存在的问题提出意见和建议。4.1.3严格遵守内部控制制度，并设有奖惩制度国外高校要求人人遵守内部控制制度，任何人不得超越内部控制制度，即使你认为内部控制制度不合适，在你向有关部门反映的同时也必须先行遵守，在制度未进行变更之前必须先遵守。对于违反内部控制制度的行为有相应的惩罚措施，同样对于内部控制制度做的好的单位也予以奖励，以保证内部控制制度的有效性。4.1.4高效的内部组织结构国外高校的组织结构一般为：董事会为学校的最高层管理机构，为学校的发展制定纲领及方向，选聘校长，校长一般是长期从事教育工作的教授。校长行使行政权力，进行学习日常的经营管理，学校的学术委员会行使学校的学术权力，管理学校的科研教学活动。审计委员会由校内人员和校外人员组成，校外聘请的人员多是管理方面的专家，对学校的经营活动进行监督。各个职能部门及各院系都有明确的岗位职责。各部门人员配置合理，职责分明，员工工作效率高。我国香港特别行政区的大学办公系统几乎是世界上效率最高的。例如，在学院一级，虽设有办公室，但却不设办公室主任，所有的办公室由专业的秘书人员负责，通过合理的岗位职责设计，加上秘书人员的高素质，学院的办公系统运转流畅，效率非常高，这与国内高校的办公室的职责设计形成鲜明的对比。4.2我国国内高校内部控制的现状分析(1) 高校的法人主体地位没有真正落实。1998年颁布的高等教育法明确规定：高校自批准设立之日起取得法人的资格。但是长期以来，我国的高校没有摆脱计划经济体制的束缚，政府和高校的关系没有很好的理顺，高校是政府相关主管部门的附属机构，其法人的主体地位没有真正确立，政府和高校之间的责任与权限界定模糊。高校缺乏法人的主体意识，缺乏对学校可持续发展的统筹考虑，进而目标定位失当和缺乏对法人责任应有的担待。(2) 法人治理结构存在缺陷。从法人角度讲，高校法人治理结构主要研究在所有权与经营权分离的基础上高校法人各权力主体之间的权力配置及运行机制的问题。高等教育法在依法确立高校法人资格的同时，对高校法人内部各主体之间的权力和义务的配置关系作了相应的安排。高校党委对学校干部具有任免权，对学校重大事务有决定权；校长对行政、学术、教学外事等工作有决定权；学校学术委员会作为学校的“咨询机构”、“审议机构”，为学校的教学、科研发展提供保障；教职工代表大会居于参政与监督地位。这种权利配置建立起决策、执行与监督三权制衡的法人治理机制。但从实施效果来看，由于教职工代表大会在学校党委的领导下行使职权的法律规定以及学术组织行政化与功能退化等原因，对学校管理权力的监督乏力，导致学校决策机构和行政职能部门独揽大权 ，管理权力高度集中，在一定程度上形成“内部人控制”。(3) 内部机构职责不清，院系缺乏发展活力。高校治理结构具有由政府主导和直接管理高校的特点，使得学校职能机构与政府机构高度同构，导致内部机构重叠，管理队伍臃肿，部门之间职责不清晰、沟通衔接不畅。高校与政府机构的同构还使学校行政权力机构与监督机构之间权力不对称而效率低下，并最终导致学校行政政策失灵。同时，我国高校内部校院系直线职能式组织结构，基本上属于行政系统和生产企业沿用的科层式管理体制。院系直接发挥了大学组织系统的功能，本应处于主体性地位，但目前院系在大学组织结构中只是一个“执行”组织，在办学过程中处于被动状态，在财务、人事方面缺乏相应权利。因此，院系的办学活力得不到应有的激发，进而导致责任的缺失。(4) 内部审计部独立。高校的纪检、监察审计部门作为内部监督机构，接受学院党委或者校长的领导，难以实施对党委、行政的有效监控5。 4.3文化方面的因素经济工作意识和风险效益意识在我国，高校是属于国家的，是执行政府教育政策和履行教育职能的非营利组织，没有自负盈亏的责任，并且存在接受国家财政补助和支持的预期。高校管理者对决策的后果不用承担责任，导致决策的随意性和盲目性。高校对预算资金使用的效应意识淡薄，对预算管理重视不够，预算编制粗糙，预算执行时规范意识不强，预算控制松弛。长期以来，政府对高校的管理侧重于收入和支出方面，会计核算采用的是收付实现制的原则，强调的是在收支平衡的条件下保证高校的正常运转，对高校资金的使用效率和效益并没有给予足够的关注，因此也不要求进行成本核算和管理。在这种体制下，高校缺乏进行成本核算和管理的内在动力，高校资金的使用效率和效益相对低下，浪费现象较为严重。4.4人的因素(1) 高校用人机制不合理。目前国内不少高校根据2000年中组部、人事部、教育部联合印发的关于深化高等学校人事制度改革的实施意见推行聘任制。但由于国家宏观层面的用人制度尚未改革到位，对聘任制的采用往往还只限于校内的职务的聘任，没有完全实现人事职务的真正聘任制。如原有人员中没有聘任的人员，仍然是“单位的人”，由于尚未建立正常的人员进出机制，因而学校还要想办法安置未聘人员。这样，形成了“只能进不能出，只能升不能走”的用人体制。同时现行的职务聘任制对不思进取、不认真履行职责者缺乏刚性的约束机制。(2) 管理人员素质有待提高。由于计划经济体制的影响，高校管理人员习惯了“衣来生手，饭来张口”，对管理工作认识不足、重视不够；管理队伍不稳定，人员来源复杂，学历层次不高，专业人员不多；待遇低下，培训、发展机会少；工作没有较好的社会认可度，管理实践能力相对较差。5高校内部控制环境改善的建议4(1) 理顺政府和高校的关系，落实高校法人主体地位。当前要进一步厘清政府和高校各自权力和责任的界限，确立高校独立的法人地位，培养高校树立法人主体意识，使高校真正拥有办学自主权的同时应承担相应的责任。政府可以通过建立问责制的方式，监督和评估高校资源的使用情况以及所产生的效果，从而避免资源的浪费，促进教育质量的提高。当然，建立董事会（或者理事会）和监事会制度也值得探讨。(2) 下移管理重心，增强院系权责。高校应确认院系的主体性地位，实行以学院为重点的管理体系，明确校园两级管理权限，下移学校人财物管理重心，由微观管理转向宏观管理，由事务性管理转向服务性管理，由过程性管理转向目标性管理。学院在法律和政策层面下开展各项工作，院长有较大的人财物等资源自主支配权。在学院一级实行参与型治理模式，即学院各类利益全体都能有效地参与决策过程。通过“教授会”等形式参与管理学院事务，实现权力制衡，保证学院管理有权有责、权责对等。(3) 建立经济责任制，强化校内问责制度。2000年教育部和财政部联合发布的关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见，对如何建立校内经济责任制提出了要求。2007年1月教育部、财政部关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见同样提出了建立经济责任制的要求：高校必须按照学校管理层次，分别建立各部门、各单位行政负责人的经济责任制，以及各级财务主管、财务人员的经济责任制，构建多层次的经济责任体系，将财经工作的任务和责任层层分解落实到校内各部门，对因管理不善、控制不严等等造成经济损失的有关人员依法追究相应责任。高校除了制定自身的经济责任制，更为重要的是通过书面形式，将各责任中心应承担的经济责任、应遵循的制度规范和应实现的业绩指标以“契约”的方式下达给各经济责任人，使其既能够明确自身的工作职责和具体目标，又因为签署了内部管理合同而受到更大的约束。另外，还要设计与责任相配套的利益机制，使经济责任人的利益与管理业绩挂钩，以促进经济责任制进一步完善和落实。(4) 高度重视经济管理工作，树立成本效益意识。跟据教育部、财政部关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见，高校领导尤其是党政一把手一定要树立科学发展观和正确的政绩观，统筹协调好规模、结构、质量、效益之间的关系，全面履行财务工作的组织、领导责任，带头严格遵守和落实各项规章制度，切实重视并支持经济管理工作，确保学校各项事业持续、健康发展。通过探索建立注重效益、节约资源的财务运行机制，在高校内部经济管理中，适当引入市场机制，优化资源配置，促进资源共享，提高资源利用率；根据财权与事权相结合的原则，建立与目标、任务、绩效挂钩的资源分配机制；引进教育成本概念，合理分摊公用设施的运行成本，建立资源有偿使用的成本分担机制，减少资源浪费，降低办学成本。(5) 加快高校人事制度改革，提高管理人员素质。通过改革用人机制，完善聘任制度。切实推进全员聘任制改革，按照“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考试、合同管理”的原则，建立人员能进能出、职员能上能下、待遇能高能低的用人机制。通过岗位职责说明书的形式，明确每个岗位的权力、责任及责任追究当然，高校用人机制的改革还有赖于国家人事政策的同步配套。同时，要根据高校事业发展和人员成长的需要，积极开展高校管理人员的培训工作并逐步体系化、制度化。(6) 建立健全内部审计制度。建立高校决策层领带下的内部审计机构，强化其独立地位，在此基础上完善审计职能，重点加强对校内各级经济责任的审计和重点领域的审计，改进审计工作方法，建立对内部控制制度的测试评估制度，不断提高内部控制的质量。参考文献1.王雪峰.高校内部控制环境探析J.财会月刊，2008，（12）.2.梁晓妮.我国高等学校内部控制制度研究.中国地质大学（北京），2006.3.刘大勇，李翠霞.关于企业内部控制制度的研究J.商业研究，2008，（05）4.张佩佩.加强高校内部会计控制的思考J.太原理工大学报（社会科学版），2004，（03）.5.马莹.高校内部会计控制研究及实物设计D.北京：首都经济贸易大学，2009.