第五章：当代中国市政体制PPT课件.ppt

第5章 当代中国市政体制15.1 中国市政体制历史沿革 当代中国市政体制的鲜明特色在于，中共市委居于市政管理的领导核心地位。市政管理学市政管理学2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材25.1.1 市政体制草创和沿革 中国的市建制出现于清朝末期。1905年，清政府派载泽等五大臣出访北美、西欧和日本，考察西方国家的民主宪政和地方行政制度。1909年1月，清政府制定并颁布了城镇乡地方自治章程，在历史上第一次以法律形式对城镇区域和乡村区域进行划分。它标志着我国近代意义上的“市”及市政管理组织的产生。3 1928年7月，中华民国政府制定并颁布了特别市组织法和市组织法，分别规定了特别市和普通市的组织形式。1943年，中华民国政府修改市组织法，简化了设市标准，这标志着我国市政管理体制已基本成型。45.1.2 新中国市政体制演进 1949年新中国成立以来，我国市政体制的历史演进，经历了建制发展、调整收缩、停滞倒退、全面发展的曲折过程。市政管理学市政管理学2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材51949年新政权诞生之初，全国共设131个建制市，其中12个为直辖市。20世纪50年代初，为了保证城市蔬菜和副食品供应，少数大城市开始实行市领导县体制。从1958年起，由于“大跃进”的错误，中央开始盲目推行市领导县体制。1958-1961年的决策失误和自然灾害，导致国民经济发生严重困难。1961年，中央决定调整市镇建制，缩小城市郊区，市领导县体制停止推行。61966年“文化大革命”爆发后，各级国家机关受到冲击，我国市政体制也遭到破坏，市人大和区人大名存实亡，市政府和市辖区政府被革命委员会所取代。1979年9月，全国人大常委会决定，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府。同年，市委和市政府机构开始分署办公。1982年，党中央、国务院决定在经济发达地区改革地区行政公署体制，实行地市合并、市领导县体制。75.1.3 城市行政等级制度 根据宪法、法律和有关规定，我国建制市的行政级别具有四个层次：1、直辖市 2、副省级市 3、地级市 4、县级市 81、直辖市 直辖市是直接隶属于中央政府的地方行政建制。在城市行政区中的地位最高、规模最大。目前，我国共有4个直辖市，即北京、上海、天津和重庆。92、副省级市 副省级市在制定和执行国民经济和社会发展计划方面，享有相当于省级权限。1994年2月，国务院决定将广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波等15个市的行政级别定为副省级。重庆市已于1997年3月改为直辖市。103、地级市 地级市是指行政级别介于省与县之间，行政地位与地区行署相当的地方行政建制。我国共有地级市268个。经国务院批准的较大的地级市，有权制定地方性法规和规章，在管理上享有较大的自主权。115、县级市 县级市属于基础城市，它在行政级别上相当于县。年我国只有个县级市，2002年底，我国共有县级市442个，大多为人口20万以下的小城市。县级市是由“撤县设市”、“撤县该市”而形成的。124个直辖市5个自治区2个特别行政区22个省13根据城市人口规模的不同，我国建制市也可分为四个级别：特大城市市区非农业人口在100万以上大城市市区非农业人口在50万100万中等城市市区非农业人口在20万50万小城市市区非农业人口在20万以下市政管理学市政管理学2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材14我国各类规模城市的数量变迁年份年份特大城市特大城市数量数量大城市大城市数量数量中等城市中等城市数量数量小城市小城市数量数量1949571813219892828117275199837482053782007558523028615165.2 当代中国市政体制5.2.1 当代中国市政管理主体 根据市政管理主体是否拥有直接制定和执行公共政策的权力，可以将我国的城市管理体系分为两大系统，即市政管理的权力系统和非权力系统。171、市政管理的权力系统 1）中共市委员会 2）城市权力机关 3）城市行政机关 4）城市司法机关 2、市政管理的非权力系统 1）市人民团体 2）居民委员会 3）民主党派组织和政治协商会议 4）营利性企业 5）非营利性组织 6）市民参政 185.2.1 当代中国市政管理主体1、市政管理的权力系统 1）中共市委员会 中共市委是市党代会闭会期间的领导机关。市党代会每五年举行一次，中共市委每届任期5年，执行中央和上级党组织的指示以及党代会的决议，领导本市的各项工作，定期向上级党委报告工作。19 领导体制：集体领导与个人分工相结合市党代表大会市委员会 市纪律检查委员会 市委常委 办公厅 组织部 宣传部 统战部 20 2）城市权力机关 市人民代表大会是市的国家权力机关，在城市行政区域内代表人民行使国家权力，即决定权、任免权、监督权和地方立法权。市人大常委会的成员不得担任市行政机关、司法机关的职务。21市人民代表大会市人大常委会 区、县人大决定权任免权监督权立法权 全体会议主任会议主任、副主任、（秘书长）、委员选民选举代表产生1.不设区的市和市辖区人民代表大会，直接选举产生2.按照民主集中制的原则行使职权 22 3）城市行政机关 我国各级市人民政府是市人民代表大会的执行机关，是城市国家行政机关。市人民政府领导体制实行行政首长负责制。市长对市政府的全部工作负有全面责任，享有全面领导权、最高决定权、人事提名权和任免权等。23市人大上级行政机关 城市行政机关综合管理 机构 专业管理 机构 监督管理 机构 社会管理 机构 安全司法 机构 内部事务 机构 1、隶属关系2、政府的组成（市长、副市长、秘书长、厅局长、各委员会主任）3、领导体制：首长负责制 24 政府组成人员由同级人民代表大会及其常委会任免。政府组成人员一般应包括，政府正、副领导人，政府各部门的正职领导人及秘书长。25行政首长负责制与党委制有何区别？26党委制与行政首长负责制的区别：党委制是党委集体领导与个人分工负责相结合的制度。行政首长负责制是在政府工作和其他行政领域中，由行政首长及行政主管全权负责的领导责任制。两者的不同主要是：决策主体不同。党委制是集体领导，领导的主体是集体而不是个人，个人无权决定重大问题。行政首长负责制的决策主体是行政首长，他负有决策的全权，拥有对决策事项最后的单独决定权。领导层的关系不同。党委制下党委全体成员都是平等的，只是分工不同，参与决策是平等的，没有上下级关系。行政首长负责制下，正职与副职之间是上下级关系，副职向正职负责，接受正职的领导。决策原则不同。党委制是在充分讨论的基础上，严格按照少数服从多数的原则投票表决决定重大问题。行政首长负责制在决策过程中，行政首长也会征求各方面的意见但最终要以他个人对问题的看法做出决定，其他人都要服从。274）城市司法机关 我国城市司法机关由市人民法院和市人民检察院组成。市人民法院 1、受双重监督 2、根据城市的行政地位设置 3、由院长、副院长、庭长、副庭长和审判员组成 市人民检察院 1、行使检察权 2、市人民检察院根据城市的行政地位设置 3、由检察长、副检察长和检察员组成 282、市政管理的非权力系统 1）市人民团体 2）居民委员会 3）民主党派组织和政治协商会议 4）营利性企业 5）非营利性组织 6）市民参政 非权力政治系统非权力社会系统29市民旁听政府会议 2005年8月9日，在市防疫站工作的张崇英在报纸上看到这次会议有自己关心的城市垃圾处理的议题，就去申请旁听了。她和其他12位列席者就坐在市长、副市长的对面，每讨论完一项议题，市长都会问：“列席代表有无意见？”她和另外一位旁听者在会上发了言，会后她还提交了治理医疗垃圾的书面建议。自2004年6月25日以来，咸阳市先后有202名公民和张崇英一样参加了市政府常务会议，他们分别就中央“一号文件”的落实、城市水价调整、大街小巷改造等问题，提出意见建议75条，目前已办复57条，18条正在办理之中，按时办复率达84%。30 市政府大院没有围墙，市民见市长也不需预约。先后建立和完善了市长接待日、政府发言人等制度。在此基础上，市长张立勇2004年4月在市人大会议上提出“开放市政府常务会议，邀请人大代表、政协委员和市民代表旁听”。公民旁听市政府常务会议试行办法随之以政府文件出台。据咸阳市政府秘书长刘文理介绍，公民旁听市政府常务会议实施细则规定，在会议召开的前三日，办公室要在报纸、电视台和政府网站发布公告，将会议时间、地点、议题、旁听报名办法等公布。31 凡年满18周岁并具有完全民事行为能力的公民，均可依据公告持本人身份证申请登记，不再设置其它报名前置条件。会场专设旁听席，还向旁听公民发放会议材料，允许他们当会发言。旁听公民对会议议题乃至政府工作意见和建议除当会提出外，也可会后口头或书面反映，对他们填写的意见建议表有专人在会后收集、整理呈政府领导审阅后转有关部门、单位办理，由市政府督察室定期检查办理、反馈情况。这些意见和建议可以采纳的，要补充到常委会决议和会议纪要中，暂时未能采纳的，也分别由各职能部门负责向提出人解释清楚。32 据悉，上海市发展改革委（物价局）开展的轨道交通票价调整价格听证会代表选拔工作昨日结束，听证会代表全部产生，市发展改革委（物价局）共聘请听证会代表20名，听证会将于本月底召开。为充分做好轨道交通票价调整的论证工作，广泛听取社会各界和市民代表的意见，近日，市发展改革委（物价局）根据价格法、政府价格决策听证办法等有关法律法规，开展轨道交通票价调整价格听证会代表的选拔工作。33 这次听证会共有400余名上海市民报名参加听证会代表选拔，会议主持方按照公平公正原则选定会议旁听人员。这些代表具体包括：市人大推荐代表2名。市政协推荐代表2名。消费者代表6名，其中，通过随机抽取方式，并经市公证处公证，从183名报名参加听证会的消费者中产生4名；市消费者权益保护委员会推荐代表1名；市总工会推荐代表1名。市建委、市财政局、市民政局、市公安局（轨道分局）等相关部门代表各1名。由市价格学会推荐经济、技术、法律专家代表各1名。轨道交通车站、地铁运营公司、现代轨道交通公司代表各1名。34试分析市政听证会的意义？结合案例，分析如何确保听证会能有效进行？355.2.2 当代中国市政主体的关系1、市委与国家机构的关系 市委对市人大领导 市委对市政府领导 市委对市司法机关领导 36政坛瞩目的“苏州现象”三任市委书记先后担任省级要职。地级市苏州如何成为“省长摇篮”？几乎在同时，两任苏州市委书记陈德铭和王珉分别出任陕西省代省长和吉林省委副书记、省长候选人，加上已就任江苏省省长的前苏州市委书记梁保华，一夜之间，地级市苏州成为省长的“摇篮”。37 2004年10月28日下午，苏州市召开全市领导干部会议，刚从吉林回来的王珉已卸任苏州市委书记，出任吉林省委副书记，同时被中央提名为吉林省长候选人。而就在此前三天，西部大省陕西发生重要人事变动，王珉的前任、已调任陕西省常务副省长两年的陈德铭出任陕西省委副书记、代省长，陕西省原省长贾治邦调往国务院某部门任职。对于王珉的升迁，苏州的干部并不觉得奇怪他本来就是副省级干部，到苏州工作前任江苏省副省长。苏州尽管是地级市，但由于它在江苏省无可撼动的经济地位，江苏省委、省政府对苏州领导班子历来“高配”，市委书记兼任省委常委，成为省委核心决策层一员，比其他地级市整整高出一个级别。38 事实上，陈、王二人分别主政陕西和吉林二省，正暗合中央“西部大开发”和“振兴东北”两大战略决策。苏州市委研究室的一位干部说：“苏州的干部都觉得很光彩，这说明苏州经验开始走向全国。”“三任市委书记出任省长，除了表明中央对他们本人工作的肯定外，也表明了中央对苏州这些年来经济社会发展的充分肯定。”苏州市委一位干部认真地说。三位省部级干部的苏州之路39 梁保华到苏州任市委书记，可谓受命于“危难”之际。当时的苏州正处于一个发展的关键时期受当时东南亚金融危机的影响，加上对苏州招商引资的一些做法不满意，新加坡政府与苏州市政府就新加坡工业园的问题产生了严重矛盾。苏州市那一届市委与市政府也存在不协调的地方。苏州除有一个和新加坡合办的工业园外，还建了一个高新技术开发区。双方对新加坡工业园区和高新技术开发区“各保一个”常常因为招商引资的问题产生分歧。结果在高层的安排下，苏州市委书记和市长被全部调走，梁保华走马上任，他面临的紧迫任务是：稳定苏州外向型经济的大方向，同时稳定苏州干部队伍。40 上任伊始，梁保华带着包括当时的苏州市长陈德铭在内的代表团亲赴新加坡，和李光耀等人进行艰苦谈判并取得成功，确保了中国政府在园区持大股，从而使苏州走外向型经济的方向没有发生动摇。梁保华的另一个动作是对苏州干部队伍进行大幅调动。一个令许多干部记忆犹新的高招是，他将新区主任王金华改调到园区任同样职务：你不是管新区的吗？现在让你去管园区，看你怎么办！这一招果然见到奇效。招商经验丰富的王金华摒弃“门户之见”，迅速进入新角色，新加坡工业园区除在新加坡撤资当年受到影响外，第二年入园资金迅速回升，引资额大幅增长，到去年已达150亿人民币。王金华也因此而仕途顺利，今天已是苏州市委副书记。41 苏州市委一位曾经历过“梁保华时代”的老干部说，梁保华是省委秘书长出身，心思缜密，工作细致，并且谨言慎行，事情没有考虑周全，决不贸然出手。梁保华在任市委书记期间，这几件事情抓得“非常漂亮”，令当时省委领导较为满意。2000年12月份，上任仅2年零4个月的时间，梁保华即调离苏州，出任江苏省副省长，并进而成为省政府的掌舵人。梁保华在苏州任市委书记时，陈德铭任市长，梁保华的上述工作实际上也是和陈德铭共同完成的。陈德铭英语水平很好，在新加坡谈判的时候，他直接用英语和新加坡方对话，对顺利完成谈判颇有功劳。42 梁保华上调后，陈德铭升任苏州市委书记，独立挑起苏州市发展的担子。除招商引资发展外向型经济这一工作常抓不懈外，陈德铭还有一个着力点：苏州城市的规划和建设。陈德铭实行“退二进三”的策略，将工业从城区往外搬，然后进行老城区改造，恢复过去的许多商业老字号，使老城区成为城市商业和服务业中心。陈德铭善于运筹。在他的手里，吴县成为苏州的吴中区，经过城市东西、南北道路拓宽，苏州市城区由过去的“扁担形”变为“方块形”，形成了东西联动、南北畅通的格局。43 陈德铭的调离十分突然。据他读博士时的导师、南京大学教授周三多回忆，一天他接到陈德铭电话：“前几天中央找我谈话，调我到陕西任常务副省长。”没过几天的一天凌晨，他再次接到陈德铭的电话：“周老师，我在办公室里收拾东西，明天就到省里，省委领导要给我送行。”接替陈德铭出任苏州市委书记的是江苏省副省长王珉。王珉同样没有让外商失望。在他的任上，苏州外资引资迈上巅峰，据有关部门统计，2005年上半苏州市注册外资接近87亿美元，在内地城市高居榜首，远超第二名上海市的61亿美元。44 王珉在任期间，开始着手苏州经济的转型工作，希望通过发展民营经济和“具有自主知识产权的规模经济”，改变苏州的外向型经济结构，形成多条腿走路的局面。从某种意义上说，“苏州经验”也许不能简单地用“模式”或“经验”来概括之。如果我们坚持要把苏州之路升格为“经验”和“模式”的话，它的核心价值不是招商引资的方式手段，而是决策者植根于现实、适时适地求新求变的创新思维。梁保华、陈德铭和王珉在苏州执政期间的成功经验莫不归结于此，中央对他们寄予的厚望亦在于此。45结合本案例,分析中共市委在市政体制中处于什么地位?试分析三位市委书记的工作重点?462、市人大与“一府两院”的关系 同级“一府两院”的组成人员由市人大及其常委会产生并由它罢免47朱x x被免职案 朱x x，男，41岁，1999年9月被x市人民代表大会正式任命为该市教育局局长。朱x 上任后，向市人民代表大会、市委和市人民政府表示，其任职后将出台一系列改革措施，并请求上级主管部门和有关领导给予支持。该市教育局是一个有名的烂摊子，长期以来靠财政拨款维持行政人员和职工的生活。针对这种状况，朱x x表示大干三年不再吃财政补贴。为了达到他预定的目标，朱x x制定了一系列大得人心的改革方案，并在上任后第二个月开始实施：首先，撤掉了局里原来设量的一挨多余机构，有的机构合并了，有的被彻底撤销；其次，精简一些闲散48 员，如局里原有水电工15名，朱x x便减去10个，只留5个精干人员；再次，建立了严格的奖惩制度，根据行政人员和其他职工的表现，或者发给奖金，给予奖励，或者对于不称职者给予批评教育等纪律处分；最后，朱x 把局里原来由上级领导安插的一些关系网经过清理后，一律辞退，如市委x副书记将其女儿安插在市教育局的后勤股、市人大常委会一位常委将其女儿安排在局办公室，朱x都不留情面地清出了。由于朱x x的这些大胆的改革措施，既得罪了一些不勤于工作的职工，又惹怒了有关领导，市委常委于2001年2月召开了常委会议，专门讨论了朱x的问题，在一些常委的坚持下免去了朱x 教育局党组书记和教育局49 局长的职务。免职的决定罗列了朱x x下列问题：(1）朱某独断专行，不服从县委领导；(2)朱某不善于联系群众，与下级不团结。没有群众基础，继续留任原职，工作很难开展；(3)朱某的改革措施有资产阶级自由化倾向，如朱某把局里的楼房修建工程承包给外地包工队等等；(4)据群众反映朱有严重经济问题。根据以上理内市委常委将朱某的党内职务和行政职务免去了。市委针对朱某的免职，有没有问题，有什么问题？503、市政府与司法机关的关系（1）司法机关对政府机关和行政人员实施法律监督（2）二者之间在工作上相互配合 51公检法之间的关系分工合作：公安局管侦查与强制措施的执行，检察院管法律监督与部分案件的侦查，法院管案件的审判互相配合：公安机关捕人要经检察机关批准，检察机关起诉需由法院判决，法院的判决需公安机关执行。互相制约：公安机关要捕某人，检察院可以不批准；检察院起诉，法院可以判决无罪；对法院的判决，检察机关也可以提出抗525.2.3 当代中国市政管理职能市政职能是指城市政府在公共管理过程中，依法履行的各项职责和功能的总称。根据我国地方组织法的规定，城市政府的行政职能大体可以归纳为六个方面。531、城市行政职能的主要内容 1）行政执行权 2）行政领导与管理权 3）行政制令权 4）行政监督权 5）人事行政权 6）行政保护权542、城市行政职能的发展趋势 由于过去长期推行计划经济体制，导致了高度集中的城市政府管理体制，导致了“政企不分”、“以政代企”、“党政不分”、“公私不分”、“机构臃肿”、“人浮于事”、“互相扯皮”、“效率低下”等问题。市场经济的发展，要求改变政府机关部门主义、本位主义、互相扯皮和利益冲突问题，改变市政管理存在的分工过细、管事太多、全能政府、职责不清等问题。552、城市行政职能的发展趋势 西方发达国家城市政府对经济运行的管理，采取间接管理为主、直接管理为辅，法律手段为主、行政手段为辅。城市政府一般不直接投资于竞争性工商业领域，而是提供服务。56我国市政职能改革和发展的基本方向是：1）加强“掌舵”职能；2）减少“划桨”职能；3）加强市场规制职能；4）强化公共服务职能；571、中共市委居于领导核心地位；2、市政组织设置具有同一性；3、市政法律地位具有非自治性；4、城市行政地位具有等级性；5、市政管理职能具有权能性；5.2.4 当代中国市政体制特征585.3 中国市政纵向组织结构 5.3.1 市区街管理体制广义的市区街管理体制既包括市、市辖区、街道的政府机构之间的关系，也包括市、市辖区、街道的中共党委之间的关系；狭义的市区街管理体制仅仅包括市、市辖区、街道的政府机关（尤其是行政机关）之间的关系。595.3.1 市区街管理体制根据我国宪法和有关行政法规，设置市辖区的标准是：1）直辖市设市辖区；2）“较大的市”设市辖区（较大的市包括省会城市和大部分地级市）3）人口在20万以下的地级市，一般不设市辖区，如具有特殊情况，须经省级政府审批；4）在地级市附近的工矿基地，如果人口规模不大，但在经济上与市的联系密切，可划分为市辖区。60根据有关行政法规，设置街道办事处的标准是:1)10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；2）10万人口以下5万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；3）5万人口以下的市辖区和不设区的市，一般不设立街道办事处。61市辖区与街道的区别:1）市辖区设置区人大、区政府、区法院和区检察院，街道并不设置有关的国家机关，只设置作为派出机关的街道办事处；2）区的人大、政府、法院和检察院的职权，是法律授予它们的权力，而街道办事处的职权，是法律授予区政府的权力，区政府委托街道办事处行使之；3）市辖区有一级独立财政，街道只有市级或区级财政授予的财政自主权。62我国市区街体制有两种类型：一是设区的市实行市、区和街道“两级政府、三级管理”体制。二是不设区的市实行“一级政府，两级管理”体制，即在市下设街道办事处作为市政府的派出机构。6320世纪90年代以来，我国许多城市对传统的市区街体制进行了改革，主要举措有：1）适当合并市辖区和街道，扩大市辖区和街道的辖区范围；2）适当扩大区政府和街道办事处的管理权力；3）市政府、区政府和街道办事处的职权划分出现法制化趋向。64从合理设置市政层级结构看，不宜将街道办事处的权力强化为一级政府：1）城市的整体性、综合性和系统性特征，要求市政管理职能应相对集中；2）发达国家的市政管理经验是，市政行政层级设置不宜过多；3）设立一级政府应当赋予完整的职能，市政管理的特点决定街道办事处难以具有完整的政府职能。65通过以下措施环节街道办事处的管理压力：1）科学界定街道办事处的管理职能。2）委托私人部门提供社区公用事业和公共服务；3）通过组织志愿者服务缓解市政管理的供需矛盾。665.3.2“市领导县”体制 “市领导县”体制是由地级市以上的市政府领导县级政府的管理体制。67我国实行市领导县的主要类型：1）地市合并型。2）划县入市型。3）撤地设市型。4）升市领导县。68市管县体制之利在于：1）加强了行政管理 2）发挥了市带县作用 3）形成了经济合力 4）统一了城乡规划69市管县体制之弊在于：1）增加了管理层次，降低了管理效率，提高了管理成本。2）不公平竞争加剧了市县矛盾。3）地级市对县域经济的辐射能力有限。4）城乡合治不利于提高农村公共产品的供给效率。5）市管县体制缺乏宪法依据，容易导致城乡统计混乱。70改革市管县体制的基本思路：逐步把地级市的行政和经济管理权上收下放，逐渐实现城乡分治、市县分治，即地级市政府只管理城市和郊区，县（县级市）改由省政府直接领导。71市县分治的政策效应在于：1）有利于改变“市”对“县”的剥夺性体制。2）有利于完善市场经济体制；3）有利于发挥市、县各自的积极性。725.4 中国市政管理体制改革5.4.1 中国市政体制的主要问题1、政企不分、政社不分、职能错位。2、市政职责不清、上下关系不顺。3、政府部门林立、机构设置臃肿。4、市政机构设置不合理。5、部门管理、多头审批、条块分割、效率低下。735.4.2 市政体制改革的基本方向 1、合理界定市政职能。2、科学设置市政机构。3、合理设置层级结构。4、加强市政管理的法治化建设。74