我国公务员激励机制的思考.doc

我国公务员激励机制的研究

苏亚娟
（淮阴师范学院 政治与公共管理学院 江苏 淮安 223300）

摘要： 公务员激励机制是政府引导公务员的行为方式和价值观念以实现行政目标的过程，对激发和鼓舞公务员工作热情与士气，提高政府行政效率有着重要影响。当前我国公务员激励机制存着诸多的问题，激励机制还不完善，激励效果仍不够理想。解决这些问题，必须树立“以人为本”重人理念，建设机关部门的行政文化，制定科学合理的工资薪酬制度，完善制度管理的奖惩措施，健全岗位职务的晋升制度，完善工作绩效的考核制度。

关键词：公务员；激励机制；完善

Civil Service Incentive Mechanism in China
Su Ya-juan
(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an223300)

Abstract: The civil service incentive mechanism, it is to guide behavior of civil servants and values in order to achieve administrative goals, the right to stimulate and inspire the enthusiasm and morale of the civil service, improve the efficiency of government administration has an important impact. China's current civil service incentives that exist in many of the problems, incentive mechanism is not perfect, incentive effect is still less than ideal. To solve these problems, we must establish a "people-oriented" respect others ideas and build institutions and departments of the administrative culture, develop a scientific and rational wage system, improve system management, incentives, and improve post office promotion system, improve the job performance appraisal system.

Key words: civil servants, incentive mechanism, improve

公务员激励是指创设满足公务员需要的条件，激发其动机，使之产生实现组织目标的特定行为的过程。而公务员激励机制则是调动公务员积极性并对其行为目标的选择起引导和制约作用的一系列制度性措施。在我国公务员管理中，激励机制主要通过奖惩、考核、职务升降、在职培训、工资、聘用、竞争、辞退等环节来实现，并与公务员保障机制、竞争机制、更新机制和防腐机制紧密相连、密不可分。

一、我国公务员激励机制的概述

公务员激励机制是指政府引导国家公务员的行为方式和价值观念，以实现共同的行政目标，按预定的标准和程序将行政资源分配给国家公务员或行政组织的过程。也就是说，通过一系列措施，激发他们的动机和积极性，促使他们最大限度地发挥主观能动性，以保证最终完成行政目标。
我国公务员系统浪费现象严重，行政成本远高于世界平均水平，公务员流失率高，工作倦怠严重，腐败问题较为严重等都表明，公务员激励机制弱化或失效的问题相当严重。2004年12月6日，中国人力资源开发网公布的一份由该网主持完成的、题为《中国“工作倦怠指数”调查结果》的报告表明，在所有职业中，公务员中54.88%的被调查者出现了工作倦怠，是工作倦怠比例最高的职业。[1] 2007年中国公务员心理健康网对253位公务员进行的身心状况和职业心态调查结果显示50%的公务员认为工作机械化，另外有40%的人倦怠感明显。公务员的职业倦怠影响了工作效率，例如部分群众反映的政府部门“门难进，脸难看，事难办”的现象，除了管理方面的一些问题之外，也与公务员的工作倦怠有一定关系。[2]
我国1993年颁布《国家公务员暂行条例》(下文简称《条例》) ，公务员制度实施已逾十年。这期间公务员管理机制开始逐步发挥作用：竞争择优的用人机制普遍建立；“能进能出”的新陈代谢机制初步运行；激励向上的管理机制普遍实行。然而，我国目前虽已经基本确立公务员制度的框架和体系，但还仅仅处于起步阶段。而与之相伴随的我国公务员激励机制虽已初步建立，但我们也不得不注意到一些长期并普遍存在于我国公务员队伍的不良现象，如：效率低下，官僚作风严重、腐败盛行、士气低落、得过且过、安于现状、不思进取、责任感和敬业精神不强等等。我国公务员激励机制的不健全、不完善正是导致这些现象长期存在的主要原因，对公务员激励机制的研究也就因之显得十分必要和紧迫。
公务员激励机制是提高行政效率，保证行政质量的重要因素。一方面保护了公务员的个人利益，另一方面也为政府工作带来了利益。在经济学看来，人才的分配制度和激励机制是有效发挥人才作用的核心问题。[3]美国心理学家威廉·詹姆士的研究也表明，一般情况下，人们只需发挥20％-30％的能力，就足以应付自己的工作。但是，当他们的动机一旦被激发，其能力可以发挥到80％-90％。[4]由此可见，公务员激励机制对提高政府工作效率、改善政府工作质量的积极意义。追根溯源，是由于我国公务员制度的激励机制还不够完善，不能保证公务员以最佳的状态投入到工作之中，从而影响了我国政府工作的正常运行。

二、我国公务员激励机制存在的问题

我国开始推行公务员制度始1993年，当时的我国刚刚确立要建立社会主义市场经济体制，计划经济开始向市场经济过渡，在这一背景下推行的公务员制度不可避免地带有计划经济的某些特征，公务员制度中的激励机制也基本沿袭了传统干部人事制度的一套内容。随着市场经济的发展和政府改革的逐步推进，我国的公务员激励机制暴露出越来越多的问题和弊端，主要表现如下：
1. 激励理念陈旧
激励理念对激励机制的构建起着指导性作用，它左右着激励机制的运行方向，对激励过程、激励手段和激励方式都有着重要的影响。
受封建主义、官僚主义和计划经济的影响，在我国的干部人事制度和公务员管理中， 资历主义泛滥、论资排辈之风盛行公务员的晋升、工资保险福利与其学历或资历联系非常紧密；不患寡而患不均的平均主义思想在公务员管理中随处可见：在考核中不愿得罪人， 人人过关，优不胜劣不汰；工资福利中的平均主义早已见怪不怪；无过便是功即一个人只要没犯什么大错，随着工龄增长，自然就可以得到升迁。同时，我国公务员制度建立在官僚制模式基础上。官僚体系中严格的等级制造成了激励中的服从型文化：“唯上不唯下”、“唯领导之命是从”。只要拉好与领导的关系看领导脸色行事，升迁与提薪自不在话下。因此，公务员队伍中流行“两张脸”：在上级面前是低头哈腰的永恒的笑脸，在群众面前是高高在上、令人生畏的官脸。严格的等级制度，上级对下级的绝对权威，使得官僚只会唯唯诺诺、因循守旧、服务意识、水平和能力都极其低下。这些消极陈旧的激励理念不仅与市场经济的要求背道而驰，而且也极大地影响了政府的服务质量和服务水平。
2. 激励方式单一
(1)物质激励不足。计划经济下的干部人事制度以否定“经济人”的人性假设为前提， 公务员被置于公仆地位，不能明确地追求个人利益，而只能多讲奉献、少谈利益。这一点在当时的条件下是可以理解的， 但发展到社会主义市场经济的今天，仍身着旧衣的它就与时代格格不入了。因为市场经济实质上是一种利益经济，它建立在“经济人”这一假设基础上的，每个主体都内在地追求个人利益的最大化。公务员并不会因为其特殊身份而成为不食人间烟火的仙人，他们仍然具有普通“经济人”追求自身利益的一面。当公务员的自利动机受到了限制时，他们会以其他变态和扭曲的方式表现出来如权力寻租、贪污腐化、工作积极性不足、行政效率低下等。所以，物质激励的基础性激励作用不容忽视。
( 2) 负激励欠缺。负激励具有警示、矫正、教育作用和压力效应，是激励机制不可缺少的重要组成部分，对正激励具有补充作用。在我国目前的公务员激励机制中，负激励的执行力度不够，起不到防微杜渐的作用，公务员普遍缺乏危机感和忧患意识。以考核制度为例。我国公务员考核结果共设有三个等次：优秀、称职、不称职。由于优秀等次有明确的比例限制，而对称职和不称职等次未具体规定，因而在实际操作中，在“关系、面子、人情”三座大山下，公务员的考核结果除了优秀以外，都是称职，没有不称职，“不称职”一档形同虚设。这极大地降低了激励机制所预先设计的负激励的效果。
（3）工作激励不足。在我国公务员制度中，来自工作本身的激励是非常欠缺的。《条例》第28 条规定了对公务员予以奖励的九种情形，其中仅有两种情形是针对工作本身的，即：“忠于职守，积极工作，成绩显著的”；“在工作中有发明、创造、或者提出合理化建议，为国家取得显著经济效益和社会效益的。”加上考核制度本身的缺陷，考核指标设计的不科学、考核过程中公正性的缺乏、考核结果未与奖励紧密相连等，这些因素使得来自工作本身的奖励和激励严重不足，极大挫伤了成就感强的公务员的工作积极性，也造成公务员在实际工作中无过即是功、得过且过的心理。
（4）法制激励欠缺。依法治国、依法行政是政府倡导并须坚决执行的根本方针。立法层次不够高，缺乏足够的法律权威性，给我国公务员制度的全面落实造成了一定的阻碍。这也必然大大降低公务员制度中激励机制的作用和效果，使诸多有关激励的制度如考核、晋升、竞争等流于形式化、表象化。特别是关于负激励的制度架构不完备，法律法规过于粗略，致使腐败和官僚作风得以蔓延。使传统人治制度惯性依然，潜规则仍大行其道。潜规则是在长期的交往中无意识地形成的一种隐藏式的办事规则。在中国数千年传统文化的积淀下，形成了“人情、面子大于法”的习俗。惯性使得“潜规则”直到现在仍在发挥作用。“潜规则”往往规避制度规定，名正言顺地在某些领导的“职权范围内”，遵循无懈可击的“正常程序”，进而达到目的。这样，下级升迁完全取决于上级主管的个人意志，故下属千方百计地揣摩、讨好上级，上级也往往倾向于选拔自己信任的人来获得对自己的支持。上下级约定俗成的恩赐回报关系强化的结果，就会形成私人关系上的网络，在“庇护网”内互相提携，一损俱损，一荣俱荣。[5]
3. 激励手段落后
(1)考核制度形式化。考核是激励的关键环节，考核制度是人员奖惩、职务升降、工资增减、培训和辞退的依据，只有建立和完善奖罚分明的考核制度， 才能对公务员起到较大的激励作用。
在我国的公务员考核制度中存在一些突出的问题。如：《中华人民共和国公务员法》指出：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”这一条款的本意是纠正计划经济下考核重德轻能、庸者上的状况， 但在现实中却出现了矫枉过正的情形。即在考核中，完全向“绩”倾斜，尤其重视以经济指标为核心的政绩，并以此作为公务员职务升迁降免的依据。这导致了众多领导干部热衷于搞“政绩工程”、追求“短期效应”，甚至“杀鸡取卵”、“饮鸩止渴”，造成“一任的政绩，几任的包袱”；有的还利用统计工作的不规范弄虚作假，“官出数字、数字出官”。考核中的平均主义现象也非常严重。如：各部门考核的结果基本是15 %的优秀，85 %的称职；其中15 %的优秀或被领导或领导的“人”分享，或轮流坐庄，使许多部门的考核“认认真真地走了过场”；因考核等次偏少，优秀者与称职者在发放奖金、晋级增资和职务晋升等方面， 实质上没有多少区别。上述这些问题不仅严重影响了考核激励作用的发挥， 也不利于考核制度的健康发展。
（2）工资制度僵化。我国公务员工资实行的是以职务和级别为主的职级工资制，由职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四个部分组成。在公务员工资构成中，大都是固定部分，可根据工作实绩调整的部分过少，差距没有拉开，基本上是同级同酬的平均主义；绩效工资部分基本空白，加上考核上的形式主义，公务员工作实绩在工资中无法体现。这种工资制度只能导致了鞭打快牛和不思进取的现象。
（3） 职务常任制僵化。公务员的永久性职业地位既是保持政府廉洁、稳定的需要， 也是公务员职业化的需要。但职务常任制缺乏弹性，易导致政府组织封闭、僵化、缺乏活力。我国的公务员制度对公务员的进口与出口都进行了严格的规定，公务员虽然难考，但一旦进入，只要不犯大错，铁饭碗就可端一辈子，再无失业之虞和竞争之苦了。正因为如此， 公务员队伍中熬年头、混日子的多，抱残守缺、不求上进的多，职务常任制原本应有的激励作用效果在公务员长达几十年的职业生涯中几乎消耗殆尽。
（4）晋升制度虚化。晋升是对公务员德能勤绩的全面肯定，运用得当将对公务员本人及其他公务员产生良好的鼓舞和激励作用。在我国公务员晋升制度中存在的主要问题是：公务员的晋升没有明确严格的条件、方法和程序；晋升缺乏统一、明确、具体的衡量标准，“长官意志”在晋升中起决定作用，易于导致用人上的腐败；职务晋升缺乏公开的民主监督和法律保障，给拉帮结派、“任人唯亲”等不正之风开了方便之门。这种虚化的晋升制度对公务员队伍所能起到的激励作用是非常有限的。根据2005年一项对2004年用电情况的调查显示，政府机构的人均年用电量相当于该市居民的19倍。[6]这可以管窥公务员系统浪费现象之严重。这说明我国政府廉洁状况不容乐观。虽然造成我国政府活力不足和腐败的原因是多方面的、综合的，但现行的激励机制的严重扭曲是政府低效与腐败的一个重要原因。

三、完善我国公务员激励机制的基本思路

当前，我国的社会主义现代化事业正进入一个新的发展时期。为迎接全球经济的挑战， 更好地担负起我国改革开放和现代化建设的重任，为广大人民群众和社会提供优质高效的服务，我党在《深化干部人事制度改革纲要》提出了进一步深化干部人事制度改革的要求：力争用5到10年的时间，建立起体现“三个代表”的要求、充满生机活力、法制体系完备的公务员制度，造就一支具有公仆意识，廉洁、勤政、高素质、专业化的公务员队伍。其中，《深化干部人事制度改革纲要》提出了一大基本目标：建立起能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制。
1．完善我国公务员激励机制的基本原则
传统公共行政转向新公共管理，是我国公共管理变革的重要取向。这场变革对我国公务员激励机制的重构与完善将产生重要影响，它对公务员的激励理念、激励方式到激励手段都将形成一定的冲击和挑战，当然也为我国公务员激励机制的变革与完善提供了一个良好的契机和较为宽广的视野。置身于这些背景之下，设计和完善我国的公务员制度激励机制必须遵循一定的原则和思路。
（1）绩效导向原则。注重绩效和“以结果为本”是公共管理变革中公务员制度的两块基石。以这两块基石为基础，公务员激励机制应加强绩效评估，注重经济、效益和效率(3E)，强调以顾客服务为目标取向，以公众的满意程度为评估绩效的主要标准，从而形成重工作结果而不是工作过程的、低投入、高效率的激励机制。贯彻绩效导向原则，必须建立一套绩效评估体系，根据工作中的绩效对公务员进行测评和管理，按业绩付酬和提升。只有以绩效为导向，才能引导公务员将关注的焦点放到工作和服务上，激发他们内在创造力的爆发，切实地履行公仆的职责，较好地完成政府组织的目标。
（2）竞争原则。“哪里有竞争，哪里就会取得较好的结果”。竞争是产生激励的源泉。科学的激励机制必然内含着一种竞争精神。由于逐利动机与期望的满足之间是一个动态的积极努力过程，这一过程一旦终结，其间的激励即告结束，必须用新一轮的“逐利—期望”激励才能重新动员其积极性。但是，利益目标的设计是在资源有限的条件下进行的，它不能在资源约束下设计无法兑现的激励目标，这样，就必须用控制需求的办法来控制供给：使逐利的满足处于一种稀缺状态，才会使激励发挥最大的效率。满足稀缺性的主要方法之一就是引入竞争。竞争有助于优胜劣汰，是一种有效的竞争择优机制［7］。在我国公务员的激励机制中，由于政府组织本身的封闭性和长期以来人治的传统，由竞争而带来的激励作用是极为有限的，无论是考核还是职务任免，基本是领导说了算。我国的公务员队伍缺乏足够的活力，与激励机制中竞争因素的不足有很大关系。只有在公务员激励机制注入竞争原则，才能真正唤起公务员的内在积极性。
（3） 以人为本原则。知识经济时代，人是组织最重要的财富和资源，对人的管理应由控制转为服务和协调。公务员作为政府部门最为重要的资源理应受到最多的关注和重视。但在我国的政府部门中，仍旧习惯于把人事管理过程概括为“进、管、出”三个环节，以工作、职位为中心，把人看作是完成组织目标的工具和附属品。这与现代先进的人力资源思想显然是大相径庭的。新公共管理理论从“经济人”假设出发，倡导以人为本”的授权与放权，尊重并重视满足组织成员的利益需要和成就需要，追求一种人性的回归。
2.建立有效激励的对策
（1）加强素质教育，强化自我激励。每个人都希望自己能够得到社会的认可与尊重，而这种认可与尊重便是自我价值实现的标志。人的价值不仅包括社会对个人的尊重和满足，更包含了个体对社会的尽责和贡献，国家公务员更是如此。为此，对公务员管理部门来说，在管理实践中既要设法满足公务员对各层次的需求，更要促进公务员追求需要的最高层次。就公务员个体而言，他们需要管理者为其实现自身价值提供更多的帮助，特别是素质提升上给予外部推动和促进。加强对公务员的素质教育是发挥好政府公共管理职能的客观要求，也是公务员实现自我激励的主观需要。国家公务员的素质教育务必把握品质、能力和行为三个层面。一要强化公务员的理论教育，牢固服务意识。应当综合运用各种手段，促进公务员不断提高理论素质、道德修养和公仆意识，消除不思进取、弄虚作假、以权谋私等不良行为。二要强化公共管理知识教育，提高公务员行政管理能力。公共管理知识教育要以年轻公务员为重点，注重理论与实践的结合，培训内容要强调针对性和先进性。三要强化法制教育和典型示范教育，规范公务员的行为。通过法律法规知识教育，使公务员牢固树立依法行政意识；通过开展民主评议、优秀公务员评选、等一系列活动，树立一批优秀人物，激励广大公务员以先进为榜样，完善自我。
（2）鼓励岗位竞争，完善竞争激励。岗位竞争为公务员创建了展示才能的舞台，而且，由于这个舞台是动态和分层次的，能够为公务员满足低层次动机后，提供追求和实现新的更高层次需求的机会。因而，使公务员在岗位竞争的过程中，既实现自我控制和自我调节，又产生围绕组织目标而不懈努力的激情。组织实施竞争上岗激励的主要动因就是为了激发大多数公务员产生这种激情，并以此推进政府行政管理水平的提高。当然，实施好竞争上岗激励机制的前提是规范竞争行为，只有规范的竞争行为才可能持续激发公务员参与竞争、发奋工作的激情。为此，要根据《干部任用条例》的精神，坚持民主竞争原则，把好任用关；要坚持平等择优原则，探索科（股）级公务员跨部门轮岗交流制度，扩大竞争范围。完善竞争激励机制还需要鼓励公务员多岗位锻炼，支持公务员通过多岗位的锻炼不断提高竞争能力。目前一些部门实施的“AB角制度”、“首问责任制度”等制度，为公务员掌握多岗位工作技能创造了条件，但需要引导广大公务员正确对待和严格遵守。
(3)强调实绩考核，健全目标激励。人总会有理想和抱负，对公务员实施激励应当鼓励其正确的理想和人生目标的实现，支持其施展本领。马斯洛的需求理论指出自我实现需求是人的最高需求，大多数都存在着较高层次的需求，而且只要环境不妨碍这些较高层次的出现，这些需求就能激励大多数人。因此，在制定激励机制时，应当考虑运用适应复杂情况的策略，对身怀绝技的人委以特别任务，支持其施展才华；在设计工作程序和制定执行计划时，尽量体现系统性和个性化发展的有机结合，为公务员实现自我发展留有空间余地；在实施激励机制时，始终坚持公正公平原则。要做到这些，就必须充分了解公务员的实际能力、水平和工作业绩，加强对公务员的实绩考核。在实绩考核中着重做好四项工作。一是完善目标考核体系。目标考核体系的确定要处理好目标涵盖性与代表性、稳定性与动态性之间的关系，防止出现“目标体系是个筐，什么东西往里装”的现象。二是完善考核办法。考核在激励机制实施过程中发挥了基础性、导向性、激励性和监督性功能，要始终强调“公正”原则，考核的条件、标准、方法和手段应当科学合理。三是提高考核结果的综合运用水平。将考核结果要作为选拔任用的依据，也要与物质待遇紧密挂钩，做到“一流岗位有一流的人才”、“一流业绩享受一流的待遇”。四是借鉴经验，提高考核工作的透明度。在实施考核过程中应当让被考核的公务员了解考核的内容、目的和手段，引导他们主动参与，自觉接受。当前的重点是制定好包括能力、职责、目标等要素的公务员职位说明书，让公务员充分了解做什么、怎么做、做得怎么样，使考核与被考核双方都有一把衡量工作程度、业绩水平的尺度，避免考核的无序性和盲动性。
(4)提倡优胜劣汰，完善监督激励。公务员任用制度的优化最直接的表现是“能上”也“能下”，“能进”也“能出”。其实，“能上能下”、“能进能出”的关键是要解决“下”与“出”的问题。“下”与“出”的通道不畅，“上”与“进”之途就要受阻，因此，我们要加大“下”与“出”的力度。一是破除“官本位”思想。要通过舆论宣传、教育引导使公务员正确认识和对待职务的升降，为干部“能下”、“能出”创造良好的社会环境。二是创新“能下”、“能出”的机制。对公共管理、综合管理部门的领导干部任用要逐步实行任期制；对部分专业性较强的领导职务试行聘用制。同时要逐步建立领导干部引咎辞职、责令辞职制度，研究配套政策，合理安置被调整下来的公务员，对重点对象实行跟踪考察，对工作需要、有足够能力的干部可以经过考核重新提拔任用，真正体现能上能下和任人唯贤的用人政策。三是畅通监督渠道。要积极发挥特邀监督员队伍的作用，注重通过考察、考核和举报、信访等渠道收集监督信息，建立完善的全方位的监督体系，提高公务员的自我管理、自我完善的能力，为优化用人制度提供有效的监督。
我国公务员激励机制是公务员制度的重要组成部分，我们唯有充分认识到它的缺陷和不足，认真研究激励机制运行中的具体情况，借鉴国外成熟的、先进的激励理论,并将二者有机结合，才能建立起科学有效的公务员激励机制，以期最终建立健全具有中国特色的公务员管理制度。
参考文献

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[2] 严冰：李兰委员建议关注公务员心理健康状况[EB /OL]. http://2010lianghui.people. ， 2010-03-05 .
[3]倪秋菊、倪星：《人才强国战略与公共部门效率提升》，《中国行政管理》，2004年第10期.
[4] 贺力坚、金易：《关于健全我们公务员激励机制的思考》，《长沙铁道学院学报》（社会科学版）2004年第4期.
[5]耿相魁.论我国公务员晋升机制之建构[J]。昆明理工学院学报，2008，（11）.
[6]透视中国公务员消费状况消费倾向高于高收入层[ EB /OL ]。 http: / /www.qianlong. com， 2005 - 06 – 09.
[7］李云燕.基于稀缺性和外部性的环境资源产权分析［J.。现代经济探讨，2008，（6）：35- 40.

致谢：
经过几个月的忙碌与学习，毕业论文即将完成，在我的论文完成过程中，得到许多人的帮助和支持。
首先，要感谢我的论文指导老师刘丽老师的热情关怀和悉心指导。由于经验的缺乏，知识的有限，从开始进入课题到论文顺利完成，期间我遇到许多的困难。刘丽老师不仅在论文构思与具体写作中帮我细致地解题、梳理论文脉络、确立论文框架，而且在论文的完善阶段也对我的论文的行文用语及规范格式方面进行了详细指导。刘老师细致严谨、一丝不苟的治学态度给我留下了深刻的印象，在此对刘老师的付出和帮助表示衷心感谢！
其次，在论文写作过程中，我也得到许多同学的宝贵建议，在此一并致以诚挚的谢意！
最后，再次对关心和帮助我的老师和同学们表示衷心感谢。我将把他们对我的关爱化作学习的动力，认真学习、积极进取，为明天走向社会，更好地实现人生价值做好充分准备。