论行政审批制度改革及其对於应对全球化挑战的意义.doc

International Conference on Public Management in 21st Century: Opportunities and Challenges

論行政審批制度改革及其對於應對全球化挑戰的意義
—— 以湖北省政府行政審批制度改革為例

[摘要]本文從幾個不同方面分析了入世對我國地方政府行政審批制度所提出的嚴峻挑戰，具體考察了湖北省行政審批制度改革的內容，在此基礎上提出了行政審批制度改革對於應對全球化挑戰的意義主要表現在以下幾個方面：由於行政審批制度改革放鬆了政府對市場的規制，為公平競爭創造了更有利的環境；行政審批制度改革取消了一些不符合WTO規則和我國入世承諾的行政審批事項，有助於我國政府和市場運行規制與WTO規則的接軌；行政審批改革進一步促進了政企分開，從而有助於增強我國企業的活力和提高我國企業的競爭力；行政審批制度改革進一步提高了我國政府的法治化水平，增強了政府工作的透明度，提高了政府工作的效率，從而增強了我國在全球化過程中的國家競爭力。

經過十多年的漫長談判，2001年12月11日，我國正式加入了世界貿易組織。加入世貿組織標誌著我國的對外開放進入了一個新的階段，湖北省作為中國的一部分，將在更大的範圍和更深的程度融入全球化的發展進程。由於世貿組織是以帶有強制性規則為基礎的政府間的國際組織，參加這個組織就意味著政府的行為要受到WTO規則的規範和制約。所以，從一定程度上講，“入世”就是政府入世。世貿組織主要是通過一系列原則和條例對各國政府加以約束的。這些原則有最惠國待遇原則、國民待遇原則、關稅減讓原則、公平競爭原則、非歧視性原則、互惠原則、非數量限制原則、透明度原則等等。①除了這些來自WTO條例的約束外，包括國際貨幣基金組織、國際清算銀行、世界銀行等在內的國際組織和跨國公司也將對我國各級地方政府的公共行政提出嚴峻的挑戰。地方政府是整個國家機構體系的重要組成部分，“入世”不僅僅是中央政府的入世，而是包括地方政府在內的政府體系的整體“入世”。 “入世”在給湖北省各級地方政府帶來機遇的同時也提出了嚴峻的挑戰。行政審批制度改革是應對這一挑戰的一項十分重要的措施。

一、 入世對我國地方政府行政審批制度提出了嚴峻挑戰

加入WTO對包括湖北省政府在內的地方政府帶來的挑戰，既有直接來自WTO規則及國際力量的挑戰，也有來自由於地方政府自身存在缺陷而無法適應入世需要而產生的挑戰。加入WTO後，我國的行政環境由以前的相對封閉、較少受到來自外部影響和干擾的自主性較強的環境變成了開放的、影響因素增多、自主性變弱的環境。行政環境的改變使我國地方政府相應地受到影響。同時，我國地方政府職能還會受到來自外國跨國公司、國際組織以及國內的利益群體等政府以外因素的挑戰。地方政府要應對加入WTO後全球化的挑戰，就必須轉變職能，而傳統的行政審批制度是制約我國地方政府職能轉變的一個重要因素。
政府部門對社會公共事務的管理通常採用入口審批管理和事後監督管理兩種方式，審批職能和檢查處罰職能是政府部門具有的兩種基本職能。行政審批是行政許可制度的一種形式，作為國家干預市場、管理社會的一種重要手段，是當今世界各國普遍採用的一種行政管理方式之一。但是大多數國家只將行政審批作為一種輔助的管理手段，使用範圍針對性極強。我國各級政府部門則將審批作為基本的管理手段。在計劃經濟條件下，行政審批在我國成了一種無所不包的政府主要管理方式，以為政府就是搞審批的，這刺激了“審批經濟”的惡性循環和膨脹，不僅封閉了市場，還成了行政暗箱操作和權力尋租的一個源頭。據統計，在我國審批制度改革之前，國務院65個有行政審批職能的部門和單位共有審批項目高達4159項，其中經濟管理和社會管理方面的審批項目各占一半左右。②省級政府一般也達2000項左右，涉及到絕大多數政府部門和幾乎所有的行業。處處要審批，行行要審批，事事要審批，繁鎖的行政審批，已成了政府部門的一道陰暗的風景線。
在我國加入WTO後，我國政府的行政審批制度會帶來一系列問題。
第一，我國政府的行政審批制度容易引起訴訟。世貿組織要求遵循非歧視性原則，即政府部門應該平等對待所有服務對象。“這意味著外國人在中國將能享受到不低於本國人的待遇，而中國人能享受到不低於外國人的待遇”。③在審批事項較多的情況下，政府部門往往將行政許可發放給國有企業，這樣就會出現不能公正地對待外資企業和非公有制企業的問題，從而引起訴訟，甚至引起國際性法律糾紛。
第二，行政審批權的存在容易導致機構膨脹、降低行政效率。公共權力對社會資源的分配是一種權威性分配，有無權力，權力的大小直接關係到部門或地方的地位及自主性。因此，各個行政機關會爭相爭奪審批權，有的機關則會人為地設置許多審批事項。而取得了審批權的部門和機關必然增加新的機構和人員，從而導致機構膨脹，而機構膨脹必然導致行政效率降低，這與中國加入WTO後直接參與經濟全球化的競爭是不相適應的。
第三，行政審批限制競爭。平等競爭是經濟全球化的內在要求，而審批權的存在容易造成壟斷，審批事項多、申請者難以進入的領域大多數是壟斷或准壟斷、半壟斷的領域。與審批部門關係密切的企業或個人很容易獲得行政許可，而沒有這種關係的企業則很難獲得這種許可。因此，行政審批人為造成的壟斷限制了競爭，而競爭的削弱往往意味著資源配置優化程度的削弱。
第四，行政審批降低了經濟運行效率，影響我國的國際形象。由於行政審批的繁雜手續，企業登記註冊動輒需要跑幾十個部門，蓋上百個公章，受許多部門的推諉和刁難。企業被迫花很大的人力、精力和財力來和政府打交道，大大降低了經營效率，入世後，這種情形的存在將大大降低我國政府的國際形象。
第五，行政審批容易引起權力尋租。有些行政審批採用暗箱操作的辦法，這不但違反了WTO的透明度原則，而且權力支配資源必然會引發尋租，滋生腐敗行為。而且，審批事項越多，審批的權力也越大，從事審批的人員和部門也越多，從而使用公共權力謀取私利的機會必然增多。
第六，行政審批束縛了生產力的發展。無處不在、無所不能、包打天下的政府行政審批行為不僅給自身帶來了許多負面效應，更無法適應市場經濟和入世的要求，越來越成為生產力發展的障礙。
因此，我們必須與時俱進，改革行政審批制度。改革的基本原則是：根據世貿組織的規則，改變政府直接參與經濟的方式，實現政府職能的轉變，削減過多的審批職能，提高行政管理效率，改善投資環境和管理模式，儘快與國際接軌。對於不符合世貿組織規則和我國政府所作的承諾的、妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以發揮有效作用的、阻礙政企分開和政事分開的行政審批，要堅決予以取消；對可以用市場機制代替的行政審批，要通過市場機構的運作來取代；對能夠通過社會中介組織解決的事項，要逐步轉由社會中介組織承擔；對經過審核和處理應予取消的項目，要繼續依法加強監管。

二、湖北省行政審批制度改革的主要內容

行政審批制度改革，是進一步轉變政府職能、鞏固政府機構改革成果，逐步建立和完善社會主義市場經濟體制和現代行政管理體制的一項重要改革；是整頓、規範市場經濟秩序，促進經濟發展而做出的一項重大決策；是突破影響生產力發展的體制性障礙，為國民經濟和社會發展提供強大動力和體制保障的一項重要措施；也是從源頭上預防和治理權力腐敗的一項重要舉措。發展市場經濟，政府主要是依靠法律手段和經濟手段進行管理，必須相應改革行政審批制度。中央政府非常重視行政審批制度改革工作的開展，成立了專門領導小組，提出了“合法、合理、效能、責任、監督”的工作原則，指導中央機關及地方開展此項改革工作。1999年以來，北京、浙江、安徽、河南、深圳等省、市率先進行了行政審批制度改革，減少行政審批事項的幅度在30～50%之間。
湖北省在國務院已啟動國家部委審批制度改革工作，另有10多個省市已相繼開展行政審批制度改革，並取得了明顯成效的背景下，從2000年10月起開始了首輪省級政府部門審批制度改革，具體內容如下：
（一）組織機構的建立與改革目標的確立。這次改革受到了省政府的高度重視，成立了由省長任組長的改革領導小組，並設立了一個由省編制辦公室主任為主要負責人、由專職人員和專家組成的行政審批制度改革辦公室，負責行政審批制度改革的具體工作。2000年10月30日，省政府下發《湖北省人民政府關於開展省級政府部門審批制度改革工作有關問題的通知》（鄂政發[2000]72號），明確提出改革的目標是：在對省政府各部門的審批、核准、審核、備案事項逐一進行清理基礎上，減少不低於40%的審批事項，重點是取消一批審批事項。
（二）審批事項的調查與清理。要改革審批制度，首先必須全面調查清理省級政府部門實際承擔的審批事項，即查清省級政府部門實際承擔的審批事項的總數和情況。改革領導小組經過部門自報和工作專班審核，確定57個省政府組成部門、直屬機構和部門管理機構中有行政審批事項2034項，其中審批837項、核准521項、審核495項、備案181項。在這些審批事項中，有40%左右是依據國家法律、法規、規章設立的，35%左右是依據國務院部委文件設立的，10%左右是依據湖北省地方性法規和規章設立的，15%左右是依據省政府及其部門文件設立的，少數是無依據的。在這些審批事項中，有473項是收費項目，占總數的23．3%。
（三）審批事項的取消、下放與轉移。在對審批事項調查清理的基礎上，通過近一年的工作，先後確定了四批取消和兩批下放、轉移的審批事項共890項，減幅達43．8%。其中取消的有614項，占審批事項總數的30．2%；下放、轉移的審批事項有276項，占審批事項總數的13．6%，其中下放到市、州、縣管理的87項，轉由中介機構負責的81項，降低審批要求的審批事項108項；減少的收費性審批事項187項，占原有收費性審批事項的39．5%。④至此，湖北省政府的首輪行政審批制度改革基本上實現了原定的改革的階段性目標，在一定程度上理順了湖北省政府各部門的工作關係，減輕了企業和群眾的負擔，促進了政府職能轉變，在一定程度上提高了行政效率，也有效地遏止了審批環節腐敗現象高發的態勢，取得了較好的經濟和社會效益。
（四）審批方式的改革。2001年12月11日，加入WTO以後，中國已成為世界貿易組織的正式締約方，政府必須按世界貿易組織規則行事。世界貿易組織的規則表明，對任何一個締約方來說，經濟入世的前提是政府入世，即政府管理要效率化、行為要法治化、透明化、制度要廉潔化，而湖北省與這樣的要求還有不小的距離，深化行政審批制度改革正是縮小這個距離的最佳選擇。湖北省首輪省級政府審批制度改革雖然取得一定的成果，但是，仍然存在審批事項多、審批環節多、審批行為不規範、審批監督不力等問題，制約了市場機制作用的發揮，也阻礙了改革的深入和經濟的發展，影響了黨和政府與人民群眾的關係。顯然，這樣的改革成果與市場經濟體制的要求、與減少企業和人民負擔的要求相比，還相去甚遠；這樣的改革速度與加入WTO後對政府職能轉變的迫切要求相比，也顯得不相適應。為了繼續推進行政審批制度改革，湖北省省委、省政府對推進行政審批制度改革十分重視，提出在現行法律、行政法規指導下，從改革工商登記前置審批入手，壓減行政審批項目，簡化市場准入手續，公開審批程序，建立政府審批行為聯動機制，方便廣大經營者。為此，省政府批轉了《省工商局關於改革我省工商登記前置審批的意見》，決定先在省直機關進行工商登記互聯審批試點，取得經驗後，在全省範圍內逐步推行。實行工商登記互聯審批，就是把對經營者申請發照的多頭多項串聯審批，變為運用電子網絡等手段，採取“一家承辦、轉告相關、互聯審批、限時完成”的方式並聯審批，從而使工商登記及其與市場准入相關聯的審批行為更加高效、便捷、便民。同時，通過在省政府部分行政主管部門進行改革試點，對全省起到指導、示範作用。湖北省省直工商登記互聯審批系統於2002年10月18日開始啟動，進入試運行，標誌著湖北省行政審批制度改革又邁出了新的一步。
（五）相關法律、法規文件的清理。從湖北省省級政府部門審批制度改革工作的實踐看，制約其行政審批制度改革的因素有行政審批事項設立所依據的上位法修訂滯後和國務院各部委的規章及文件清理工作滯後。湖北省省級政府各部門原有的審批事項中，依據國家法律、法規及湖北省地方性法規設立的占到40%以上，在首輪改革完成後，依據國家法律、法規及湖北省地方性法規設立的審批事項更是占到全部保留事項的56%。可見，國家法律、法規及地方性法規一直是地方行政設立審批事項的主要依據，這些法律、法規的完備程度將直接關係地方審批制度的進展。而現在的問題恰恰是這些法律、法規的修訂不及時。儘管一些法規、條例內容明顯與市場經濟的要求不符，以此為依據的審批事項也只好保留。同時在湖北省保留的審批事項中還有42%是依據國務院各部委和湖北省地方性的規章及文件設立的，在國務院各部委尚未完成按照市場經濟及WTO規則要求清理所制定和下發的有關規章及文件之前，地方以此為依據的審批事項也只得保留；有些審批項目是湖北省地方立法機構通過制定地方性法規設立的，地方行政機構如果取消該項審批，在法理上就有可能造成行政不作為的後果。因此，深化行政審批制度改革就必須對相關法律、法規、規章及其它規範性文件進行清理。湖北省在清理規範性文件上做了大量工作。為與WTO規則接軌，湖北省省委辦公廳、省政府辦公廳於2001年10月29日下發了《關於適應我國加入世界貿易組織進程清理地方性法規、地方性規章和其他政策措施的方案》（鄂辦發[2001]49號文件），對湖北省加入世界貿易組織清理規範性文件工作進行了整體部署。全省各級黨委、人大、政府及其部門、直屬機構、臨時機構制發的所有現行有效的文件都在清理之列，包括地方性法規、規章，甚至密級紅頭文件、省長辦公紀要等。這是湖北省有史以來最大規模的法規政策清理，在這次清理法規、規章中，在內容上不僅對與貨物貿易、服務貿易、與貿易有關的知識產權保護、投資措施以及對公民、法人和其他組織產生權利、義務關係等方面的內容進行了清理，而且對其它方面的規定、國家法律、法規和政策措施已經調整而湖北省還沒有隨之進行修改或廢止的也進行了清理，並提出了廢止或修改意見。2002年3月的清理結果顯示，湖北省人大常委會從1980年到2001年底通過的由省政府實行的地方性法規148件，全面清理後，經省政府審定，按程序向省人大常委會報審廢止地方性法規2件、修改26件，繼續適用120件；湖北省政府從1985年到2001年底制發的220件規章，清理後廢止32件（其中經省政府批准，已於2001年12月26日公告廢止22件）、修改64件、繼續適用124件；湖北省政府、省政府辦公廳從1980年至2001年共制發規章以外的其它規範性文件11946件，經過全面清理，報省政府審定，與入世有關的1075件文件，廢止183件、按失效處理379件、修改83件，繼續適用430件。在上述需要廢止、修改的地方性法規、省政府規章和其它政策措施中，除少數文件屬於地方保護（如出口補助、外匯分成、出口實績、產地原材料和外地產品到本地銷售許可證等），與WTO規則不盡一致外，多數文件屬於給外企超國民待遇規定（如稅收減免等）；有的是國家法律、法規、政策發生了變化（如知識產權），或已經出臺新的法規、規章或政策，湖北省沒有及時進行處理的文件。根據省政府領導指示，湖北省政府還加強了對省政府部門和市、州、直管市、林區政府文件清理工作的組織指導。
如同其它改革一樣，行政審批制度的改革不是一次就能完成的。湖北省在進行了首輪行政審批制度改革之後又著手進行了第二輪改革。隨著《中華人民共和國行政許可法》在2004年7月1日的實施，湖北省與全國一樣，行政審批將全面納入法治化的軌道。

三、從應對全球化挑戰的高度來認識行政審批制度改革的意義

行政審批制度改革的實質是政府規制的改革，這場改革是在中國加入WTO前後這一背景下發生的。中國加入WTO，表明中國已經開始實質性地融入全球經濟一體化的過程之中。因此，發生在21世紀初的中國各級政府的行政審批制度改革實質上是應對全球化措施的一個重要組成部分，我們有必要從應對全球化的高度來認識行政審批制度改革的重要意義。
第一，行政審批制度改革最大限度地放鬆了政府對市場的規制，為公平競爭創造了更有利的環境。眾所周知，中國在20世紀80年代以前，其經濟體系是一個相對封閉的計劃經濟體系，當時的政府規制都是按照計劃經濟體制設計的，對企業管得過死、排斥競爭是其基本特徵。因此從根本上說這些規制就不適應市場經濟的要求。經過20多年的改革，中國各級政府的規制進行了多方面的重大變革，正在逐步適應市場經濟的要求。但是，由於現有的政府規制畢竟脫胎於原有的計劃經濟規制，與計劃經濟的規制有著千絲萬世縷的聯繫，在一定程度上仍然對市場起著制約作用。例如，過多過濫的審批事項，嚴重地制約著市場的作用，抑制市場的公平競爭，擾亂市場的秩序；煩瑣複雜的審批程序，嚴重地影響市場的效率。因此，中國加入WTO後，為了應對全球化的挑戰，必須放鬆政府對市場的規制，也就是說必須改革現行的行政審批制度，盡可能減少行政審批的事項，改變行政審批的方式並提高行政審批的效率，為市場創造一個公平競爭的環境，以有利於充分發揮市場機制的作用。這樣才能適應全球經濟市場化的要求，才能使中國經濟在全球經濟一體化的過程中提高其自身的競爭力。幾年來的實踐證明，湖北省經過行政審批制度改革後，市場環境進一步優化，投資環境進一步改善，從而增強了對外資的吸引力，近兩年來湖北省投資的客商與行政審批制度改革前相比不斷增長，僅2002年來湖北投資的外資就達22億美元，比上一年增長了10%以上，⑤這就是由於投資環境改善所帶來的效益。這從一個重要側面說明了行政審批制度改革的重要性。
第二，行政審批制度改革取消了一些不符合WTO規則和我國入世承諾的行政審批事項，有助於我國政府和市場的運行規制真正與WTO規則接軌。在我國各級政府及其部門原有的審批項目中，有相當一部分是違反WTO規則的，其中包括有關保護本國企業或有關地方保護主義的審批項目就是如此。例如，國家環保總局有關“化學品首次進口環境管理登記許可”項目、原外經貿部有關“對自由進口技術合同的核准”、“對外資養殖對蝦項目的審批”、農業部有關“農業部直屬單位進口機電產品登記”項目、信息產業部有關“機電產品進口配額證明的審核”等，都只適應外國產品，違反WTO規則，不利於市場公平競爭。在我國加入WTO後，我國政府已承諾給予外國企業國民待遇。因此，為了適應經濟全球化的需要，就必須改革我國原有的行政審批制度。在行政審批制度改革以前，湖北省政府及其所屬部門的行政審批項目中不僅包括了按中央政府及其所屬部門所制定的法規、規章及其它規範性文件設立的審批項目，還包括了一些地方政府自己設立的審批項目。在這些項目中不乏涉及地方保護主義的項目，這些項目與我國在加入WTO時對WTO成員國的承諾是不一致的。通過行政審批制度改革，對與WTO規則相違背的以及與我國政府的承諾不一致的一些審批項目予以取消，既能通過湖北省政府體現出中國政府對WTO的承諾是講誠信的，也有利於湖北省政府的運行規制與WTO規則真正接軌，以適應經濟全球化的潮流。
第三，行政審批制度改革進一步促進了政企分開，從而有助於增強我國企業的活力和提高我國企業的競爭力。在我國各級政府原有的審批項目中，相當一部分與企業有關。由於企業的很多事務須經政府及其部門審批，造成找政府辦事難、企業難辦事的現象，這幾乎是一個公開的秘密。因此，過多過濫的行政審批，實質上是我國長期以來政企不分的根本原因所在。特別是對一些國有企業來說，儘管通過改革後企業具有獨立的法人資格，也取消了原來的政府部門直接管理企業的體制，但事實上政府及其部門仍然通過各種行政審批對企業實行一定程度的控制，其中有相當的控制是不必要的。由於我國企業受到過多的不必要的行政審批的控制，從而嚴重地制約了我國企業特別是國有企業的活力，降低了我國企業在全球經濟一體化過程中的競爭力。然而，正像很多研究者所指出的那樣，我國經濟要在經濟全球化過程中立於不敗之地，必須努力提高我國本民族經濟與本國企業的競爭實力，而要做到這一點，就必須增強我國企業的活力。正如前面所指出的，由於行政審批制度改革放鬆了政府對企業的規制，這就意味著政府與企業之間那種行政上或管制上的聯繫有所減弱，從而進一步促進了政企分開，增強了企業的活力和競爭力。在湖北省已經取消的審批項目中，可以說絕大部分與企業有關。從目前的實踐來看，行政審批制度改革後確實給企業松了綁，湖北省一些原來效益較差的企業近兩年又開始呈現出勃勃生機的局面，其中的原因雖然很多，但行政審批制度改革可能也是其中之一。
第四，行政審批制度改革進一步提高了我國政府行政管理法治化的水平，增強了政府工作的透明度，提高了政府工作的效率，從而有助於增強我國在全球化過程中的國家競爭力。隨著全球經濟一體化過程的加快，國與國之間的經濟競爭越來越激烈，而這種競爭實際上演化為政府與政府之間的競爭。一個國家要在經濟全球化過程中加速本國經濟的發展，必須大力吸引外資來本國投資，這就有必要改善本國的行政管理，變管制行政為服務行政。在當代世界，一些國家為了吸引更多的外資來本國投資，都在不同程度地改革政府的行政管理方式，減少政府對市場的干預程度，加大政府為企業服務的力度。我國的行政審批制度改革，將行政審批嚴格限定在法律所許可的範圍之內，從而極大地提高了我國行政管理的法治化水平；同時，通過改革行政審批方式，極大地提高了我國政府工作的透明度，有利於減少行政審批過程中的腐敗現象和企業的尋租成本；行政審批方式的改革也提高了政府的行政效率，有利於減少企業到政府辦事的環節，降低企業的管理成本。從兩年多來的事實看，湖北省通過行政審批制度改革，確實在很大程度上提高了湖北省各級政府行政管理的法治化水平和政府工作的透明度，也提高了行政管理的效率，從而增強了湖北省政府在經濟全球化過程中的競爭實力，政府的這種競爭實力對於推動湖北省的經濟發展將起著十分重要的作用。據統計資料顯示，2002年，湖北省國內生產總值達到4975.63億元，按可比價格計算，比2001年增長9.1%，增幅高於全國平均水平1.1個百分點。⑥這些數據表明，行政審批制度改革後，湖北省地方經濟確實出現了增長的勢頭，這與省政府的行政管理方式的轉變與水平的提高是分不開的。

注釋：
①王健等著：《WTO規則與政府職能轉變》，經濟科學出版社，2002年版，第8頁。
②中國社會科學院公共政策研究中心等：《中國公共政策分析》（2003年卷），中國社會科學出版社，2003年版，第24頁。
③殷增濤主編：《論WTO與政府管理》，湖北人民出版社，2001年版，第73頁。
④資料來源：有關湖北省行政審批制度改革的數據均見湖北省行政審批制度改革辦公室相關文件。
⑤武漢大學發展研究院組編：《湖北發展研究報告》（2003），武漢大學出版社，2003年版，第6頁。
⑥資料來源：湖北省統計局統計資料。

（胡象明，博士，中山大學行政管理研究中心兼職研究員，武漢大學政治與公共管理學院副院長、教授、博士生導師。）
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