简述公共行政的特点.doc

简述公共行政的特点
　第一，国家行政组织或公共行政组织是行政管理的主体，由于各国国家政治体制和行政体制各不相同，行政管理的主体也不同，用这种较为抽象的概念可以更多地概括它们的本质和共同点； 第二，行政管理的主体并不是国家的最高权力机关，而是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或国家权力的执行机关，它对执行宪法和各种政策、法律负有责任；第三，管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性，涉及到公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题。
公共行政主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。公共行政客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。行政管理活动的根本原则是依法管理。
　政府职能是与国家的立法职能和司法职能相对应的职能，即国家行政机关的职能。政府职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。政府职能是国家职能的具体执行和体现，政府职能的行使受立法机关的监督；反之，政府职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。
政府职能的发展
　　奴隶制和封建制社会时期国家政府职能的重点在于政治统治，通过强化政治职能，采取残暴的统治方式来维护奴隶主阶级政权的生存和发展，经济职能十分微弱，社会管理职能也很少。政府职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定的。自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期，英国古典政治经济学家亚当·斯密等以理性经济人假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活，认为最好的政府，就是最廉价的政府。因此，自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。进入垄断资本主义时期以后，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这个时期的统治要求，形成了干预主义的政府职能论。这一时期资本主义国家充分地运用和强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了，如政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序，通过预算和高额税收、发行公债等办法承担某些社会公共事务，在收入及分配领域采取一系列福利措施等。当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义，也不同意政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：1．行政职能逐渐扩大。2．政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。这种调节职能表现为，政府通过与各种利益集团、各种社会力量之间的妥协来达到平衡；通过吸收工人和人民群众参与管理等，以缓和劳资矛盾、改善劳资关系；通过对上层建筑和生产关系的调整与改革来适应经济基础及生产力的发展需求，保持现实和未来发展平衡等。3．政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。为确保行政管理活动的顺利进行和经济活动的相对稳定发展，当代资本主义国家在行政改革中都把加强政府的宏观调控、综合协调职能放在优先地位。政府通过宏观协调，将一部分职能交还给社会，由社会组织替代政府进行直接管理，实现社会职能社会化，这是当代政府职能发展的新特点、新趋向。
政府职能体系
　　1、基本职能：政治职能、经济职能、文化职能、社会服务职能
　　2、行政管理的运行职能：决策职能、组织职能、协调职能、控制职能
政府职能的转变
　　1 、我国政府职能转变的必然性、必要性 ：政府职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求，政府职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径，政府职能的转变是机构改革的重要前提和基础
　　2、我国行政职能转变的基本内容：1）职能重心的转变：工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来。2）职能方式的转变：1．由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；2．由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；3．由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。
　　3、职能关系的转变。职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分。因此，分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，这是实现行政职能转变的关键环节。在我国，政府职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门之间的关系。
编辑本段行政组织和行政体制
行政组织的含义
　　行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义的行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构。狭义的行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。比较多的研究静态的、狭义的行政组织，即政府行政组织。
行政组织的特征
　　1．政治性与社会性；2．法制性与权威性；3．系统性与动态性
行政组织设置的原则
　　我国行政组织的设置的原则：职能需要原则、完整统一原则、精干高效原则、管理幅度和层次适度原则、依法设置原则。
行政组织体制
　　指的是一个国家的行政组织系统内有关上下左右各种机构的地位、权限、领导关系和组织程序的法律制度。它侧重于对行政组织现象进行宏观的研究。不同的行政权力的分配形式及其归属常与一定的组织体制相联系。以行政权力的归属为核心的行政组织体制，根据不同划分标准，常有四种划分方式：① 集权制和分权制。② 首长制和委员会制。③ 层级制与职能制。
　　我国中央政府对地方政府的领导体制实行的是民主制的中央集权制，在各级行政机关和政府工作部门内部均实行行政首长负责制。
编辑本段行政组织的理论
西方行政组织理论的演变
　　（一）古典行政组织理论。这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰勒（F.W.Taylor）为代表的科学管理组织理论；以法约尔（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）为代表的行政管理组织理论和以韦伯（M.Weber）为代表的科层组织理论（旧译官僚组织理论）。泰勒的科学管理理论中包含的一些组织管理原则：建立职能性组织，实行管理专业化；计划职能和执行职能分离；明确组织的控制标准以作为实施控制的依据；划清组织成员的职责与权限；严格组织的奖励和惩处制度；组织的高层管理人员实行例外原则等。法约尔的行政管理组织理论强调分工协作、权责一致、统一指挥、统一领导、适度的集权与分权、秩序、公平、纪律、个人利益服从集体利益、合理的报酬、保持人员稳定、首创精神、人员团结、层次与职能协调等14项组织的一般原则。 韦伯的科层组织理论（1）揭示了组织和权威的关系，划分了权威的类型（传统权威、超凡权威、合理-合法权威）；（2）归纳了科层制组织的基本特征，即实现劳动分工、明确规定组织成员的权利与责任；各种公职或职位按权利等级严密组织起来，形成指挥体系；通过正式考试的成绩或在培训中取得的技术资格来挑选组织成员；实行任命制，只有个别职位才实行选举制；公职人员必须是专职的，有固定的薪金收入；职务活动被认为是私人事务之外的事情，受规则和制度制约，而且毫无例外地适应于各种情况。
　　（二）新古典组织理论。又称行为科学组织理论。从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理论。主要有以梅奥（E.Mayo）为代表的人际关系组织理论；以巴纳德（C.I.Barnard）为代表的组织平衡理论和以西蒙（H.A.Simon）为代表的决策过程组织理论。新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。人际关系组织理论的基本观点是：组织成员是“社会人”，他们不仅追求金钱收入，更有社会和心理方面的需求；生产效率主要取决于组织成员的工作态度及其人际关系状况；新型的领导能力在于提高组织成员的满足度，以调动组织成员的积极性；正式组织中存在非正式组织。组织平衡理论的基本观点是：正式组织是有相互协作的个人组成的系统，包括协作意愿、信息联系和共同目标三大要素；组织中的权威应建立在下级接受的基础上；正式组织中存在着非正式组织，它对正式组织及有积极作用，也有消极影响；组织成员对组织的贡献与组织对其成员需要的满足应保持平衡。决策过程组织理论：决策贯穿于组织活动的全过程；组织是由作为决策者的个人所组成的系统，组织中的各个层次及其成员都是决策者；组织管理的目的就是通过对影响决策的各种因素的分析与调节，保证个人决策与组织目标的统一；组织不应被视为机械的工具，而应看作是由有欲望、有情感、有进取心的人员组合。任何组织的存在和发展都必须建立在激发组织成员工作激情的基础上。
　　（三）现代组织理论。20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有以卡斯特（F.E.Kast）、罗森茨韦克（J.E.Rosenzweig）为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）为代表的权变组织理论。系统分析组织理论用系统分析方法研究组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”，由许多分系统组成；组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。
马克思主义的行政组织理论
　　（一）马克思、恩格斯的组织理论。马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验的基础上，对社会主义国家行政组织的建设提出了重要的原则构想。（1）政府官员由群众直接选举和进行监督，政府和官员是人民的“公仆”；（2）社会主义行政组织应是巴黎公社式的“议行合一”的组织形式；（3）政府应该是“廉价政府”；（4）政府只应有“为数不多的重要职能”，主张实行“大社会、小政府”。
　　（二）列宁的组织理论。列宁提出的行政组织建设的若干重要理论原则。主要是：主张精简机构；强调民主管理；强调行政组织的效能问题；克服行政组织中的官僚主义现象。
　　（三）毛泽东、邓小平的组织理论。毛泽东创立的适合我国实际的行政组织原则。主要是：坚持共产党对行政组织的领导；依靠人民大众管政府；强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要；实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；实行精兵简政，要求“达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”；注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等；加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民一致的良好人际关系。邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放的过程中，进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论：针对我国存在的机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低的问题，明确提出“精简机构是一场革命”的论断；指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系；改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。