经济改革和宪政转轨三研究与分析.doc

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经济改革和宪政转轨三
　　中国的发展绩效大大低于官方数据所显示情况。沃尔夫(Wolf，1998，P17)证明，即便中国的增长率比日本、台湾、南韩、美国和德国高得多，因为1979年中国相当低的人均收入绝对水平，2015年前中国与这些国家人均收入的差距仍在增大。因此，人均收入的绝对差距与增长率的差别相比，我们必须给予前者更多的关注。
　　一些经济学家论证说，中国短期令人瞩目的增长绩效表明国有企业的私有化对成功的转轨不是必要的，这等价于如下错误论断：“1930年代苏联短期令人瞩目的增长绩效将确保苏联社会主义体制长期成功”。其他经济学家(Qian，1999)把中国的财政联邦主义看作是令人瞩目的增长绩效的主要解释，这也许不令人非常信服。既然后共产主义东欧作为一个整体比中国的共产党中央集权政府体制更接近于财政联邦主义，东欧制度试验的多样性一定比中国不同省区制度试验的多样性大得多，如果财政联邦主义是转轨绩效差异的最重要决定因素的话，那么应该有更好转轨绩效的是东欧而不是中国。根据我们前面讨论的，不同的起始条件，不同的发展阶段、模仿空间，以及不精确的中国官方数据解释了转轨绩效的差别。
　　经济转轨是宪政规则转轨的一部分，转轨的速度和时间由它的推动机制所决定。因此，下一节将集中在宪政转轨的推动机制上。
　　3、转轨的推动机制
　　许多历史学家同意这个观点：在西欧，试验各种制度，扩散、模仿、转轨到成功的制度的一个重大推动力量是西欧的政治不统一。(Yang， 2003，第1章)，这表明因为较多的国家大小相近，所以在西欧没有能左右其他国家的非常大国。许多小国政府间的激烈竞争有利于更有能力政府的出现。这能够解释为什么庞大的内陆国家，诸如俄罗斯和中国，接受竞争性的制度比其他国家要慢。这也解释了为什么小的岛国，如英国、日本和台湾，能够更迅速地接受竞争性的制度。
　　西欧的文艺复兴在巩固西欧分权政治结构上有着深刻而复杂的影响。在意识形态的层次上，人类和生活本身的价值被放到了复兴了的哲学思索的中心位置。在经济层次上，在文艺复兴的意大利，竞争的城市国家的兴起，与随之而来的银行业、合同法、运输法、担保交易的市场制度一起，激发起国际贸易的需要。由马基雅维里(Machiavelli)的《君主论》圆满完成的政治上的思考，探讨了君主在与其他国家竞争中使国家强大的方式，包括国家在促进经济繁荣中的角色。
　　整个欧洲史上，经济和政治生活的创新在一个地区发生，在它们被觉察或证明了有优势的基础上，或者通过征服、殖民化、帝国统治，模仿而传播到其他地区。新的欧洲思想和制度传播进俄罗斯和中国的巨大的内陆地区在很大程度上会更加困难。制度创新传播进诸如中国、印度和俄罗斯这样的大陆、大的封闭社会，比起传播进那些依赖国际贸易、国际联盟和及时地采纳来自海外的最佳实践而生存的小的开放社会，要不成功得多。如果小的实体不是简单地被大势力吞掉的话，也许在经济改革中，小就是美 .无论如何，俄罗斯、中国和印度有过世界上所有传统社会接受来自海外的新政治和经济制度的最困难时刻，即使当时那些制度具有非常显著的成功记录，这也许并不意外。
　　萨克斯和胡(Sachs and Woo， 1999)和罗兰(Roland， 2000)提供了小的转轨经济在管理转轨方面有更大的国家能力的证据，它们比规模大的转轨国家更快地获得制度知识，能够更好的管理迅速的转轨(Sachs and Woo， 1999， P14)。1989年在越南一个相当成功的东欧式振荡疗法改革也部分归功于这个国家规模之小。
　　东欧的后共产主义国家和亚洲当前的转轨经济，为从社会主义体制到资本主义体制转轨提供了转轨试验中的国家和文化的充分大的多样性，人类社会还从没有过如此丰富的此类转轨的制度试验经验。在许多国家同时进行选择各种转轨模式和速度的试验，可以提供迅速获取有关转轨的制度知识的机会。
　　许多经济学家也许论证说，不同的发展中国家特定的历史和文化传统可能导致不同的转轨路径。要求所有国家遵循同一转轨路径可能被指责为过时的帝国主义心态和一个以自我为中心的西方传统观点。许多国家的发展经验看来拒绝了这个指责。一些国家，如苏联和1949至1979年的中国，试图模仿资本主义工业化而不要资本主义的法律体系和产权结构，结果失败了。其他国家，如台湾和南韩，在1980年代末以前试图模仿资本主义法律体制和产权结构而不要民主政治体制，在1980年代末他们意识到这样行不通，最终开始实施向宪政民主的转轨。日本从英国和德国模仿了全部的资本主义法律、政治和经济制度，但保留了天皇的特权和财阀制度。在缺乏对天皇权力制衡的情况下，它取得了非常成功的经济发展。接下来它参加了二战，侵略中国和其他国家，给日本人、中国人和其他亚洲人带来灾难。即使在美国军队占领下振荡疗法转轨之后，日本仍然保留了某些关于政府和企业间关系的坏资本主义行为准则。这在1990年代日本的金融危机里制造了麻烦。最近Acemoglu，Iohnson和Robinson (2002) 和North，Slimmerhill，和Weingast(2002) 用西欧与东欧、南欧的比较及南美北美的比较及经验证据支持以上看法。按他们的经验证据，工业革命在英国和荷兰而不是在西班牙先发生，正是因为前者先实现了宪政共和，而后者尽管有更多的殖民地和大西洋贸易提供的机会，却因专制制度而失去了工业化的机会。南美也因为政治精英的垄断而比自由共和制的北美在经济上大大落后。有人认为印度是民主制度不足以产生成功经济发展的反例。我们不能接受这一观点。即使经济起始条件没有中国好，印度在二战后由于民主制度而没有出现1959-1961发生在中国的世界上最大的饥荒(饿死至少3千万人) .按Sen (1981) 的理论，这种大规模饥荒不是由粮食短缺本身引起的，而是由专制的政治制度导致。从这点而言，印度的经济发展比1949年以后的中国成功。若考虑到Sen的观点，“自由有其本身的经济发展价值”，这一结论就会更加明显。另外，印度二战后经济发展绩效差强人意，是因为二战后它学习苏联的计划经济制度和国有制，搞了很多国家操控的经济发展和产业政策，而不是因为印度的民主制度。
　　所有这些经验表明，存在一个制度核心，它是长期成功的经济发展的根本。因此，转轨是后社会主义国家的制度与全球资本主义制度趋同的过程，而不是创造一个本质上不同于资本主义的制度创新过程(Sachs and Woo， 1999)。罗兰(Roland， 2000， PP125至 136， 315至324)综述了东欧和俄罗斯极其丰富的迅速私有化制度试验，下面我们简单概述这些综述。
　　在波兰，有人提出了一种让分散所有权的外部人、共同基金和银行参与的私有化模式，但被国有企业的内部人阻挠了四年。相似的方案在捷克被接受。罗兰用两国不同的起始条件来解释差别。捷克斯洛伐克没有经济改革的以往记录，因此没有工会，国家对企业的控制没有削弱。差不多平衡的初始宏观经济状况显示出来软预算约束的问题不象波兰那样极度盛行。
　　俄罗斯大规模私有化方案的设计者从波兰的失败得出了一个教训，在俄罗斯选择了无赏给内部人(国有企业的管理者和工人)的私有化模式。这两种模式通过减少在位管理者的抵制而增强了事前的可接受性。当人们通过代金券方案成功地接受了股份，捷克的私有化方案也获得了事后的政治支持。
　　台湾和东德采取了国有企业从上至下出售给外部人的作法(Lau and Song，1992和 Roland， 2000)这种政策也没有所有权转移和外部基金供应的互相脱节的特征。台湾采取了所有重要的自由化改革之后进行私有化的程序。在那里，转轨更多地与新的私人企业的发展相结合，而更少与现有国有企业的私有化相结合。一般来说，在这两个国家，这种从上至下出售的方式证明是非常缓慢和不方便。
　　波兰和匈牙利采用了从下至上出售给外部人的私有化模式，这并不意味着企业以逐步的方式出售。私有化最常见的形式是从下至上方式由几个潜在的买主之一，内部人或外部人，表示出对买一个企业有兴趣。出售给国内买者的方式多数采取以非现金投标销售形式，诸如租赁、局部购买、分期付款、签订债务合同，分期付款的购买，等等。
　　这些试验表明，为了获得企业与管理者之间有效的匹配，替换掉不称职的管理者，无赏给外部人的私有化方式原则上比无赏给内部人的私有化好。然而，如果私有化导致分散的外部所有权的话，这一论断不一定正确。这归因于众所周知的与分散的所有权相关的搭便车问题，小股东没有足够的激励承担集体行动的成本，但却从它的结果中得利，因此分散的所有权就导致了对在位管理者的不充分监督。然而，这种有效的私有化模式也许遭到来自内部人的抵制，这表明了很低的事前政治可接受性。
　　4、与宪政规则的转轨相结合的改革
　　有两种转轨模式，一种是东欧和俄罗斯采用的，在这种模式里，市场取向改革只是宪政规则转轨的一小部分。另一种是中国和越南采用的，在这种模式里，市场取向的改革是在共产党的游戏规则下实施的(即共产党垄断政治权力)。在这一节里我们首先考虑前一种转轨模式。
　　近来，一些经济学家，如钱(Qian，1999)论证说，中国成功的渐进式和双轨制转轨对于向宪政秩序转轨是经济改革的根本这一传统看法提出挑战，拉迪(Lardy，1998)，萨克斯和胡(Sachs and Woo， 1999)不同意。他们认为断言中国改革会成功为时过早，在我们看来，许多国家已有的制度试验的极大多样性足以保持对传统看法的信念。中国的经验不足以提供改变这一信念的信息。例如，欧洲和美国有比中国的财政联邦主义所能提供的制度知识多得多的有关财政联邦主义的制度知识。欧洲和美国有比中国的地方政府所有和集体所有企业的试验所能提供的制度知识多得多有关合作所有企业的制度知识，因为在欧洲和美国自由企业制度下，制度试验的多样性比在共产党的中国大得多。因此，东欧和俄罗斯一旦重获自由，它们就决定向宪政秩序的西方模式转轨。但宪政秩序的转轨是一个漫长而痛苦的过程，我们将把俄罗斯作为宪政规则转轨和市场取向改革同步模式的一个例子，下节我们将考虑中国在缺乏宪政秩序的情况下进行的市场取向改革。
　　例1：俄罗斯的宪政转轨
　　萨克斯和皮斯特(Sachs and Pistor， 1997， P3-5)指出，在俄罗斯缺乏法治传统，在1992年1月到1993年10月的转轨第一阶段里，改革是在旧的共产党政权下实施的，在这个期间，由三个重要支柱：价格和贸易自由化、稳定化、私有化构成的经济改革开始进行。从一开始，所有这些措施依然不完备，甚至它们的一些在此期间失败了，改革受阻与缺乏宪政秩序相关联：政府常常缺乏政治和宪政的手段来实施改革，尤其面对着来自苏 联时代最高苏维埃根深蒂固的反对，同等重要的是，政府缺乏对它自身行为的宪政约束，以至于许多改革的机会被官员的滥用职权和腐败破坏掉了。
　　例如，稳定化的失败，能直接追溯到俄罗斯中央银行的行为;它发行了巨大的通货膨胀信贷，信贷的激增主要在苏联联邦银行的首脑，在1992年6月被任命为中央银行主席之后发生的。1992年到1993年间，俄罗斯中央银行以通过强加在全社会的通货膨胀税提供资金转移的方式。把国民收入的巨大比重(也许有1992年GDP的40%和1993年GDP的20%)转移到关键压力集团、政府和银行的政治宠儿以及首脑官员的各个密友手中。银行的帐目无法审计，无法追查的资金大量流失。
　　产生改革过程的所有这些扭曲的共同因素是政府决策和行政缺乏法治。程序是因人因事而异，不透明的，时常是腐败的。公民社会太软弱而不能给予重要的制衡压力，因此大多数滥用权力的事件未受制止。制定决策不是被普适的一般法律规范所指导，而是迎合特定的企业和压力集团的特别需要。
　　第一阶段经历了把这个国家带到内战边缘的政治权力斗争的爆发。第二阶段，从1993年10月直到目前，经历了在第一阶段获利最多的那些人的政治和经济势力的巩固。这种巩固伴随着如果不总是正式法律也是更有条理规则的治理，国家杜马在新规则下运作，选举按计划如期在1995年12月进行，另外，总统选举按计划在叶利钦的5年任期后举行。同时，许多深层次的宪政问题仍然存在，政府和总统机构的不同部门之间争夺行政权的斗争以一种新的，虽然少了戏剧性伪装的方式继续进行。1992年以后，总统机构成了宪政约束和公众监督之外的极大部分。
　　在俄罗斯，法治是否已经取得权威是一个难以回答的问题。尊重法治的国家通常具有以下特征：他们将政府权力在分离的部门之间分配，牢固确立宪法屏障后面的公民权利(特别地，正当的法律程序和法律的平等保护);通过公平选举提供政治权力的有序转移(Sachs and Pistor，1997)把主权置于预设的法律约束之下，这影响国家公法和私法的发展。在这种约束下，任意的国家干预被最小化，作为一个调节者、税收管理人或者强制合同执行者的国家行为，变得公正并可预见。
　　改革司法制度，培训和(或)替换它的职员，用新法律代替现有法律都需要时间。尽管如此，更重要的是，是否对法治有明确的承诺。这样一个承诺的指标包括分权制衡、公民自由、独立司法和权力有序转移。法治不同于以法治国。前者以宪法司法(judicial review)为特征，宪法司法过程中政府(国会)立的法可能被判违宪而成为非法。一个没有宪政秩序的专制国家也可以搞以法治国。世界上有三个国家(英国，新西兰，以色列)无成文宪法而有宪政，其中英国是世界上最早和最成熟的宪政国家。但是世界上大多数国家有成文宪法而无宪政。
　　1991年以前，在俄罗斯几乎没有满足法治的特征，从1996年起许多重要的成就已取得，一部新宪法开始实行，尽管有人对它被批准的程序质疑，它显然建立起广泛的合法性。两次议会选举按这部宪法按时进行，也许最重要的是，总统选举已经进行，未成功的竞争者也认输(选举失败者不认输是宪政在很多国家失败的原因)。按宪政规则，通过公平竞争和平转移权力也已实现。
　　这些成就是显著的、真正重要的，我们也注意到俄罗斯仍然没有经历一个真正的和平政党轮替(叶利钦和普京可以说是属于同党)，所以新宪政秩序最艰难的检验仍未见到。
　　新宪法承认权力的分离，但最近的一个检测显示出这些名义承诺的局限性。特别地，立法机关和行政部门之间的权力分割不清楚，最明显的是分配给总统的立法权力。总统可以通过命令统治，他的命令和法律一样有约束力。
　　值得注意的是，新宪法的大多数规定都经不起宪法学家的严格推敲。公民权利是天赋人权，应用作为抵御国家的防御手段的自由思想，似乎与俄罗斯宪法性质全然不同。用它的语言来说，国家把这些权利给予它的国民，但国家给予的东西，也可能把它拿回去。另外，宪法缺乏确定性的程序化保障条款来确保包括法律平等保护在内的公民自由的实现。俄国有很多为特定的个人或团体设计的特殊法。它们为税收豁免、个别私有化计划，以及对那些最受惠于总统命令权的人给予权利上的分配提供了法律根据，其结果，国家保留了大范围的专制，这不仅造成了不确定性，也提供了腐败滋生的土壤。这与法律面前人人平等和法律的非歧视性不相容。
　　格瑞和亨德利(Gray and Hendley， 1997)阐述了以法律为基础的私人交易的三个基本条件：正当的法律，健全的司法执法制度，以创造对法律和立法制度需求的激励为基础的市场。在与匈牙利商业法发展相比较的描述中，他们指出，有效的司法执法制度的发展，不仅在俄罗斯，在其他转轨经济里，也是最难完成的任务。然而，俄罗斯仍不能提供以法律为基础交易的第一条件：减少交易费用并能使私人参与者调动他们自己的合法权利的正当法律。皮斯特(Pistor， 1997)探讨了在私有化的开端缺乏一部有助于产权的发展和后私有化公司治理的发展的综合性公司法可能产生的影响。她不但从俄罗斯的立法传统，也从经济改革的过程中改革者作出的政策选择方面，探寻了后社会主义的俄罗斯颁布的法律规则的性质和质量，她论证说，综合性的立法改革被经济改革优先的主张所耽搁。经济改革以任意行政决策权为基础，这种行政命令对产权的发展和治理结构的发展往往有害。
　　萨克斯和皮斯特(Sachs and Pistor， 1997)认为与欧洲其他国家相比，俄罗斯法治的特殊国情论和缺乏经济自由的特殊国情论的根源很深。特殊国情论可追溯到1917年的布尔什维克革命之前，实际上，在亚历山大二世着手他的废除农奴制改革的尝试的十九世纪中期，特殊国情论已经有很大影响(由Owen，1997所描述)。特殊国情论能追溯回几个世纪，可能追溯到莫斯科公国的开始。
　　在莫斯科摆脱了两个多世纪的蒙古统治以后，法律扮演着一个与西欧相比显然不重要的角色。西欧法律的形成阶段在中世纪欧洲罗马法的应用，君主们和教皇对政治权威和立法权的争夺，文艺复兴和启蒙运动，只间接地与俄罗斯接触。也许同样重要的是，16世纪后，俄罗斯的东正教被归入国家权力。沙皇同时是国家元首和俄罗斯东正教的首脑，政教分离是西欧抵制权力集中在单个统治者手中的关键堡垒之一。中世纪的欧洲，教会与国家对于统治的权威、习惯法、政治合法性漫长的争夺在法律限定国家权力和增强政治道德的标准中扮演着基本角色。相反，在俄罗斯，斗争以教会从属于国家统治而告终。
　　宪政主义的好处与对灵活的、巨大的行政权力的需求之间的两难冲突(Hellman，1997)是俄罗斯的经济学家和政策制定者论战的焦点，这与中国双轨制减少既得利益集团抵制和使国家机会主义制度化之间的两难冲突类似，史莱佛(Shleifer，1994，1998)提出一个论据来支持俄罗斯的震荡疗法。与改革的渐进方式相伴的腐败，是赎买特权阶层的垄断权力的一种方式，然而，他接下来说，因为两个原因，腐败不是改革的一种有效方式：第一，基于腐败的不成文合同不容易执行，因为对于出卖政府官员的控制权的收益权没有合法的界定。第二，对腐败的容忍将产生创造政府官员更多控制权的激励。因此，开始实施改革最有效的方式是通过在东欧和俄罗斯见到的那种私有化改革去掉政府官员的控制权。但正如萨克斯和皮斯特(Sachs and Pistor， 1997)所表明，自由化和私有化改革的成功依赖于宪政秩序的转轨。
　　赫尔曼(Hellman，1997，P58)提供了在东欧和中欧增长绩效与宪法的通过之间相关的经验证据。这个结果不令人信服，因为宪政规则的转轨是一个非常复杂而漫长的过程。与美国独立战争和南北战争中宪政规则的转轨对于经济增长的短期负面效应相比，当前俄罗斯转轨困难并非偶然，也不能归咎于震荡疗法。但是由于俄罗斯缺乏任何法治传统，俄罗斯的转轨也许要比17世纪的美国转轨和19世纪的法国转轨更加困难。法国从旧王朝到新宪政秩序的转轨花了一个世纪，俄罗斯是一个庞大的、大部分是内陆的国家，且有着更不利于转轨的历史。
　　许多学者把俄罗斯不佳的转轨绩效归咎于法律执行不力。然而，皮斯特(Pistor，1997)指出，执行不力起因于不可接受的法律和国家机会主义。诺思(North 1981，P147， PP158至170) 做的18世纪英法之间的一个比较也表明，在英国，出色的国家税收和法律执行能力归因于公正的宪政秩序;在法国，旧王朝极差的税收和执法能力归咎于国家机会主义和缺乏公正的宪政规则。中国的情形为这个观点提供了另一个支持，共产党对政治权力的垄断使国家机会主义制度化。这种制度用法律(经常是恶法)谋取党的利益，而不惜牺牲社会利益。这种法制，区别于法治，使得中国政府的执法能力极弱，在1990年代，许多法院判决不能被执行(何，1997)。