论完善我国节能激励性管制制度的对策.doc

论完善我国节能激励性管制制度的对策经济激励机制是指利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏观经济调节等经济工具，调整或促进节能的一类措施，这类措施具有明显的利益刺激因素，具有显著的费用有效性和受控对象的灵活性，因而在世界各国得到越来越多的应用。一、节能激励管制制度现状与问题中国政府为了促进能源节约与综合利用、有效防止资源破坏或环境污染，先后实施了一系列财政、信贷和税收等经济激励政策，包括对节能技术改造、节能设备购置实行信贷贴息、差别利率、免征进口环节增值税、减征企业所得税和加速折旧等;对资源综合利用、城市生活垃圾发电、风力发电和农村可再生能源项目实行税收优惠等。这些经济激励管制制度多制定虽对实现节能目标起了一定的推动作用，但离节能目标的要求仍存在一定差距，主要表现在以下方面：1.缺乏合理设置激励管制制度的基本原则。致使管制制度存在适用性不强、脱离实际、不完善、实施效果不佳一系列问题，只有明确合理设置激励管制制度的基本原则，才能为制度设计指明方向。2.缺乏有效的激励管制体制。节能涉及到财政、税收、金融、投资、贸易、技术监督、环境资源保护等众多职能部门，由于不同职能部门之间缺乏有效的协调机制，加之职能交叉、重叠、划分不清等因素，造成节能管制体系不统一，政出多门、条块分割、各行其是、多元领导现象突出，结果导致制度实施效果欠佳，甚至有些制度设计完全流于形式。因而，急需建立专门协调机构，加强统一领导、负责制度规划、设计以及实施过程中的监督、检查、验收及部门间的协调。3.缺乏有效的激励管制运行基础。根据经济合作与发展组织有关专家的研究成果，激励制度的有效运行要具备以下条件：足够的知识基础;强有力的法律结构;竞争市场;管理能力;以及政治可行性。除此之外，笔者认为还要具备制度设计要素齐全、制度实施效果评价机制等条件。我国在上述各方面都存在一定的不足，尤其是缺乏有效的制度实施评价机制。4.现行政府激励管制工具不健全、不完善，在某些方面还存在立法空白。主要表现为：一是在资源利用方面，资源价格扭曲和要素价格扭曲未能有效改正，使原料价格过低，产品价格过高，助长了资源的浪费;二是资源核算制度不健全，在国民收入核算中资源利用等经济发展成本不能在核算体系中显示出来，资源耗竭状况得不到反映，使人们无法进行经济发展成本与经济发展收益的比较，造成认为忽视资源的浪费与短缺;三是绿色核算制度不健全。对一般经济主体而言，在眼前利益的趋势下，形成了乱砍乱伐等掠夺性经济行为。对地方政府而言，以经济指标作为考核指标，致使政府只管上项目，不考虑环境影响;四是，尽管推行了一些资源开发利用的税收政策，如：耕地占用税、矿产资源税等，但其计算办法仍不适应节能的要求;五是，我国排污收费标准过低，在许多行业，甚至远远低于污染治理成本或清洁技术使用成本，致使众多企业宁肯接受罚款或交排污费，也不远治理污染或推行清洁生产技术;六是，财政工具不健全，运用效果不佳。我国目前仅对资源综合利用企业和治污企业实行财政补贴，且仅限于少数几项间接补贴，如利润留成、先征后返等，对相关企业的支持效果甚微。七是，融资支持不足，效果欠佳。尽管我国制定了一系列融资支持政策，但由于缺乏相应的运作条件，并未落到实处。如：国内现有的有关专项资金/基金难以满足节能的巨大支持需求，主要是： (1)在国家一级，尚没有建立专项用于节能的基金。如原有的节能专项资金先后被停征或取消后，国家却没有建立新的融资渠道来筹集专项用于支持节能的资金。(2)在地方政府一级，用于支持节能的资金有限，而且资金来源的稳定性存在问题。此外，国内有关专项资金/基金在管理、配置使用、监督等方面也存在一些问题，影响了基金的使用效率。主要是： (1)基金管理有欠规范。 (2)基金的配置使用缺乏透明度。 (3)基金的配置使用缺乏灵活性。 (4)基金管理和使用的监督力度较弱。八是，发展节能涉及到财政、税收、金融、投资、贸易、技术、废弃物回收、资源节约与综合利用、清洁生产等领域，有许多立法空白需要填补。5.缺乏有效的激励管制程序和监督与救济措施。程序欠缺，导致激励管制行为的不确定性和风险成本的增加;监督与救济措施不完善，导致管制主体滥用管制权利和管制对象滥用企业权利的行为屡禁不止。二、国外节能政府经济激励管制制度经验在国外，一些发达国家已经实现了节能法制化，运用法律规范推动节能的发展，有推动节能的激励体制、运行条件、激励程序和激励监督救济措施，尤其是采用了大量具体的经济激励工具，促进节能的发展。其中日本、德国、美国等国家的激励工具最具代表性。主要激励工具包括：(一)补贴政策一般而言，补贴有三种形式：一是投资补贴，即对投资者进行补贴。如：德国对风力发电的投资补贴即属此类;二是产出补贴，如：美国、丹麦、印度等国根据可再生能源设备的产品产量进行补贴。三是对消费者(即用户)进行补贴，例如欧洲大部分国家均对太阳能热水器的用户提供20%60%的补贴。(二)税收政策一种是税收优惠政策，包括：减免关税、减免形成固定资产税、减免增值税和所得税(企业所得税和个人收入税)等。如：德国对排除或减少环境危害的产品免交销售税。日本对公害防治设施减免固定资产税等;另一种是强制性税收政策。如：德国对除风能、太阳能之外的其他能源征收生态税。美国对损害臭氧层的化学品征收生态税等。2(三)价格政策世界上许多国家都采取了对绿色产品价格实行优惠的政策。如：德国制定的电力法要求电力公司必须购买可再生能源电力，并要向可再生能源电力生产商支付消费者电价的90%;在美国“能源政策法”中规定，公用电力公司必须以可避免成本收购可再生能源电量，同时美国的一些州还做出按净用电量收费的办法。这些实际上都是电价优惠的措施。(四)低息(贴息)贷款政策目前德国对风电项目和光伏项目正在实施低利率贷款，利率从2.5%5.1%不等。日本利用非盈利性金融机构为节能企业提供中长期优惠利率贷款。(五)政府采购政策例如美国、日本和德国采取的屋顶计划，实际上是通过政府采购或政府支持采购等手段。扶持尚未成熟的光伏发电产业。此外，政府支持的技术研究和开发活动也属于政府采购的范畴。(六)押金返还制度押金返还制度是很有效的垃圾资源化途径，许多国家都采用了这一制度，它主要针对一些易于直接重复使用或对环境污染较为严重的产品和包装材料。押金返还制度对资源回收利用的作用是很明显的，尤其是对玻璃等包装废弃物的回收。(七)公共效益基金公共效益基金主要有环境基金、节能基金、可再生能源开发基金等。节能基金属于其中的一种。节能基金的发展已有多年的历史，包括美国、英国、日本、法国、德国等主要发达国家以及巴西、印度等主要发展中国家，目前约20个国家建立了类似的公益基金。这些国家的实践表明，基金的建立和投入使用，对节能的发展形成了有效的支持，产生了可观的经济效益、环境效益以及其它社会效益。综观各国的基金运做情况，以下方面值得借鉴：1.公益基金的设立建立在有法律法规保障的基础上，并构造公平和竞争的科学管理模式，注重资金的杠杆作用和成本效益，方能达到促进节能产业化的目的。2.公益基金的资金筹集有多种方式，包括设立电力附加费、设置专项税种(如英国的气候变化税)、公共财政支付等;但无论采用哪种资金筹措方式，其实质都是能源消费者的贡献。其中征收电力附加费方式在国际上的应用较多，其优点有：要求所有用电户交纳电力附加费的集资方式，符合“谁污染谁付费”的原则，体现其公平性，易为公众理解和接受;按照电表读数加收小量的附加费，可以利用现有的收费程序，在操作上简单易行;这种集资方式年复一年，积少成多，有较好的稳定性和持续性。3.各国公益基金规模的确定，主要是考虑如何满足节能国家目标的需求。4.选择哪种基金使用模式，要根据基金的支持目标、基金规模、节能发展潜力等因素来决定。由于各国国情不同，许多国家的基金使用模式都体现出各自不同的特点。5.采用竞争性招标方式作为公益基金的资金分配方式有很多优点，竞争性招标方式不但能够选择有较好实施效果的项目，而且对基金管理部门也具有监督作用。当然，竞争性招标也有不足，即实施成本过高，在选择小项目时宜采用先来先得方式。6.基金管理机构有三种模式：政府部门;电力公司;独立的非赢利机构。这三种管理机构模式各有优劣，在国际上都有应用，不能绝对地说某种模式是最好的。对于管理节能来说，由于电力改革，电力公司管理的优势被削弱。因此从总趋势看，公益基金将远离电力公司的管理。7.不论采用哪种管理模式，公益基金都需要一个监管机构。这个机构可以是独立于基金管理部门的政府机构或立法机构，也可以是代表相关利益方的顾问委员会。监管机构依法和按照监督程序对基金的管理工作进行监督，监督主要包括对基金支持的项目进行评估，对基金使用情况进行定期审计，监督过程中有各相关利益方的参与。8.在实践中将公益基金和其它政策措施相结合使用，能够使基金收到更加显著的效果。三、完善我国节能政府经济激励管制制度的对策(一)确立合理设计激励制度的基本原则合理设计激励制度应遵循下列基本原则：1.公平原则。激励制度的制定必须着眼于节能全局的需要，公正处理各种利益矛盾，使节能的发展不脱离公平竞争的轨道。2.平衡原则。激励制度虽然常调节某一方面利益集团的经济利益，但也必须兼顾国家、集体、个人以及各个利益集团的经济利益，同时兼顾经济利益、社会利益、环境利益、近期利益、长远利益等。3.连续原则。某些激励制度的实施只是权宜之计，但是从节能持续发展的角度出发，无论是制度的持续实施和修正，必须具有一定的连续性，以确保节能的稳定推进。4.紧急原则。在紧急情况下，国家和地方可以超越正常程序而紧急制定和发布临时的激励制度，以确保节能的稳定推进。5.与经济发展水平相适应原则。经济发达国家，资源利用有更多选择，资源压力相对较少，环境质量要求较高，激励制度倾向于保护和可持续利用资源;在经济欠发达国家，经济对资源的初级利用依赖较大，激励制度倾向于提高资源利用程度。6.动态调整原则。节能不同阶段，政府经济激励管制目标不同，相应的激励管制制度要与目标定位一致。如：起步阶段，激励制度设计要满足促进废弃物治理与回收再利用的需求。发展阶段，激励制度设计要满足促进清洁生产、绿色消费的需求。成熟阶段，激励制度设计要满足促进资源综合利用、绿色消费的需求。7.因地制宜原则。我国地域广阔、地域分异明显，不同地区的自然经济条件有明显的差异，决定了不同地区的节能处于不同的阶段，这就要求发展节能，要根据各地的自然环境条件、节能所处阶段及制约因素等，科学设置适合本地区的政府经济激励管制制度。8.全过程激励原则。节能确立了“减量化、再利用、资源化”三个原则，每一原则分别对应节能的不同环节，他们对节能的发展都是必不可少的。减量化原则针对的是输入环节，目的是减少进入生产和消费过程中的物质和能量流;再利用原则针对的是中间环节，目的是延长产品和时间的服务强度;资源化原则针对的是输出环节，目的是把废弃物的回收利用和综合利用。这就要求国家要根据节能三原则的要求，针对节能的不同环节分别设计相应的政府激励制度，使激励制度涵盖资源开发使用过程、产品生产与消费过程、废弃物的排放过程及其回收利用过程。(二)转变政府职能，建立统一领导与部门分工相结合的激励管制体制节能是一种全新模式，政府要尽快适应这一模式的要求，转变现有职能，正确处理政府与市场的关系，加强环境与发展综合决策能力建设，实现由管制政府向透明政府、责任政府、服务政府的角色转变。节能涉及部门众多，仅靠单一部门领导是行不通的，必须由国家、省、市、县(区)政府实施统一领导，由主管国家、省、市、县(区)长具体负责节能工作，通过国家、省、市、县(区)节能建设办公室召集各有关部门研究节能建设工作，协调各有关部门，并实施监督检查。各有关部门在统一领导下实行分工负责。(三)合理选择激励工具根据“丁伯根法则”，当决策者要实现某一数量的独立的政策目标时，至少应有同样多的政策手段。如果有效的政策手段数量少于政策目标的数量，其中的一些目标就无法实现。如果有效的政策手段数量多于政策目标的数量，则所有政策目标都可以实现，且有多种实现的选择途径。根据这一法则，节能要兼顾环境、经济等多个目标，相应的存在多种激励工具。 借鉴国外经验，同时根据我国国情和节能所处的阶段，应选择以下工具：1.财政补贴补贴主要是指通过采取物价补贴、亏损补贴、财政贴息、税前还贷等方式对节能企业进行鼓励。一般而言，补贴有三种形式：一是绿色投资补贴，即对投资者进行补贴，如对风力发电投资者实行投资补贴等。对投资者进行补贴的优点是可以调动投资者投向绿色产业的积极性;缺点是这种补贴与企业生产经营状况无关，不能起到刺激更新技术、降低成本的作用;二是绿色产品补贴，即根据绿色产品产量对生产者进行补贴。这种补贴有利于增加产品产量降低成本。提高企业的经济效益;三是绿色消费补贴。如对太阳能设备、微型风力发电设备的购买者给予补贴，以促进清洁能源的推广。补贴政策的实施应解决好以下两个问题：一是补贴资金来源问题。根据美国和西欧的经验。一是通过系统效益收费来筹;另一个是征收化石燃料税，中国主要由政府财政支付;而中国是个发展中国家，财政收入有限。需要补贴支援的事业很多，所以依赖政府财政的支持不是长久之计;二是补贴策略问题，即应给谁予以补贴和以什么样的运行机制进行补贴，如果对用户进行补贴，正如前述，不一定能达到政策的预期目标：如选择投资者给予补贴，并采取公开招标，公平竞争的机制，则可能取得既扩大生产规模，又能降低成本的双重目的。2.税(费)收政策发展节能的税(费)收政策的主要内容包括：一是强制性税(费)收政策。这种强制性税收政策，尤其是高标准、高强度的税收政策，不仅能起到鼓励节约利用资源和防止环境污染的作用，还能促使企业采用先进技术、提高技术水平，因而也是一种不可或缺的刺激措施。要建立和完善环境与资源税收体系，必须在现有资源税的基础上，扩大征收范围，开征环境税、森林资源税、渔业资源税、燃料税、碳税等税种，并逐步将现行的资源环境补偿费纳入资源环境税的范畴。同时实现税负转移，完善计税方法，加大对有害于环境活动或产品的证税力度，加强资源税的惩罚性功能。二是税(费)收优惠政策，如减免关税、减免形成固定资产税、减免增值税和所得税(企业所得税和个人收入税)等。实现绿色税收政策，应注意解决以下问题：一是税收调控目标的选择应建立在包括环境效益在内的成本效益分析基础上，实现环境经济一体化;二是绿色税收手段要和其他手段配合使用;三是不同税收措施的选择要相互配合，如从税收调节环节来看，可在产前环节，运用税收手段引导企业使用清洁的能源、原材料等;在生产环节，实施鼓励采用生产工艺先进、节能降耗、消除污染的工艺、技术、设备;在产后环节，对企业回收利用废物实施税收鼓励措施。3.价格政策建立较为完善的资源有偿使用制度和符合低成本发展原则的资源价格体系，将各种资源环境要素直接投入市场，依据价格规律和供求关系来确定、体现资源环境要素的价格，使环境资源开发、利用、保护、再生、补偿纳入经济运行的价值运动中，真实反映市场经济运行状况的价值运动全貌。一方面，改变现行的资源价格只计资源开发成本的做法，使资源价格至少包括资源开发成本、环境退化成本和资源利用成本等。另一方面修正与环境有关的产品价格政策。根据污染者付费原则，这类产品定价应包括污染者必须支付的环境污染治理成本或由于产品污染而造成的环境损失费用。通过这种定价政策的实施，有效防止经济发展对环境资源的损耗和破坏。4.低息(贴息)贷款低息(或贴息)贷款可以减轻企业还本期利息的负担，有利于降低生产成本;缺点是政府需要筹集的一定的资金以支持贴息或减息的补贴，贷款数量越大，贴息量越大，需要筹集的资金也越多。因此，资金供应状况是影响这一政策持续进行的关键性因素。该制度的实施要控制在可以承受的范围内。为了提高贴息贷款的经济效益，关键性的问题是正确地选择贷款对象和实施科学的贷款程序。5.押金返还押金返还是指，对产品征收押金，当产品废弃部分回到存储、处理或循环利用地点时退还押金的制度。该制度是税费工具和补贴工具的组合使用，不存在单独使用任一工具的副作用，其在物品的回收利用中发挥的作用非常明显，但它存在建设和运营成本高的问题，因此许多行业的厂商都尽可能地避免在本行业建立押金返还制度。此外押金返还制度还存在一定的缺陷。如德国规定塑料瓶保证金和强制退还塑料瓶后，德国啤酒和软饮料生产商几乎都从塑料瓶改为玻璃瓶，使用塑料瓶的外国矿泉水和饮料生产商，因玻璃饮料瓶的高额运输费用，几乎被挤出德国市场。因此，该政策的采用应考虑到市场、产品特征等多方面的因素。6.公益基金建立公益基金是推动我国节能的一种有效融资机制，建立基金，关键要解决好基金规模、来源、使用、分配、管理等问题。这里以节能基金为例说明如下：节能公益基金的规模确定需要综合考虑国家宏观的节能目标、节能投资成本和运行成本分析、可能的基金融资渠道、相关利益方的态度、对相关产业部门的影响、基金的配置使用方式、适当的规模要求等多种因素，由政府部门在综合考虑上述各种因素的基础上，与各相关利益方协商确定最终规模。随着节能发展，基金规模可做相应的调整。节能基金融资渠道的选择需要综合考虑融资渠道的可行性、资金来源的稳定性、可能的集资规模、对相关产业和部门的影响等多种因素。基于对上述诸多因素的综合考察，建议优先选择电费加价的方式作为基金的融资渠道，其它融资渠道可作为备选。节能公益基金使用模式的选择应在借鉴国际经验的基础上，结合我国的具体情况，根据基金的支持目标、基金规模、节能发展潜力等因素来决定。基本的选择原则是确保基金对节能发展形成有效支持。可采用三种方式：一是支持可形成较大节能能力的节能(基建/技改)项目;二是支持量大面广的小型节能技改项目;三是支持节能产业和市场发展。基金的使用以前两种方式为主，并适当选择采用贷款贴息、折让、部分/全额资助等激励机制。节能公益基金分配应特别注重应用竞争性招标方式。节能公益基金管理模式需要在政府和独立机构模式中总结经验，特别是需要考虑和设计一种符合我国实际情况的管理机构模式。这种管理模式应取两者之长、避两者之短，是一种既能利用政府部门宏观调控作用，又能发挥不同专业机构管理特长的模式，即这种管理模式是一个由多个机构组成的、在管理上形成互相合作又相互监督的、体现公平、高效的管理模式。7.购买性支出购买性支出包括投资性支出、消费性支出两种。在投资性支出方面，政府应增加投入，促进有利于节能的配套公共设施建设，如：城市排污管网、垃圾处理厂等;在消费性支出方面，政府可通过绿色购买行为，影响消费者和企业的生产方向。从而推动节能，如：优先采购具有绿色标志的、非一次性的、包装简化的产品。实施绿色采购关键要解决好下列问题：一是健全绿色产品认证制度，为绿色采购作好技术准备;二是将绿色产品纳入政府采购的目录，实行集中采购模式，以便强制实行;三是推行绿色产品协议供货制度。协议供货制度是指通过一次招标为有共同需要的各单位确定中标供应商和中标产品，并在一定时间内由有此需求的单位直接向中标供应商采购。这既有利于选择合适的产品和价格，也有利于提高政府采购效率。此外，还要积极利用环境责任保险、信贷担保等激励工具，推动节能的发展。(四)合理选择激励工具的有效组合与运行方式，实现组合效益最大化多种激励工具共存的条件下，如何选择运用不同激励工具成为制度实施的关键。笔者认为，不同激励制度应当综合运用。理由如下：首先要实现环境与经济目标，但只有有限的制度可以使用。这时，通常无法保证所有目标的顺利实现，相关的制度必须综合运用;其次，制度对目标变量的作用不是充分独立的，即使目标数量与制度数量相等，仍会存在不同目标之间的替换，影响制度的效果;再次，节能系统比较复杂，制度运用具有很大的不确定性。当利用某制度实现一定的政策目标时，不能避免制度失效的风险，故不能过度集中地使用少数制度，应综合运用。最后，没有完美无缺的制度。一种制度运用往往既带来收益，也带来一些副作用，而收益的副作用常常不同时体现出来。综合运用可使他们互相补充，扬长避短。总之，按照节能目标，统筹规划各种制度的运用，发挥最佳组合效应，既包括各激励制度之间的组合运用，也包括激励制度与其他制度之间的组合运用。在综合运用不同激励制度时，为了确保综合运用效果最佳，要综合考虑下列因素：要以节能目标为依据，要以健全的组织协调机制为前提，要统筹考虑制度成本(实施成本、转换成本、交易成本、信息成本)、社会公平、经济技术发展程度等因素，要瞻前顾后、考量全局的利弊得失，要科学选择最佳组合方案，要注意激励制度的财力、组织保证，注意激励制度的时差、作用方向、运用时机、主次交替组合，确保组合效应最佳。如：财政类制度比投资类制度的制定时差要长，而作用时差要短，只有配合使用才能有效避免制度时滞现象。(五)健全激励管制程序由于激励管制更强调市场主体的参与，往往难于从行政实体法予以规范，以行政程序法规范整个管制的决策与实施过程，就显得非常重要。管制程序应该既体现行政效率，以保证及时作出管制决策、实施管制方案，又应该体现民主与公平，以保证管制决策的合理性、接受管制的机会对所有市场主体的均等性。同时，由于管制方式多种多样，对每种方式都应有相匹配的程序，尤其是对于行政指导、行政合同等非强制性方式更要有相应的匹配程序。就不同程序的共性来讲，应包括以下程序制度：管制标准与条件公开制度、管制决策听证制度、公众和专家参与论证制度等。(六)健全激励管制的监督与救济措施行法行政原则要求，对于任何可能损害相对方合法权益的行政行为，都应该予以监督并提供相应的救济措施，激励管制也不例外。针对管制主体滥用管制权利和管制对象滥用企业权利的行为，应健全相应的责任制度。一方面，对未及时兑现管制优惠、或者违法给付管制优惠的，应负否定性法律责任;另一方面，对管制对象违反法定或约定管制权利的行为，也应负否定性法律责任。文章来源：中顾法律网(免费法律咨询，就上中顾法律网)