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澳大利亚养老保险体制和中国基本养老保险制度的比较及对中国的启示
　　澳大利亚的养老保险体制设计遵循了世界银行的三支柱模式,并被公认为世界上运作最为成功的模式之一,其养老保险体制由政府养老金(Age pension) 、企业年金(Superannuation) 和个人储蓄(Voluntary private superannu2ation and other savings) 三部分组成。我国的基本养老保险制度是针对企业职工的,基本养老金包括基础养老金和个人账户养老金两部分。虽然我国的基本养老保险制度只是我国养老保险体制中的一部分,但是从缴费主体和社会保障税费方面却和澳大利亚的养老保险体制有一定的可比性。通过比较,能够明显发现我国基本养老保险的制度缺陷及政府在养老保险上的失职。
一、澳大利亚养老保险和中国基本养老保险从项目角度的比较
(一) 澳中两国养老保险项目的比较
1 、政府养老金的比较。澳大利亚的政府养老金是澳大利亚养老金体制中的第一支柱,资金来源于税收,由政府财政支付。但对领取条件有所规定:男年满65 岁,女年满60 岁,要接受财产收入调查,收入和财产低于一定标准的老人才能享受全额养老金,高于规定收入和财产标准的部分按一定的比例减少养老金的支付额,直到减少到不再提供养老金了。政府养老金是为老年人提供最基本的老年生活保障,其替代率大约为20 —25 % ,具有济贫性质,但由于政府还为老年人提供医疗、交通、水电费等方面的优惠,因此,虽然政府养老金的标准低,但还可以勉强维持一种过得去的退休生活。
在我国,没有像澳大利亚那样的政府养老保险,没有那样的对低收入老年人进行慷慨的财政支出。因此在政府提供养老金方面没有什么可比性。
2 、企业缴费的比较。澳大利亚养老保险的第二支柱是企业年金,企业年金全部由雇主负担,按雇员工资的9 %缴纳,享受税收优惠,采用完全积累的方式,其养老金替代率大约是40 %。这样,加上政府养老金,即使没有任何私人储蓄,澳大利亚人退休后也可以拿到相当于社会平均工资的60 —65 %的养老金,再加上老年人享有的各种社会福利待遇,就可以维持一种尊严的体面的生活。
我国的基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式,其中的社会统筹就是基础养老金,由雇主负担,并按职工工资的20 %缴纳。我国养老金替代率过去在90 %左右,社会保障制度改革以后,把养老金目标替代率确定为60 %左右。据有关专家估计,我国的养老金替代率远远大于60 % ,甚至高达80 % ,这里按国家规定的60 %来计算。由于个人要按其工资的8 %缴纳到个人账户,那么就可以算出基础养老金的替代水平为20 % ÷(20 % +8 %) ×60 %≈43 % ,个人账户的养老金替代率为8 % ÷(20 % + 8 %) ×60 %≈17 %。
我国的基础养老金和澳大利亚的企业年金有很大的相似点:其资金来源都是由雇主为雇员缴纳的,具有强制性,是按职工工资水平缴纳一定份额,也都是在税前列支,且不给予直接的财政补助。不同点是:澳大利亚企业缴纳的部分进入个人账户,澳大利亚公民有权选择基金来管理自己的养老金,以及基金投资的品种。我国企业缴纳部分进入社会统筹基金,由政府财政部门管理,而个人没有投资的选择权和话语权。
3 、个人缴费的比较。澳大利亚的养老保险的第三支柱是个人储蓄养老,是自愿储蓄。但澳大利亚人是没有储蓄习惯的,不少人的钱在退休前就已经花光,退休时还要申请领取政府养老金。
我国的个人账户是同社会统筹账户(基础养老金) 一样,是强制性的。按个人工资的8 %缴纳的,上面已经计算,其替代率达到17 %。我国的个人账户和澳大利亚的个人储蓄部分出发点是一样的———个人为自己的老年储蓄。
(二) 比较之后得出的结论
1 、我国政府责任的缺失和管理上的越权。澳大利亚的政府在养老金方面承担了财政责任,资金来源于税收,是国民收入的再分配,而我国政府的税收支出中并没有企业基本养老保险支出这一项。因此,与澳大利亚相比,我国政府在养老保险财政支出上的政府责任是缺失的。同时,作为养老金的两大缴纳主体———企业和个人,却无权过问养老金的投资及管理,这违背了国际劳工组织所倡导的“三方性结构”,政府不可能独自处理社会保障问题。
2 、我国企业负担过重。我国企业所承担的基础养老金和澳大利亚企业所承担的“企业年金”的资金缴纳主体都是企业,澳大利亚的企业只需要按工资的9 %缴纳,而我国的企业是按20 %缴纳的,在同是企业缴纳养老金的情况下,我国的企业负担的是比较重的。由于我国企业所负担的养老金部分并不是称作“企业年金”,而是以基础养老金的名义进入社会统筹账户由政府对其进行支配运营,所以从称呼上判断,给人的感觉就是我国企业在企业年金方面存在责任的缺失,但是,事实上,我国的企业已经负担了过多的责任,无力再发展或承受另一块“企业年金”。
3 、我国个人缴纳的强制性。我国的个人账户部分的资金是完全由个人缴纳的,并带有强制性,而澳大利亚的个人储蓄是自愿的,政府并没有强制的规定公民为自己的老年储蓄,因此个人这部分钱是自由支配的。而我国个人强制缴纳的这部分进入个人账户以后,就交由政府管理,在政府管理的期间,个人对这笔资金没有支配权和话语权。
二、澳大利亚养老保险和中国基本养老保险从税和费的角度分析
1 、税和费的比较。“税”具有强制性、固定性和无偿性,政府征税后可以对所征的税进行任意的转移支付,国家可以统筹安排。税的无偿性决定了税收无须直接偿还给原纳税人。实行社会保险税的,参保人缴纳税所换取的是一个待遇的权利,这个权利与待遇水平没有等量的对等关系,也就是社会保险税具有明显的公有性。“费”也具有强制性、固定性和无偿性,但和税在无偿性上有区别:费在缴费数量和受益程度之间基本存在一对一的对称关系,在缴费者与国家之间存在一种明显的有偿关系,具有一定的返还性质。实行社会保险费的,既定的预期是透明的,具有明显的储蓄性和强烈的对等返还性,多缴多得,少缴少得,不缴不得,具有强烈的私有性。
2 、从税费角度对澳大利亚养老保险和中国基本养老保险的比较。澳大利亚的政府养老金的资金来源于税收,由于税收的特性决定了这部分税收的钱可以用于社会的再分配,并且因为属于国家的财产,政府有分配的权利。同时,政府愿意在社会保障的养老金方面支出,这说明了澳大利亚政府在养老方面的政府责任做的非常到位。而中国也有税收体制,也有政府可以任意转移支付的税收收入,但同样有这样的财政来源,为什么不愿意像澳大利亚政府那样直接给国民拨资建立政府养老金,这是政府是否愿意承担责任的问题。
澳大利亚的企业年金是雇主以社会保障费的形式为雇员缴纳的,不像第一支柱的政府养老金是来源于税收,所以政府对这批资金无干涉的权利,不能随意地进行社会再分配,而是严格地遵循了社会保障费的私有性,具有强烈的对等返还性,政府在此扮演的只是监管者的角色,而无权支配其资金的投资和运营。中国的基本养老金中的基础养老金是以社会保险费的形式为雇员缴纳的,但要进行社会统筹。社会统筹的公有性与社会保险费的私有性是矛盾的,也就是说,既然是雇主以费的形式为雇员缴纳,归属权应该归于雇员私有,而不是以政府公有财产的形式进行转移支付。我国对社会保障费的公有使用违背了社会保险费私有性的性质。
澳大利亚个人储蓄部分,是属于个人的完全财产,个人可以随意地支配使用,政府无任何的权利支配其使用权。而我国的个人账户部分是雇主为雇员自己缴纳的强制性养老金,从费的私有性的归宿上看,这部分计入个人账户,政府是不能随意动用这笔有强烈归属权的资金的,但是在我们政府的管理下,现在的个人账户是空账运行。这是政府在资金使用上的严重越权。
三、对中国养老保险制度改革的启示
从前面的分析中可以看出,我国企业为个人所缴纳的养老金占职工工资总额的20 % ,其替代率达到47 %。企业在社会保障方面负担很重的同时,也模糊了政府的责任。根据税和费的特点,并结合我国政府相比于澳大利亚在政府财政责任方面的缺失,以及企业缴纳社会保险费过高的问题,对我国养老保险的制度进行再设计。1 、弥补政府在社会保障责任方面的缺失,征收社会保障税。开征社会保障税的国家,不仅保障项目简单明了,而且缴纳和支付均需遵循统一的章法即税法,社会保障税直接构成政府的财政收入,成为政府预算的重要组成部分。这里的社会保障税由企业缴纳,不是在企业为职工缴纳社会保险费以外的征收,而是充当其中的比例。即社会保障税按职工工资的10 %(那么企业要负担的社会保险费还有10 %) 征收,征收的这部分资金用于政府在养老保险方面的支出,即我国的政府养老金,享受的群体是65岁以上的老人,当然,还有其他的条件,比如收入低于某一水平,要接受严格的家计调查等。通过社会保障税的方式就解决了那些没有缴纳过养老保险且收入水平低的老人的养老问题。当然,由于这些老人处于弱势地位,也可以享受在医疗、交通等方面的优惠。这样的话,一方面解决了现实存在的棘手问题,另一方面也彰显了并明确了政府的责任。
2 、建立强制性的企业年金。由于目前企业要按职工工资的20 %缴纳养老保险金,而假设的政府已经以社会保险税的方式征收了10 % ,那么还剩下10 %的比例,这剩余的就变为真正的企业年金。当然,是以社会保险费的方式,带有强制性,并且全部进入职工的个人账户,属于职工的个人养老资产。这样,企业就不用再像我国现实的那样还要再建立企业年金,就真正地减轻了企业的负担,也明确了企业在个人养老方面的贡献。最重要的一点是,这部分资金要和下面的个人缴纳一起,进行权责明确的收支、运营、管理和监督。这时,政府应该退出现有的对养老基金的全盘业务管理领域,而把基金的真正的管理权交给企业和个人,政府在其中只发挥监管和法律法规的指导作用。
3 、保持个人缴费的强制性并纳入企业年金。对于我国目前的个人账户,基本不变,仍保持着其强制性、缴费比例等等,不过要和企业为个人缴纳的10 %的养老金并入一起运营,同属于个人所有权的企业年金。这时,建立一个真正具有监督权的养老基金委员会就显得特别的重要了,委员会的成员应有企业、个人、政府三方组成。关于养老基金的管理方面的各个事情都有委员会决定,改变现有的政府垄断、把养老金的缴纳人和受益人排出在外的局面。
如果真的按这个模式运行的话,那不可避免的一个大问题是转制问题和空账问题。依据风险分担原理和收益原理,转制的成本应该由社会承担,毕竟,社会上的企业和个人包括政府在内,都享受了转制所带来的好处,那么当然,都要承担其相应的转制成本。所以可以再开设一门新的税种———转制成本税,企业和个人都要缴纳,转制成本税是专门用来解决我国社会转型期间的“老人”和“中人”的养老问题,根据现收现付的原则,以支定收。这一税种会随着我国转制期的结束而自动消失。