制度何以“柔性”：理解信访情感属性的性别修辞.pdf

思想战线2023年第5期第49卷沁.5,2023Vol.49 制度何以柔性”：理解信访情感属性的性别修辞刘正强摘要：在复杂的中国制度体系中，信访制度以鲜明的政治本色塑造了其“亲民”的特征。这种独特政治禀赋的形成，除去其深厚的伦理底色外，也与信访自身所具有的相对柔和、温情、感性的品性密切相关。这种广义上的柔和气质，使信访成为一项与大多数制度迥异的情感型制度，从而缓解和软化了官僚制度的生硬与刻板。由此，以拟性别化的视角理解信访制度，具象化地展现信访制度的柔和气质，挖掘信访治理中所隐含的情感逻辑，可以形成对信访及其治理悖论与困境的另类解释，进而通过重识达到重拾回归信访制度的这一重要精神气质。关键词：信访制度；柔和气质；情感属性；工具主义；回应性中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1001-778X(2023)05-0139-10 长期以来，作为中国匠心独具的本土化制度创设和发明，信访在倾听民意、舒缓民怨、研判民情诸方面发挥了基础性的作用。然而，多年来的信访研究一直呈现着与现实困境的某种纠缠：一方面，学者们直面社会问题、聚焦信访困境，在制度变迁、治理思路、创新路径等方面多有讨论与交流，力求舒缓信访困局、缩减社会矛盾、促进社会团结；另一方面，在面对经验现实时往往力有不逮，鲜有对丰富的社会现象做出令人信服的解释尤其是对于信访的功能与属性，作为实证探究与理论辩思皆难以回避的话域，其缘何生成、如何演化、为何异化乃至得失几何、去向何处，至今仍热议不断。无疑，信访问题深刻地根植千转型期中国的社会政治生态环境中，解读信访需要有更具超越性的思路、眼光、方法与视野。由此，本文拟以性别化的修辞考察和理解信访制度，把对性别或女性的洞察扩展至对信访秉性的探究领域，揭示信访作为一项情感型制度的柔性气质。信访制度具有相对柔和、温情、感性的类女性（主义）品性和运行中的情感偏向，能对社会治理的生硬之处形成某种对冲和克服。尽管这只是一种隐喻，但无疑将拓展我们对信访研究空间的认知与理解。一、回应性：伯克利学派视角下的信访制度制度是什么？在诺斯看来，制度既包括正式的法律、政策，也包括非正式的文化、习俗和惯例。中一直以来，信访制度常被认为具有人治内核而与法治社会形成内在的冲突，从而不被认为是一项正式或主流的制度。但如果从广义上把“法律“理解为维护社会秩序的规范，那么信访制度也具备法的实质特征：除了信访工作条例等法律文本，我国党政机关内部的政策、规定等也构成了信访制度运行的基础。从这个意义上说，产生千20世纪60年代近乎动荡的社会背景下的美国伯克利学派的法律社会学理论对千我们定位和理解信访制度具有参考价值。伯克利学派提出要通过法律的变革来回应社会的需求，以重拾被忽视的道德伦理，缓解硬性法治带来的正义缺失和对法律信仰的削弱。伯克利学派将社会上存在的法律模式划分为三种类基金项目：国家社会科学基金项目“中国信访制度的风险评估与分类治理研究”阶段性成果(16BZZ046)作者简介：刘正强，上海社会科学院社会学研究所副研究员（上海，200020)。心美道格拉斯.C.诺斯：制度、制度变迁与经济绩效，刘守英译，上海：上海三联书店，1994年，第4页。该学派与当时流行的行为主义学派、纯粹法社会学、威斯康辛学派等法学流派都有直接的渊源，在20世纪整个法学史上都具有重要地位。参见郭星华法社会学教程，北京：中国人民大学出版社，2011年，第51页。139 思想战线2023年第5期第49卷心.5,2023Vol.49 型，即压制型法、自治型法和回应型法，力求说明法是怎样适应社会需求、解决现实问题的。(I)压制型法是指以屈从政治权力和推行强行道德为主要特征的前现代法律，它关注的是一种稳定的社会秩序，其目的是保持现有的社会状态以维护统治者的利益，而法律就是达到这一目的的工具，它使权力披上权威的外衣从而更加有效。(2)自治型法就是通常所说的“法治”状态下的法律，法律机构具有足够独立的权威以对政府权力进行规范约束。它强调法律与政治的分离，法律秩序的首要目的和主要效能是实现规则和公平，“程序是法律的中心”。(3)回应型法就是将法律作为回应各种社会需要和愿望的一种便利工具，其优点在千能够及时解决”在开放性和忠千法律之间存在着的某种紧张关系”。回应型法放松了法律对服从的要求，使具有较少僵硬而具有更多文明的公共秩序概念有了形成的可能。CD在这三种形态中，压制型法作为一种“前现代法律”为设置秩序提供了便利的工具，但其在寻求以认同为基础的稳定方面面临着诸多困难。相对千压制型法，自治型法更加强调“合法性”，它严格建立在程序基础上，即形式正义意义上的合法，代表了西方发达国家”形式合理”法治的常态。但其结果往往是法律上的法条主义和政治上的官僚主义盛行，很难解决实质正义和形式正义之间的冲突，并且还很容易滞后千现实生活，不能及时对社会变迁做出回应，这也是其为伯克利学派不断诉病之原因所在。而回应型法的价值就在千为法律辩护创设了一种政治尺度，从而力求将法律的形式正义和实质正义结合起来，使法律在保证形式公正的前提下，更能及时适应社会现实的变迁。正如有学者评论的那样：“回应型法在扬弃和综合压制型法和自治型法的基础上，试图改变法学方法论上的自然法和法律实证主义二元对立的局面，赋予国家制度以自我修正的精神。因此，它既是一种社会变革的模式，又是一种法制变革的模式。(2)伯克利学派的精神领袖塞尔兹尼克将他们的研究自称为伯克利观察法”，其主旨在千探究法律如何适应社会需求、解决现实问题，谋求在法律的稳定与社会的变革之间保持一种平衡，并主张用“软性“法治取代“硬性“法治。伯克利学派尤其主张在研究法律现象时超越事实与价值的二元对立，将价值追求与经验研究结合起来，反对坚持价值中立以维持所谓科学“纯粹性”的主张。同时认为法律社会学的研究不能回避或忽略法律背后的价值与原则，甚至要对法律背后的法理了然千胸，在此基础上为解决各种社会问题提供法律对策。总之，“伯克利学派跳出了以往实证主义和自然主义相冲突的理论范畴，将哈特的规则说和富勒的自然法观进行融合，又吸收了耶林的法律目的说等学说观点，在此基础上提出一种整合的法律观念，即回应型法，其独到之处在千与社会的发展相回应，不仅关注社会的现实问题，同时也关注法律的目的和价值理想,具有理论上的和实践上的双重意义。信访是中华人民共和国成立后逐步形成的一项具有中国特色的政治制度。随着历史的演进，信访在运行中呈现出多重面相，成为当今最富有争议的制度之一，人们对其的褒贬、存废之争也必然包含了对中国政治、社会、文化等方面的思索。然而，倘以伯克利学派的视角观之，则信访制度尤疑是最能体现出“回应性”色彩的制度之一，其开放性、回应性、包容性既包括了内在设计的初衷，也是对社会现实积极因应的产物，暗合了法之“应然”与“实然”的结合。二、“性别”意义上的中国制度分类伯克利学派关千“回应型法”的倡导可以与中国的信访制度形成对话，为长期以来关千信访的功能、属性、存废等论争提供佐证。伯克利学派所称的三种类型的法律模式在今天的中国都心美P.诺内特，P.塞尔兹尼克：转变中的法律与社会：迈向回应型法，张志铭译，北京：中国政法大学出版社，1994年，第36-87页。美P.诺内特，P.塞尔兹尼克：转变中的法律与社会：迈向回应型法，张志铭译，北京：中国政法大学出版社，1994年，序言第7页。李哈：回应社会，法律变革的飞跃：从压制迈向回应评（转变中的法律与社会：迈向回应型法，政法论坛2018年第2期。140 制度何以“柔性”：理解信访情感属性的性别修辞刘正强有类似的对应物，可以说，他们之间的理念冲突、价值形态等问题在中国也不同程度地存在着。压制型制度立基千对社会秩序的维护，这是与总体性社会相对应的：心中华人民共和国成立后很长一段时间内，中国延续了以军事原则组织社会的传统，体现无产阶级专政、阶级斗争等理论的压制型制度曾广泛存在。压制型制度表征了国家对迈克尔曼所提及的专制权力使用的广度和深度，其往往与法律道德主义并行，总体上应随着依法治国的推进而式微。但出千对社会不稳定及社会动荡的防范，尤其是对政治改革可能引发社会问题的忌惮，20世纪80年代末以来，中国社会的管控理念、制度与手段不但没有发生松动，反而在某些方面更趋保守、拘谨，以“稳定压倒一切的思维与手段来看待和解决社会矛盾成为常态。而法理型制度注重制度的法理基础，20世纪70年代末，刚刚结束“文革”的中国痛中思定、乱中求治，拉开了以举国体制推行法制（治）的帷幕，基本建构起了法律的文本体系和制度框架，提升了制度的理性化程度。不过，这套源自形式法治要求的法律文本体系却与现实社会之间有着深深的鸿沟，因为社会的运行是包括执政党的政策与国家的法律在内的多种制度合力的结果，法治难以独自发挥作用。回应型制度则主要是对压制型制度的补充、修正与衡平，并且也对法理型制度的不足有所因应，类似千与专制权力相对应的基础权力。在中国的情境下，回应型制度不但要将形式正义与实质正义结合起来，更要将政治与法治、行政统一起来；不但要克服压制型制度所导致的僵化，也要弥补法理型制度所内含的疏漏。以信访、人民调解、统一战线、工青妇等为代表的回应型制度具有政治意味和渗透性特征，在补强执政合法性方面具有基础性作用。尤其是，信访制度不但非常典型地呈现出“回应型”制度的特质，而且其运行困境也意味着其与压制型、法理型制度的冲突与关联。压制型、法理型、回应型这三种制度具有不同的“硬度”，如同国家所拥有的多重面孔，这可以用修辞学意义上的性别气质来比拟和刻画。压制型制度立足于社会的安全高效运行，注重对社会成员的规训和管制，因而具有阳刚之气，是类似千男性化的制度：它常常像一位男性一样彪悍、粗狂，更像一位父亲一样严厉、霸道。法理型制度是现代化的伴生物，其形成包含了韦伯所言的祛魅“过程立法治则代表了理性化更为彻底与纯粹的状态，也是制度的最高形态，充分体现了制度的成文性和强制性，也体现了制度的严密性和系统性。由千法理型制度的非人情化和事本主义取向，故可认为其是“中性”的。制度的进化有一个从传统到现代、巾野蛮而文明的过程，回应型制度就是对压制型制度的生硬与法理型制度的僵化的一种缓冲、矫正。由千回应型制度往往与社会的福利、救助、关爱、慈善等相关，其带有女性、母性一样的阴柔气质，更加情感化、感性化一些，甚至常常失之千非理性。这种性别化修辞只是对中国制度体系的一个高度简化和抽象，实际的情形当然要复杂得多，现实中并没有纯然单一的“性别”或者中性的制度，每一项制度也必然包含了各种不同硬度的成分。中国的制度建设变动不居、较为复杂，既面临着巾压制型制度及法理型制度向回应型制度转型的趋势，又面临着由压制型制度向法理型制度转型的可能，更面临着由回应型制度向法理型制度转型的愿景，不同制度及其演化交织在一起。毋庸讳言，在某些方面尚处千初始阶段的法理型制度是中国制度体系建设的基干和理想状态，党中央提出的推进国家治理休系和治理能力现代叩刘正强：“总体性治理”与国家“访务以信访制度变迁为中心的考察，社会科学2016年第6期。如延续至21世纪的劳动教养制度(2013年废止）、收容遣送制度(2003年废止）、收容教育制度(2019年废止）、收容教养制度(2020年废止）、城管制度，以及时常开展的“严打”“扫黑除恶”运动等。迈克尔曼曾将国家权力区分为专制权力和基础权力。专制权力是一种针对市民社会的国家个别权力，它由国家精英运作且无需跟市民社会协商即可行使。基础权力让国家政权（无论是民主还是专制）有能力把他们的权力扩散或渗透到社会中，体现了一个中央集权国家的制度能力，用以协调社会生活。现实中，国家政治在两个完全不同的方面都有可能表现得很“强势”：他们可以命令其公民来满足自身的一切需要（专制权力），或者做出的决策可以在其领土范围内成功实施（基础权力）。参见英迈克尔曼社会权力的来源全球诸帝国与革命(18901945)（第三卷上），郭台辉、茅根红等译，上海：上海人民出版社，2015年，第17-18页。笔者认为，在这里用法理型制度而不是自治型制度的表述更恰当。苏国勋：理性化及其限制韦伯思想引论，上海：上海人民出版社，1988年，第91页。辛鸣：制度论哲学视野中的制度与制度研究，中共中央党校，博士学位论文，2004年，第45页。141 思想战线2023年第5期第49卷心.5,2023Vol.49 化也是以此为基础的无论中西，法理型制度构成制度体系的主体。相应的，笔者对作为一种柔性的信访制度的分析及对其回应性价值的强调，乃是以相对成熟、完善的法理型制度对社会的主导作用为基础和前提的。三、情感型制度：信访制度缘起的亲民逻辑理解信访制度须在其赖以存在的制度休系与社会历史环境中。中华人民共和国成立后，国家所建立的制度结构是一种“总体性制度“安排，它建立在再分配与计划经济基础上，”与社会合为一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员与组织能力”。心在这种大一统的计划经济体制和高度集权的政治模式下，国家通过对所有资源、利益和发展机会的垄断完成了对社会的整合。与“总体性社会”相因应，国家组建了自上而下的组织网络、形成了城乡二元及单位（准单位）制的结构等。这套权力体系，既包含了建基千人民民主专政、阶级斗争等理论的专制权力和健全的公检法等刚性的国家机器与科层组织，具备了强大的社会支配能力；还包含了根据中国共产党执政的理念、伦理而形成的柔性制度集合，比如统一战线与政治协商制度、人民调解制度等，使国家保持了高度的社会动员与渗透能力。相对千专制权力，基础权力具有更为强大的意识形态统领性，更加体现了对人的心灵的治理，而滥觞于这种环境中的信访制度就集中体现了这些特点。由千信访制度来源千群众路线和中国共产党的执政伦理，其对千持续地建构和补强中国政治制度的合法性即人民群众特别是底层民众对以中国共产党执政为核心的国家权力的认受具有独特的功能。不仅如此，信访制度在某种意义上承接了传统伦理，面向弱者的关怀深嵌其中。类似当代中国信访的人类活动，在古今中外的历史长河中普遍存在，从未中断，以中国传统文化观之，控告、申诉等制度是作为弱者的社会底层民众维护自身利益的重要方式，而符合伦理要求的诉愿行为甚至会得到社会的支持与呼应。但是，信访制度是中华人民共和国建立后刚刚执政的中国共产党的一大创造，是为了兑现并实践人民当家做主制度的创新之举。”历史上的所谓“信访”与今天的信访存在某种形式上的断裂，信访确实为当代中国所独有。第一，基千反制官僚的柔性特质。制度作为人的创造物，必定具有一定的人格并形成不同的“硬度”，作为支撑社会的框架的制度应当休现刚性、硬性、理性。但越是正规、完善的制度体系就越可能形成自身的闭锁与傲慢，面临着回应性不足的缺陷，这是任何官僚、科层体系都不得不面对的问题。而信访制度就是破解此困境的一个创造：信访制度是从中国制度肌休中由中国共产党的执政伦理衍生而来的，是自然而然萌发与顺势而为构建相结合的产物，从而形成了与民众需求相契合的回应方式，以刺穿和软化官僚机构的生硬和任性。建政伊始，毛泽东对日渐庞大的官僚体系抱有警惕，而所谓修正主义、资本主义复辟也是以这个官僚休系为载体的。在以刚性、硬性为总体特征的中国制度体系中，反制与平衡越完善就越有僵化死板之虞的制度缺陷，让信访这种制度安排不期而至，其“阴柔“特性暗合了中国“一阴一阳谓之道”的哲理，形成了对官僚科层体系的补充、反制和平衡，一如在家庭教育中父母可能对子女扮演的“红脸”“黑脸角色。一直以来，信访制度是一种难得的制度备胎“当官僚体制过千僵硬时，信访制度就成为穿透官僚甚至上达“天听的武器；一且某些社会问题尤法见容千刻板的既有制度时，信访就可以从容救场，从而缓解和软化了官僚制度的僵硬与任性。尽管随着制度的完善和法治的健全，信访所涉之事皆有相应的科层机构因应，但不断膨胀与分化的制度自身也会形成缝隙或冲突，对芸芸百姓造成制度区隔。而信访则是一种类似千兜底与收容性的制度，是一种“柔性”的敷设，就如同在过千僵硬的建筑里，更需要一些软化、防摔也孙立平，王汉生等：改革以来中国社会结构的变迁，中国社会科学1994年第2期。张铎：中国信访制度研究公民主权与普通人政治，北京：华夏出版社，2013年，第27页。142 制度何以“柔性”：理解信访情感属性的性别修辞刘正强防滑的设备，如同在硬地板上铺就一层柔软的地毯，在硬座位上搭配一个舒适的软垫。信访之柔性”使其具有减震、缓冲、修复、校正、润滑等功能，从而保障了整个制度体系的平滑运行。不少学者认为中国古代也有类似的直诉或上控制度，现代西方国家也不乏类似的申诉、陈情设置，但信访制度更为系统和完整，是超越和克服官僚僵化痐疾的中国式贡献，这种制度设计绝非权宜之计，而是一种必然的长远安排。第二，基千涵养人性的温情本色。由千制度往往是集体智慧和审慎考虑的产物，努力清除各种封建的、落后的人情裙带对社会理性的侵蚀是中国制度建设的前提条件，如同韦伯所认为的，传统社会向现代社会转型的本质就是理性化的逐步展开，其实质就是祛魅化。然而要注意的是，现代化并非一概排斥“人情”，制度并不是冷冰冰的器物，其价值不仅在千维持一种严苛的秩序，更在千守护一套温情的伦理，因而也需要强调“人性化”，用千对抗官僚习气、衙门作风。中国历朝历代都有着深厚的情感治理传统与资源，从政治表达到治理体系都充满了情感性。如孔子为执政者设计出“仁爱”的思想，韩非子则提出“凡治天下，必因人情”心的观点虽然其“人情”主要指诸如“好恶、贪欲、趋利避害”等“人之常情”，这些都通过人的情绪和情感呈现出来；又如李泽厚的中国文化“情本体”理论、蒙培元的儒学观点等都是对中国式情感的理论概括。在缺乏类似于西方的社会抗议、心理干预等制度安排的情况下，信访是社会底层民众几乎仅有的进行宣泄与释放的制度通道，而除了维权与求助外，许多民众尚有精神和心理的需求，需要情感和心理方面的社会关怀与干预，而信访就承载了这样的功能，并暗含了儒家伦理中的关怀弱者成分。这在社会快速转型期尤其如此：在中国社会还不成熟，自组织化程度比较低的情况下，由千社会结构不稳定，社会问题及人的心理、精神问题将不断出现，依靠硬性制度将难以完成推进社会整合、促成社会团结的任务。而信访在这方面则具有社会教化与道德促进的优势，这种大众尤其是底层民众的情绪抚慰与精神体恤制度，有温度、讲感情，长于对情、理、法的配置，通过发挥其濡化功能，有助千形成一套为大多数民众接受并内化千心的价值体系”不能纯粹靠暴力、靠强制力来维持社会的内部秩序，要形成广泛接受的认同感和价值观，这样可以大大减少治国理政的成本”。出千因应社会现实问题的需要，信访制度也扩展出冲突化解、权利救济、社会救助等功能。但即使这样，它也不是纯粹的、典型意义上的行政制度及工具意义上的治理手段。同其他制度不同，构成信访运行基础的主要不是像信访工作条例这样的法律文件，而是执政党的纲领、理论、方针、政策等；信访成为国家通往底层、进入基层社会的载体和通道，依赖的不是硬性的法条，而是柔性的“气质执政者同人民群众的血肉相连。第三，基千护弱情怀的亲民伦理。中华人民共和国成立后形成了一系列的社会整合制度，尤其是在城乡二元分立基础上建立了单位制休制（在农村是人民公社），由单位代国家进行资源分配及对社会成员的控制，使其成为总体性制度的组织基础。对此，有研究认为这是一种让社会成员和国家公共制度联系起来的方式：“直接接触社会成员的机构，实际上不是政府本身，而是它的代理机构工作单位（在乡村是生产大队和公社组织）。作为和人们距离最近的公共组织，单位重新组织化了人们的公共关系，个人也通过单位和新的政府建立了制度化连接。”这种联系是“唯一可及的公共关系，因为有单位的人才可能接触到公共制度，并申请、要求获得公共制度的帮助。不过，这种判断并不全面：事实上，人们与国家之间还存在着一些特殊的对话通道，信访制度就是一例。信访制度所具有的特殊价值和意义在千：作为中国共产党基础性的执政资源，信访是面向社心语出韩非子八经。王绍光：国家治理与基础性国家能力，华中科技大学学报（社会科学版）2014年3期。张静：公众怎样依靠公共制度？，吉林大学社会科学学报2013年第1期。143 思想战线2023年第5期第49卷心.5,2023Vol.49 会底层的政治设计，是践行群众路线与论证新中国政权之合法性的重要基石，只有这样执政党才能从社会汲取到源源不断的力批。“政党的实力决定着政党执政。从根本上讲，政党的实力显然不是来自国家政权，而是来自社会，来自党自身的发展和积累。因此，一个政党要能在领导和执政地位上立千长久不败之地，就必须有强大的资源体系予以支撑。CD在这种意义上，信访成为社会底层民众、体制外人士、弱势边缘群体甚至“社会闲杂的一种受庇护的管道与发声装置，是为群众路线例行化的成功创设。国家在对社会进行全面治理的同时，也承担了无限政治伦理责任，这使得信访制度不能不成为“国家伦理的检验标尺”与“政府的良心机制。带着对人民群众的深厚感情做工作是对所有国家机关和公职人员的要求，但只有信访等少数制度能够达到这个标准，也没有哪一项制度比信访更与国家的道德属性相关：就访民而言，在他（她）们的想象中并没有严格的“科层制”概念，而只有总体性的、笼统的、无所不能的党和政府，他们也习惯千以一种受庇护乃至恩赐的心态来期待党和政府的帮助。“通过信访制度所彰显的主题，本质上就是国家之爱。”这种国家之爱”特别凝聚着国家对千人民的休贴、谦卑、救济、公善以及纠错的本质属性和优秀品格。飞D信访制度的护弱情怀”标定了其道德高度。四、信访“异化”与治理“反转”作为执政党联系群众的渠道，信访可谓中国最基础的民意表达制度。直至20世纪90年代前，信访几乎以一种“秘书性工作的面目呈现在大众面前，集中体现了国家对群众要求的制度性回应，群众来信来访是受到欢迎和鼓励的。20世纪80年代末以后，中国改革遇到了很多困难与挑战，计划时代长期累积的社会矛盾与现实问题不断释放出来，涌入信访管道，形成薄壳效应匈面对这些情况，对社会动荡乃至政治风险的忌惮，致使“维稳的思路占了上风：稳定演绎成为了儿乎压倒一切的价值追求，演化成为社会治理的总原则，从而极大地影响了中国的政治生态。在这种情况下，朝野对信访工作寄予了不切实际的不同期望，对民众来说，信访成为了一个什么都可以装的筐，外延不断扩大，功能不断扩展，纠纷化解、权利救济、社会救助等等纷至沓来，有全能化之势；就政府而言，信访治理意味着不但要努力解决麻烦，还要“解决“麻烦制造者，信访一度为“维稳”所俘获和捆绑，在扭曲与异化中变得僵硬，不断失守其初始功能定位，成为贯彻“维稳“路线的中坚制度和机制。信访本来应当属千迈克尔曼所说的基础性权力或伯克利学派所倡导的“回应性”制度，但却在维稳情势的逼迫下被实用主义化和工具化，并向专制性权力演化。在通过信访来“维稳CD林尚立：领导与执政：党、国家与社会关系转型的政治学分析，毛泽东邓小平理论研究2001年第6期。中华人民共和国成立后，党实际上是以非正式制度的方式实现了对“社会贤达”与“社会闲杂“两大人群的整合：针对“社会贤达”等精英建立了政治协商、统一战线等制度；针对“社会闲杂”等社会底层与边缘人群建立了信访、人民调解等制度。田文利认为，国家伦理是国家作为一个主体对其全体国民所承担的道德责任和伦理关怀，是国家与公民或组织发生相互关系时国家所应当遵循的道德规范。目前大部分的信访指向国家与公民之间的关系，且人们往往质疑制度公平性及政府的道德属性等在法律制度之外的伦理问题从制度的公义性、公务员的品性，一直到国家的道德性。参见田文利信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究，行政法学研究2011年第1期。田文利：信访制度的法律定性问题研究，“信访的制度变迁与治理困境“学术研讨会论文集（未刊稿）。(5)20世纪60年代初，一篇题为把处理人民来信来访工作再提高一步的社论中指出：“在最近的几个月中，本市党政机关的处理人民来信来访工作，又有了很大的改进，人民群众的来信来访，不仅数鼠继续有所增加，而且内容更加丰富。大鼠的人民来信来访，说明人民群众当家做主的思想提高了，对社会主义事业的责任感加强了。”把处理人民来信来访工作再提高一步(1961年6月），上海信访档案，上海档案馆藏，B163-2-1203。薄壳理论是弹性力学的一个研究内容，它研究薄壳体在各种载荷作用下的力学性能，如变形情况、内力分布规律等。学者萧功秦在论证中国政治与社会稳定时，使用“薄壳效应”来比拟传统集权国家在走向改革开放时所面临的挑战：如同地壳最薄处最易发生火山喷发一样，传统集权体制一且进行改革开放，就可能出现“政治参与爆炸的现象（参见萧功秦关于新权威主义体制与国家治理问题的若干思考，华中科技大学学报（社会科学版）2014年第3期）。而信访就是一个承载着类似风险的领域。144 制度何以“柔性”：理解信访情感属性的性别修辞刘正强的秩序导向下，中央和地方纷纷在非常之时出台应急性的非常之策，属地化管理、排名通报、联席会议、领导干部接访下访约访、矛盾隐患排查、包保责任制、一岗双责等纷纷出笼，除了介入对现实问题的协调、督办、查处等以外，信访还被要求化解人民内部矛盾、维护社会稳定、处理突发事件等，甚至先后与收容遣送、劳动教养、“学习班”等制度捆绑在一起。随着中央压力式信访体制的确立，信访运行完成了一个重大转向，不但由千功能的扩展而“复合化”，而且在“维稳“原则的渗透下不断系统化甚至体制化，扩展为包括压制、防控、救助、排查等在内的制度体系，国家对信访由名义上的提倡变成事实上的防范，信访由整合社会的手段演化为被治理的对象，2004年“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议”制度的建立，标志着信访功能扩展与“维稳的制度化。信访作为一项情感型制度不断被硬化、工具化，一项曾经主要承载政治凝聚、整合功能的制度异化成为了一项官僚式的弹压、稳控制度。信访是执政党宣示“为人民服务”和承载群众路线的重要制度，理论上对过火、过激的信访行为不能打击。但随着访民围门堵路等抗议性行为的增多，维稳压力陡增。官方千2003年将这类行为单独命名为“非正常上访（简称“非访,)。CD这种向来为官方所忌惮的“非正常”信访行为处千政治与法律含糊地带，实际上回避了对“缠访闹访”这些行为的定性，在信访治理中造成了更大的混乱，导致对处理与信访有关的违法行为时畸轻畸重：一方面，各地往往层层加码，对“非访”作扩大解释，甚至将“非访“非法化以进行打击；另一面，也可能对信访活动中一些构成违法、犯罪的“非访“行为因“访”而姑息迁就。吊诡的是，制度异化似乎并不限千信访：一些如公安、司法系统等涉及公共安全、权利保障、定纷止争等公共事项，具有压制型特点的工具型制度，最应缘法而治、一断千法，从而不偏不倚地体现出程序正义。但这些制度也有失守，本该具有理性特色的制度却自我情感化，譬如一些执法机关热衷于迎合大众、取悦上级，从而造成角色的混乱。事实上，伯克利学派虽然倡导回应型制度，但并未否认压制型制度的价值，压制并不必然就是强制，也不必然意味着出千统治者的恶意，更不必然就是“坏的，因为压制极有可能伴随了政治秩序的形成和维持过程。各种制度功能不同、秉性各异，应当各守其分，如果边界不清、相互僭越，硬制度自我软化、软制度自我硬化，就可能扰乱制度分工，造成治理的混乱。“维稳“使信访制度承受了不能承受之重，走入一个异化和”被的时代：从联系群众、获取信息、治理社会、凝聚共识的工具异化与演变为被治理、防范、控制的对象。各地为了完成稳控任务，将维稳的手段、方法和技术无所不用其极，对千访民的各种强制手段纷纷出笼，从下访、隐患排查、稳定风险评估到对访民实行超强度的管控，“严防死守盯牢看死”，从对上访重点户的跟踪、软禁等，到各种“学习班”“法制教育班”“训诫中心”“分流中心的遍地开花，以及处千非法状态的暴力接访等不一而足。信访的属地化管理与压力式问责机制导致了对信访的尤原则治理，从而无暇顾及法治、人权等原则，导致信访制度被异化。五、回归制度理性：信访的盘活”与矫正信访之困乃至信访工具化从某种意义上说与总体性制度的松动密切相关。在总体性社会中，各种社会制度是一体化的：基于意识形态的认同、（准）单位制休制，以及专制权力的使用是其发挥作用的合法性、有效性基础。在这套以压制性为特点的制度体系中，信访并不是额外的一种制度，而是渗透千各种制度之中或者说是各种制度所隐含的一种功能。改革开放后，随着时代的进步、法治的倡行，总体性社会出现分化，社会治理要告别“革命”“阶级”，逐步走入理性化的轨道，大部分的治理目标应藉巾理性化、科层化的制度来实现。这使得不同制度板块的功能、心“非正常上访“通常是指上访人未按国家对于信访的有关规定和要求，到有关机关设立或者指定的接待场所上访，而是到非接待场所上访或以上访为名滋事的行为。国家信访局原副局长张彭发认为，“非正常上访“不应再解释为“非正常上访，而应解释为“不是上访。参见张彭发关于“非访“发生发展及解决路径的思考，信访与社会矛盾问题研究2016年第5辑。145 思想战线2023年第5期第49卷心.5,2023Vol.49 链接发生了变化。在新制度主义的制度变迁分析框架中，制度往往被视为复合体(Complexes)而不是单一体(Monolithic),而制度内部的分化意味着制度的构成要素并不必然是整合的整体(Integrated whole),多种要素在特定时间塑造的特定制度表面上看起来是稳定的，但实际上在其内部始终存在着各要素之间发生冲突的可能性。叩在中国治理体系变迁的过程中，一方面既有的社会治理制度的刚性在减弱，各治理制度之间的联结也变得松散，其共享性、兼容性在下降，甚至互相冲突；另一方面新的互动式的理想制度结构尚未形成，这常常陷信访制度千尴尬境地。信访制度一方面保持了其政治正确的性质及其天然的开放性与便利性，另一方面又逐渐从其他制度中溢出。政府官僚体系的专业化加剧了各组织的封闭性，导致在最终可以直接与民众打交道的专属机构中，信访部门成为为数不多的机构之一。千是，信访几乎要独自面对汹涌的社会大众，在吸附了大最社会矛盾的同时，也在某种程度上“跑偏”“异化”，尤其是成为一些地方政府打压访民或访民谋利、发泄的通道。几十年来，信访的“维稳“化和“维权”化使其在盛名之下不堪重负，情感型制度的工具化扰乱了不同制度功能与角色的分工，最终造成了制度自身的内耗。一度做大信访乃至倡导信访法治化成为朝野盘活信访的主要呼声，但这种想法可能会扭曲信访固有的职能，并对相关的制度形成扰乱和僭越。在中国制度体系愈益健全的今天，信访制度回归其本位是一个现实与理性的选择。所幸，党的十八大后，信访进入盘整期，其制度理性逐渐复归。在全面建设法治国家、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，国家下决心推动信访瘦身”，从而为信访制度的去工具化、赋情感化，进而找回“回应性”这一本真属性创造了条件。首先是剥离，信访最令人诉病之处在千它常常站在社会稳定的“第一线，勉为其难地充当“消防队”，甚至以维稳的名义限制公民的人身自由。2015年，运行了十余年的中央处理信访突出问题及群休性事件联席会议悄然变身为“中央信访工作联席会议”，协调群体性事件的职责被彻底剥离，交给了公安等部门。这是一次重要的“转身”：信访部门唱的是红脸，维护社会稳定不是信访部门的直接职责，其只能通过间接的、内在的方式，通过“搭把手”来发挥维稳作用。其次是切割，长期以来，涉法涉诉信访是一个令人头痛的痐疾，信访与司法等的混同不但破坏了司法的公信力，也使自身陷入进退失据的窘境。2014年，中办、国办印发关千依法处理涉法涉诉信访问题的意见，明确实行诉讼与信访分离制度，要求政法机关建立健全涉法涉诉信访事项导入司法程序机制、依法按程序办理制度、依法终结制度及国家司法救助制度，强调依法维护涉法涉诉信访秩序。在此基础上，中央政法委先后印发了四个配套文件，最高法、最高检、公安部、司法部也分别制定了各自的落实文件。信访与诉讼分离，即在信访渠道入口处明确区分信访与司法程序，对应当通过诉讼途径解决的问题不予受理，以保障司法权威。这进一步推动了信访向情感本位的回归。第三是分流，对千可以受理的事项，早在2015年法治政府建设实施纲要(20152020年）中，就提出“推进通过法定途径分类处理信访投诉请求，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷，在行政体系内厘清信访与其他法定途径的界限，合理划分解决主体和方式，避免所有诉求不分情况和性质一律按照信访程序处理，即防止信访越俎代庖，其实质是把进入信访渠道的、本应当适用行政程序处理的事项再重新归流到行政程序中，实现依法按程序解决信访诉求的目的。在此过程中，信访部门主要是推动行政机关按照法定职责必须为，法无授权不可为的要求依法履职，从而缓解了信访为事务所困、尤暇发挥其情感优长这一状况。六、讨论：坚守信访情感型制度的理由迄今，信访仍然是中国最富争议的制度之一，在对其毁誉参半、或迎或拒、莫衷一是的情绪背后隐含了人们对其的认知偏误。在一些学者看来，信访堪称是“人治”的代表性制度，随着全面依法治国的推进，信访必将不断式微并最终退出历史舞台。然而，反观法治建设如火如荼的Q)韩河连燮：制度分析：理论与争议，李秀峰，柴宝勇译，北京：中国人民大学出版社，2014年，第78页。146 制度何以“柔性”：理解信访情感属性的性别修辞刘正强今天，信访在社会的诉病声中却依然喧嚣红火。何以如此？或许H前并不具备在一个理想的法治社会中由法治因应绝大部分社会问题的条件；相反，由千中国法治的“实质“性特征，以守护社会正义与良知为使命的信访制度与法治形成了紧密的勾连，具有内在的一致性。信访制度作为中国政治机休的内生产物，具有政治弥合与社会抚慰的独到作用。尤其是在中国社会面临断裂与分化的当下，信访往往作为一种兜底性、整合性机制出场，在舒缓社会困境方面独树一帜，中国长期的政治稳定不能不说与这种制度安排密切相关。从更长的历史时段来看，在其赖以生成的社会政治环境没有发生根本性改变的前提下，信访制度仍然构成中国政治制度的标配，大众情感的刚需。它与主流、规范的法律制度之间并不是一种此消彼长、有你无我的零和博弈关系。事实上，在政治制度成熟完善的西方发达国家，即便在立法、司法、行政权力分权制衡方面已经相当完备，也面临着纯粹代议制局限性与滞后性的困境，受到类似占领华尔街的“大众民主、民粹主义运动的袭扰，千是，他们也往往采取申诉专员、苦情或请愿等例外”性的回应制度来应对不时之需，这些制度是软性的、补充的，也具有情感色彩。相对而言，信访的真谛暗合千当今的社会管理理念，其甚至有扁平化”后现代”之妙。但信访亦有其制度边界：现代社会是一个高度异质的“有机团结”的社会，社会运行所赖以支撑的是一个制度的体系，而不是某一项或某儿项万能的制度。“任何一项制度，决不是孤立存在的。各项制度间，必然是互相配合，形成一整套。否则那些制度各个分裂，决不会存在，也不能推行。勹）由千信访制度的不断行政化，人们习惯千以“解决问题”的视角来打最信访制度，工具性方面被过千强调，但信访不是万能也不是全能的，“无论制度设计多么周密细致，多么全面详尽，它都不可能穷尽大千世界中的一切现象，都不可能覆盖社会发展和人的发展过程中的各种可能如果要以有限的制度设计来解决无限的发展问题，必然是力不从心。这种泛制度化的倾向如果得不到纠正，很有可能在出现无数次因制度力不从心而陷入窘境的现象之后，走向对制度的不信任，从一个极端一下子跳到了另一个极端，今天人们对千信访制度莫衷一是的存废之争就是对这一隐忧的一种印证。情感治理是内在千中国治理传统的，在国家的治理体系中情感是基本的、不可或缺的、具有核心地位的元素立在这个意义上，情感治理是促成社会团结、舒缓人民情绪的重要方式：“社会情绪和社会情感具有社会信号、社会运行的动力、社会行为悯节和团结社会等功能。飞）在民众日常生活中的困惑、焦虑与日俱增甚而引发人际情感危机的情况下，治理实践过程必须和人发生对话、沟通与协商，“如果不能洞悉一个时代的情感基调，也就无从把握这个时代的脉动“应千信访制度而言，信访制度核心的、潜在的功能是体现其本真的、立基千群众路线的实质“合法性”一保持执政者与人民群众的血肉相连是信访赖以运行的源代码。在中国革命与建设的历程中，情感因素一直是中国共产党人动员与团结民众的工具，从而实现了以社会情感为基础的社会凝聚。今天亦复如是：群众路线的本质就是情感工作，具休体