——深入学习实践科学发展观专题调研报告.doc

——深入学习实践科学发展观专题调研报告
五华区村务公开民主管理工作
专题调研报告

五华区纪委监察局党支部

为开展好深入学习实践科学发展观活动，进一步加强我区农村党风廉政建设，深化村务公开民主管理工作，完善村级集体财务管理制度，根据区委开展第二批深入学习实践科学发展观活动实施方案及第一阶段工作的要求，区纪委监察局高度重视开展专题调研活动。召开办公会专题研究和安排调研工作，由区纪委监察局牵头，组织区民政局、区农业局、区审计局等村务公开和民主管理工作协调领导小组成员单位工作人员组成调研组，专题调研我区村务公开民主管理工作。现将调研情况报告如下：
一、基本现状和主要成效
调研组以《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国居民委员会组织法》和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开民主管理制度的意见》为依据，对我区村务公开民主管理工作，重点是对村财务管理现状和存在的问题进行了调研。调研组对我区厂口、沙朗2个乡和黑林铺、普吉、红云、莲华4个街道办事处的村（居）务公开、村财务管理进行了检查，调研组采取“听、看、查”的方式，听取了各乡、相关街道开展村（居）务公开民主管理和村财务管理情况的介绍，查看了村组固定村务公开栏，抽查了相关村组的村财务帐簿、会计凭证，并通过召开座谈会、入户调查等方式进行实地调研，初步摸清了我区村务公开民主管理、村财务管理的现状及存在的困难、问题，参考其它地区的经验，结合我区实际，调研组提出相应的意见和建议。
（一）基本情况
2004年昆明市进行区划调整，划入我区2个乡（沙朗、厂口乡），辖区总面积397．86平方公里，常住人口89．09万人（其中：农业人口数为5.2万），辖护国、大观、华山、龙翔、丰宁、莲华、红云、黑林铺、普吉9个街道办事处，沙朗、厂口2个乡，有76个社区居民委员会和11个村民委员会，117个村民小组,使五华区成为了既有城市、又有农村的新区。
（二）加强组织领导，形成工作合力
面对“三农”工作的新情况、新问题、新课题，区委、区政府高度重视，把深化村务公开民主管理工作，作为推进社会主义新农村建设、城乡统筹发展的重要内容，成立了五华区村务公开和民主管理工作协调领导小组，由区委常委、区纪委书记任组长，下设办公室在区民政局，成员单位由民政、审计、农业、财政、信访等职能部门组成。区委、区政府于2005年4月19日制定了《五华区村（居）务公开和民主管理实施办法》，各乡、街道建立或调整充实了工作领导小组，明确了职责，初步形成了党政领导、民政牵头、部门协调、乡（街道办事处）具体抓，一级抓一级、层层抓落实的局面。如沙朗、厂口乡，丰宁、黑林铺、红云街道办事处做到人员、资金到位，保障了村（居）务公开民主管理工作的顺利实施。各乡、街道办事处都将村（居）务公开工作纳入年度村（居）委会目标管理的考核内容，做到责任落实、奖惩分明。
（三）完善规章制度
我区以制度建设为保障，加强督察力度，对发现的问题及时整改，提高规范化管理水平，确保村务公开落实到实处，促进村务公开经常化。
1、出台制度，进一步加大村务公开民主管理的工作力度。我区制定了《五华区村（居）务公开和民主管理实施办法》、《五华区村（居）务公开目录》，各乡、街道都制定了相应的村（居）务公开实施意见，做到认识到位、组织到位、措施到位、责任到位。检查组按照《五华区村（居）务公开目录》的要求，从党务、政务、财务、村务、服务五大类进行检查。
2、建章立制，规范管理，使村务公开工作有章可循，有据可依。我区制定了15项规范性配套制度，出台了《五华区村级各项规章制度指导性意见》、《五华区规范村（居）委会、村（居）民小组集体财务管理工作的指导意见》，《五华区村组兴办集体公益事业筹资筹劳试行办法》等一系列文件，村（居）级普遍建立了村（居）民代表会议议事制度，村（居）民委员会选举制度，村（居）委会会议议事规则，村（居）级财务监督制度，民主评议村（居）“两委”干部制度，以及村（居）务民主管理制度等。通过制度的保证，村（居）民参与管理、反映诉求的渠道和通道进一步拓宽，涉及村（居）民利益的重大事项，都基本上能通过民主决策程序及村“两委”会、村（居）民代表会、党员会等形式让广大村（居）民讨论决定，杜绝村（居）组干部决策上的家长制和“一言堂”。
（四）村财管理，逐步规范。通过区财政、农业局加大对乡（街道）村（居）级财务人员的综合培训，强化村（居）级财务管理等制度建设，我区村（居）级财务管理水平有所提高。如：黑林铺街道办事处，出台了《关于实施“云岭先锋”工程，建立“议事审批制度”实施意见》、《关于社区集体经济管理与财务审批的暂行规定》、《关于办事处监管社区财务工作的实施意见》，规范了农村财务管理，杜绝了少数村（组）干部乱用乱支的现象。红云街道办事处三个村改居社区，民主推选5—7人的民主理财小组，每月审核一次本社区财务收支情况，所有支出单据必须由经手人签名，并注明用途，由民主理财小组组长和总支书记签字，加盖民主理财专用章后，会计方可入帐。对民主理财小组审核末通过的单据，财会人员一律不准下帐，民主理财小组每季度向居民代表议事会汇报一次财务审核情况，各项财务收支张榜公开，经民主理财小组签字后，方可公开。厂口乡党委成立了村组帐务清理工作领导小组，采取村帐乡代管的方式管理集体经济取得一定成效。
（五）村（居）务公开，落实到位。各乡、街道对村（居）务公开的操作拓出单一的财务公开，将村（居）财务、政务、党务三务公开作为村（居）务公开民主管理的范畴，积极推动村（居）务公开信息化。如沙朗乡大村村委会已将原“村务公开栏”改名为“党务、村务、 财务公开栏”；丰宁街道办事处洪园社区利用门户网站平台，设立了居务公开栏目，社区集体财务收支状况、救灾救济、计划生育等居务公开工作实现了网上公开，改变了以往固定公开栏公布内容保存时间有限、易损坏的问题。通过信息化手段，创新了村（居）务公开民主管理形式，运用信息平台增强了村（居）务公开透明度，提高村（居）民参与村（居）级事务管理的积极性和主动性。
二、我区村（居）级集体财务管理模式
我区村（居）级集体财务管理模式按照分配形式分为不完整的股份量化模式和完整的股份量化模式。
（一） 不完整的股份量化模式
以村（居）民小组作为独立的经济核算单元，村(居）民小组不具有法人资格，村（居）民委员会具有法人资格。各个村（居）民小组都有独立的经济往来，其财务账目都由村（居）民委员会农经站代管，凭证、账簿、报表等会计资料定期交乡(街道)农经站（农业综合服务站）审核，定期公开账目，资金的所有权和使用权归村民小组所有。1988年成立村级农经服务站以来，一直推行“村委会集中管理小组经济”的方式。涉农社区居委会本级帐务由社区自行管理，单独设立帐户，配备专职会计、出纳，自负盈亏。居委会农经站每月将居民小组收支余额及库存现金集中做帐，核对无差错后，由各居民小组出纳员填制统一格式的“财务公开榜”，经居委会农经服务站复核盖章后，于次月15日前张榜公布。这种模式的特点是股权只能继承、赠予，不能转让、买卖和现金购买新股，对新增和新出生人员存在收益分配分歧，其目的是固定收益分配对象，它重点解决了集体收益的分配问题。2002年原西山区所辖的沙朗、厂口乡11个村委会，黑林铺、普吉、龙翔、丰宁、大观街道办事处11个“村改居”社区采用这种管理模式，实行“一村一策”，股份量化时间截止到2001年12月31日24时。这种管理模式，在一段时期对农村经济的健康发展起到了积极的推动作用。
（二）完整的股份量化模式
借鉴现代企业股份制经营模式，实行股份量化经营管理体制，将集体资产股份量化到全体村民，按人配股，按股分配年度集体收益。以居民小组为单位成立股份合作社，以小组行政班子组成董事会，以党支部班子组成监事会户代表和群众代表组成民主监督小组进一步加强对董事会、监事会的监督。部份条件较好的村组还将集体资产股份量化，成立联社或注册为公司，将集体经济组独立出来，脱离社会事务、实行真正意义上的政企分开，实行市场化经营。其特点是村民可用现金入股，参与收益分配。它重点解决了发展集体收益的问题。这种模式极大地壮大了集体经济实力，集体收益分配更加公平、合理；培养了村干部和广大村民的民主理财习惯，增强了他们的民主法制观念；村民依法自我管理村(组)集体资产，大大激发了他们的主动性、创造性和当家做主的责任感；规范了民主决策、民主管理、民主监督运行机制，提高了党支部领导下的村民自治水平。因原官渡区经济发展到一定程度，其集体资产涉及面广、收益高、因而实行完整的股份量化经营模式条件较为成熟。红云、莲华街道办事处5个“村改居”社区采用这种管理模式。
三、存在的主要问题
（一）经济发展不平衡。经济发展程度直接决定了集体收益分配的水平和股民所持股份的收益受益水平。经济发展的不平衡也影响着村（居）务公开民主管理的水平。对股份量化模式的选择中，制定一村一策的完善程度取决于村民认识水平和思想条件的差异。村委会、村民小组财务管理体制不统一，如莲华街道办事处采取“下管一级”方式。
（二）村级财务管理需进一步加强。经检查我区一些村组财务管理不规范，都属于“村财自管”形式，虽然它体现村民自治，村级财务暴露出以下问题：1、财务管理制度不健全。有的村会计科目不规范，村理财小组没有起到全面监督作用，从村财务凭证上来看支出虽有理财小组签字，但大部份收入却没有民主理财小组的签字，有白条充账现象。有的村组存在发票未经村组领导签字就入帐（借款条上领导己签字），如：护林员工资、慰问经费等有严重的代领代签现象。2、财务人员素质不高，业务水平参差不齐，未严格按照《村集体经济组织会计制度》规范做帐。有个别村组没有按时公开村务，公开的收支内容不明细，或公开的内容过于专业，农户看不懂。3、监督工作不到位。有些村(组)形式上成立了民主理财小组，但没有认真履行职责。村组领导班子和干部执行财经法纪的意识薄弱，如部份村组收取的征地款、土地租金、铺面房租收入、承包费、发放目标考核奖，不开具正式发票，未上缴相关税费。
（三）硬件设施需进一步修缮。一些村组公开栏面积偏小，导致账务公开表重叠张贴、无序张贴现象发生；公开栏不够整洁，看不清公开表上的内容；村务公开“监督意见箱”配置不齐，使用率不高。
（四）部分村组在落实“村务公开”中，有的村组干部在落实中则流于形式。重大事项仍然存在个人说了算的问题，基层干群之间、群众之间因利益关系而引发的各类矛盾纠纷明显增多，特别是在集体资产较大的“村改居”社区，在生产经营和管理使用过程中决策不民主，财务不够公开透明，少数基层干部以权谋私、损公肥私、吞占集体资产，严重损害党群干群关系，影响基层社会稳定。
（五）村级农经站财务管理模式有待完善。如：区划调整前，黑林铺街道办事处按西山区政府的安排，街道办事处设有农经管理站，有专职人员二人，负责对社区农经服务站进行业务培训、财务检查、审计等工作。区划后，街道办事处农经站被撒销，并归街道办事处农业综合服务站，人员由二人减为一人，削弱了农村经济管理的力量。
四、我区村务公开民主管理、村级集体财务管理制度的思考和建议
通过调研我们认为，村民自治是我国(宪法)确立的农村基层管理体制，是社会主义民主政治建设的重要组成部分。村级财务管理属于村民自治范畴，村财管理的漏洞不是因为没有制度，而是因为制度执行不力和不落实造成的。根据农业部、民政部、财政部、审计署《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》农经发[2003]11号，以理顺农村财务运行体系为基础，以完善监督管理机制为重点，以保障农民群众合法权益为核心，通过实行“农村会计委托代理”会计专业化服务，开展规范化建设，改进工作手段，规范管理行为，健全监督体系，积极推进会计电算化、网络化建设。因此，“村财委托管理”可以说是在特定情况下，一种适用于内部民主监督不到位的地方和不到位的时期的管理形式。
从调研的情况看，创新村级财务管理体制，首先必须认清村财的性质，即村集体资产的所有权属于全体村民，管理权属于村民委员会或村民小组长、副组长，经营权属于经济合作联社或经济合作社。村集体资产既不属于乡(街道)所有，也不属于国家所有，与各级财政管理的国有资产在性质上不同。要从根本上解决村财管理存在的问题，必须按照相关法律法规的规定，进一步加大村(组)内部民主监督和财务公开力度，规范民主决策机制、完善民主管理制度、强化民主监督制度。作为五华区村级集体财务管理应该如何管，除了区政府有关职能部门出台指导性文件，乡、相关街道办事处加强指导力度，帮助“村改居”社区健全完善财务管理制度，理顺自治关系，化解村干部与村民矛盾外，官渡区“村级会计委托代理服务”工作一些做法和经验也值得参考借鉴。调研组建议：
（一）加强领导，建立健全我区农村集体经济财务管理制度。
区委、区政府切实加强这项工作的领导，成立五华区村委会、村（居）民小组集体财务管理工作领导小组。区纪委、区发改局、财政局、农业局等职能部门研究拟出台《五华区农村集体股份合作社（公司）章程》、《五华区农经站管理办法》、《五华区农村集体财务管理制度指导意见》、《五华区农村集体财务开支审批制度指导意见》、《五华区农村合作经济会计制度指导意见》等指导性意见，进一步建立健全我区农村集体经济财务管理制度。
区财政局、审计局、乡、街道办事处等有关职能部门要加强对村委会、涉农社区、村（居）民小组负责人、财务人员关于村务公开、财务法规等相关制度的培训，加强法制观念，提高财务人员业务水平。农村集体财务管理逐步实行电算化管理，进一步规范会计科目。会计科目的设置严格按照财政部《村合作经济会计制度》的规定设置一级会计科目，二级会计科目根据村委会、涉农社区居委会、村（居）民小组的具体情况进行明细。进一步规范农村集体财务收支审批程序，包括经手、用途、签字审批、审核等程序。加强对票据的管理使用。收款票据一律使用税务局提供的各种收款发票和财政局印发的“云南省行政事业单位往来款项统一收据”，并严格登记领用手续。支出票据一律需取得税务局监制的正规发票，“白条子”不予入帐。强化集体财务的公开次数和形式，逐步实行“村务公开”网上公示，增强财务管理的透明度。
（二）积极探索建立“村级会计委托代理服务”新模式
根据农业部、民政部、财政部、审计署《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》农经发[2003]11号文件及《2009年云南省政府工作报告》全面推行村级会计委托代理服务工作要求。进一步健全我区农村集体资金、资产和资源管理制度，完善村民一事一议筹资筹劳办法。完善我区村集体经济组织财务制度，在尊重农民群众意愿和民主权利的基础上，稳步推行村级会计委托代理服务制度。建立集体资产、资源经营管理制度及开发利用招投标工作流程，形成村组集体民主监督、乡、街道代理服务，规范处置程序，保障公平公正的制度机制。在实行“村财委托管理”之前，村(组)要召开村民会议或以书面的形式进行村民表决，取得半数以上村民同意。乡、相关街道办事处“会计委托核算中心”人员及办公经费列入区财政预算，不增加村(组)负担，为村民提供公共服务。建议我区“村级会计委托代理服务”工作由区农业局牵头，区财政局、审计局、民政局、各乡相关街道办事处协助，区政府目督办举行定期督办。
（三）探索建立乡（街道）政务公开和村（居）务公开联动机制。
建立健全我区乡（街道）党（工）委政府的领导体制和工作机制，不断提高推进村（居）务公开和民主管理的组织能力和工作水平。在推进村（居）务公开和民主管理制度化、规范化、程序化建设的基础上，实现以乡（街道）政务公开带动村（居）务公开，以村（居）务公开促进乡街道政务公开，实现乡（街道）村（居）的有效联动，保障农民群众的知情权、决策权、管理权和监督权。
（四）进一步加强对农村干部的管理监督。按照中纪发[2008]34号文件及《五华区村（居）务公开和民主管理责任追究办法》精神，以树立理想信念和加强思想道德建设为基础，以规范和制约权力运行为核心，以维护农民权益为重点，坚持教育、制度、监督、改革、纠风、惩治相结合，推进农村惩治和预防腐败体系建设。以维护农民权益为重点，围绕党的农村政策落实情况加强监督检查，切实纠正损害农民利益的突出问题，严肃查处涉农违纪违法案件。切实保证农村基层党组织生活会制度、农村基层干部任前廉政谈话、诫勉谈话、述职述廉、村民会议和村民代表会议、村委会报告工作，接受村民民主评议、村干部任期届满或离任时的经济审计，以及农村集体“三资”、农民负担、村级债务、土地补偿费专项审计等制度落到实处，提升民主监督的水平。
（五）进一步拓展和完善村务公开的内容。加强计划生育政策落实、救灾救济款物发放、宅基地使用、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村内一事一议筹资筹劳、新型农村合作医疗、种粮直接补贴、退耕还林还草等政策和法律法规已明确规定必须公开事项。继续督促两个乡及时将各级政府关于良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补，粮食、油料、生猪和奶牛生产，农村义务教育经费保障机制改革，新型农村合作医疗补助，农村最低生活保障补助，农村扶贫开发等政策纳入村务公开的内容。重点督促我区贯彻落实中央为进一步扩大内需、促进经济增长，增加的对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高的政府土地出让收益、耕地占用税新增收收入用于农业的比例，大幅度增加的对农村公益性建设项目的投入，用于乡村建设规划、农村基础设。施建设等涉及农民切身利益的事项纳入村务公开的范围。
（六）推进村务公开和民主管理工作信息化。积极探索利用网络、媒体、闭路电视、电子触摸屏等现代手段开展工作的新途径。根据《云南省人民政府办公厅关于实施“数字乡村”工程建设的意见》（云政办发〔2007〕134号），建立完善我区农村信息基础设施，在乡（街道）政务公开信息化工作基础上，建立完善村（居）务公开和民主管理工作信息平台，实现村（居）务财务网上公开，增强村（居）务财务管理工作的针对性和实效性，为农民群众参与基层经济社会活动，维护自身合法权益创造更加便利的条件。
总之，要顺应涉农街道、社区和乡、村委会政治经济社会事业的发展需要，从根本上解决农村集体资产经营管理的问题，就是严格按照现代企业制度的要求，对农村集体资产实行完全意义上的股份制改革，彻底解决集体资产的收益和分配两大难题，村务公开、民主管理工作才能从根本得到推动和改进，从而破解制约农村发展稳定的体制、制度性瓶颈。诚然，农村集体资产管理是一项复杂的系统工程，需要各级各界的高度重视和关心支持，制定切实可行的操作办法积极稳妥加以推进。

中共五华区纪委
五华区监察局
2009年5月12日