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关于规划审批制度改革相关问题的调研报告
市规划局完成机构改革和事权改革，规划管理重心下移，超过85%的规划事权下放到各规划分局;20**年xx市大力推行优化审批流程改革，规划审批大幅提速。为继续推进审批制度改革，提升规划管理的科学性、合理性和规范性，20XX年11月监督检查处牵头会同局建管处、市政处、自动化中心分两队赴六个城市展开了相关调研工作。第一队由方锋处长带队，于20**年11月12日至20**年11月15日赴石家庄、郑州、武汉三市的规划管理部门进行调研;第二队由江涛副总工带队，于20**年11月19日至20**年11月22日赴沈阳、青岛、抚顺三市的规划管理部门进行调研。
两次调研主要围绕以下问题展开：
1、优化审批流程改革工作情况;2、技术审查工作情况;3、市政工程规划管理工作情况;4、规划公示工作情况。下面围绕本次调研重点，就各城市值得借鉴的思路和做法进行论述，以供我局审批流程改革和规划管理工作借鉴。
一、有关优化审批流程改革的调研情况
（一）xx市并联审批配套制度较为完善
1、实行并联审批、压缩审批时限
2008年3月至2009年11月省委书记胡春华同志任XX省省委副书记、代省长和省长期间，以固定资产投资项目为抓手在XX省各市、县全面开展了建设工程项目审批提速工作。xx市在此期间做了大量有益探索，审批时限大幅压缩。2008年7月28日，石家庄人民政府颁布了《xx市人民政府办公厅关于印发xx市固定资产投资项目联合审批试行办法的通知》（石政办发〔2008〕90号），凡纳入联合审批的投资项目在立项可研（核准、备案）、规划、建设三个阶段分别实施联合审批，在60个工作日内完成全部审批、行政许可事项。
2009年xx市进一步扩大了改革范围，1月8日颁布了《xx市房地产项目联合审批绿色通道工作方案》（石政发〔2009〕2号），在xx市投资促进中心（以下简称中心）政务大厅设立房地产项目联合审批绿色通道，按基本建设程序划分为规划用地许可、规划工程许可、施工许可三个并联审批阶段，由中心牵头组织协调，涉及部门分阶段作为联审部门，在7个工作日内完成规划用地许可、规划工程许可、施工许可等行政审批事项，其中规划工程许可联审阶段为3个工作日。
2、建立配套制度
（1）实行房地产项目备案制。凡是列入房地产联合审批绿色通道的项目，一律实行备案制。
（2）建立跟踪督办制度。凡经专家咨询委员会和规划审批委员会提出的意见建议和确定的事项，一律纳入跟踪服务范围。
（3）建立联合踏勘制度。需要进行现场踏勘的房地产项目，由中心分阶段组织相关部门进行集中踏勘，不得分头多次踏勘。
（4）建立联合审图制度。成立房地产项目施工图设计文件联合审图小组，由城乡规划局、气象局、公安消防支队、人防办、城管局渣土办、园林局、施工图审查单位相关专业人员组成，具体负责房地产项目施工图设计文件的审查。联合审图小组对房地产项目施工图设计文件进行联审，并将修改意见一次性告知申办人。
（5）建立电子签章制度。凡经中心窗口单位审批完成的行政审批事项统一在中心联机套打出证，加盖电子签章。
（6）建立统一收费制度。
（7）创建中介机构库。
3、规划部门与其他部门的关系问题
xx市的建设项目在规划设计条件阶段由规划局征求专业部门意见，但在规划行政许可阶段，只审查项目与城乡规划的符合关系、建筑的相邻关系、空间关系、景观要求，其他与城乡规划无关的专业部门意见，不作为规划行政许可的前置条件。
（二）xx市郑东XX县区联合会审制度和专家评审会制度值得借鉴
xx市正在进行第十轮行政审批制度改革，建立了并联审批机制，将建设项目行政审批流程整合为立项、用地、规划、施工许可、竣工验收5个并联审批阶段，分别由市发展改革委、市国土局、市规划局、市建委和市重点项目办作为牵头单位，5个阶段审批时间共31个工作日。相关规定举措与xx市今年3月27日颁布实行的《xx市建设工程项目优化审批流程试行方案》中的举措大体相似。
除此之外，xx市在行政审批制度改革中值得一提的有益探索是郑东XX县区从2010始开展的联合会审制度和专家评审会。“联合会审”由规划局牵头组织，建设局、教育局、卫生局等相关部门列席，对建设单位一张图的方案进行审查，各个单位认可图纸并盖章后，规划局最终确认盖章。专家评审会也由规划局组织召开，各局委办列席，规划局组织参评专家，邀请的外地专家占专家总数的1/3以上，保障项目审议科学公正。目前专家评审会已常态化，会议组织和接待事项均外包给了专业接待公司。
（三）xx市的局内流程设计和相关配套机制值得学习
1、局内流程设计
xx市的行政审批制度改革一直在持续进行中，2011年即在市监察局、市纪委主导下开始进行并联审批的探索，将建设工程项目审批流程整合为5个阶段，分别置入“4个集装箱”内，由工商部门、发改部门、国土规划部门和建设部门分别牵头完成公司注册、项目立项、土地供应、方案审查、施工管理5个阶段的行政审批。
今年九月以来xx市国土资源和规划局进一步探索细化内部流程，建设工程规划管理分为了“方案孵化”、方案预审和正式行政许可三个阶段。其中，“方案孵化”是xx市规划部门创新设置的一种提前介入的服务模式，建设单位只要有成交确认书、1：500地形图、设计方案就可以启动“方案孵化”。“方案孵化”环节建立了建设单位、设计单位、职能部门、规划部门“四位一体”的沟通服务模式，提前介入实实在在地变“背靠背报批”为“面对面服务”，让方案涉及的所有单位在面对面的沟通交流和互相协调中，完成规划方案技术预审，使审批结果不仅能够满足规划要求，也能最大限度地使行政相对人满意。“方案孵化”环节为“体外”流程，不进oa，不纳入全市统一的监察系统。“方案孵化”环节“四位一体”的沟通会议，视个案情况随时召开，11月共召开了4次会议。这种提前介入为建设单位提供规划审批专业服务的模式，不但有效地缩短了规划审批时限，而且为规划管理部门树立了良好的社会形象，已显现出良好的社会效益。
“方案孵化”后进入方案预审环节，方案预审办理时限为18个工作日，属于可选环节，主要是做方案审查的工作，进oa，不进监察系统，存图文。方案预审后，体外循环，请建设单位做面积核算和三维数字地形图报审，给相关部门发工作联系单，给建设单位发“下一步办理告知单”，局内发“局内联系单”。
对于征求意见的单位，xx市规划局的操作办法是，民防、园林部门为常态需征求意见的部门;消防部门只出方案意见，不出正式审核书;敏感地段、敏感项目在选址之前已征求环评意见，其余项目不在规划许可阶段征求环评意见。其他需征求意见的部门则视具体个案情况而定。
2、相关配套机制
（1）“市民之家”的成立
2012年9月，xx市成立“市民之家”，要求46家行政职能部门“两集中、两到位”，“两集中”即各职能部门成立行政审批处，所有的行政审批事项向行政审批处集中，各局的行政审批处都集中在“市民之家”;“两到位”是指行政审批处和市民之家人员到位、职能到位。2013年初，xx市国土资源和规划局17项标准化的小类可在“市民之家”办理。
（2）政务中心窗口的设立
xx市国土资源和规划管理局将局机关二楼改造成为行政审批中心，各行政审批处室全部集中此处办公，营造了开放透明的办公环境，加强了处室之间的沟通与衔接，也为“方案孵化”阶段建设单位与局内各相关处室沟通、召开“四位一体”的方案沟通会议提供了方便。
行政审批中心主任为副局级领导担任，符合标准化审批条件的建设工程项目规划选址、用地预审、储备要点、规划条件、建设用地规划许可、农用地转用和土地征收报件、建设用地批准书、土地供应、国有土地上房屋征收完毕验收、建设工程规划许可均可在此处办理。由于场地有限，审批中心的工作人员由各业务处室的业务经办及处领导轮值。
（3）建立上下游信息互通机制
建立了较为精细化的内外部上下游衔接机制，局内任一审批事项办结后，都会发出三张联系单。一张是给建设单位的“下一步办理告知单”，告知建设单位下一步可办理的审批事项;一张是给局内相关处室的“局内联系单”，告知相关建设项目的进展情况，加强局内衔接;一张是给相关部门的“工作联系单”，告知兄弟部门相关项目的进展情况，方便下游部门开展工作。三张联系单均有固定格式，部门间的联络统一对市一级部门。
3、下一步工作重点
xx市国土资源和规划管理局拟开展标准化建设的相关工作，形成标准化的审批流程、环节、要点和表格，从深层次解决审批效率和审批质量兼顾的问题。目前正在开展审批流程和标准，批后监管，设计市场技术标准，建筑材质、色彩、形式资料库等方面的研究，希望通过标准化建设形成《板式指南》和《工作手册》两部汇编材料，提高全局的工作效率和质量。
二、有关技术审查的调研情况
石家庄、郑州和xx市规划局，均在探索行政审批与技术审查相分离的具体操作办法。xx市规划局技术审查工作主要是核发许可证前电子文件的格式审查、面积核算及日照分析。通过技术审查的电子文件立案时随案进入办公自动化系统，规划审批人员再对电子文件进行详细审查，审查通过后，向建设单位提供加密后的电子文件晒图，图纸最后交回规划局盖章确认。xx市规划局的技术审查由其全额拨款的下属事业单位信息中心承担，不对建设单位收费。
xx市规划局的技术审查工作内容为面积核算和日照分析。所有的建设项目开展面积核算，日照分析视项目具体要求情况开展，厂房、办公建筑等可免做日照分析。市局下属无信息中心，技术审查工作由市规划设计勘测研究院承担，并面向建设单位收费。
xx市国土资源和规划局的技术审查工作内容包括面积核算、三维模型制作和日照分析。其中面积核算和三维模型制作是所有建设项目必须开展的，日照分析视项目情况选择开展。相关工作由其下属事业单位信息中心承担，信息中心具有XX省住建厅核发的规划咨询资质，技术审查工作以规划咨询服务之名，经物价管理部门批准，面向建设单位收费。其中商业项目0.8元/平方米，工业项目为0.4元/平方米，政府项目免费。技术审查按建设规模分级确认出件时间，建筑面积20万平方米以下的建设项目3天出件，30万平方米左右的建设项目5天出件，40万平方米以上的建设项目7天出件。
三、有关市政工程规划管理的调研情况
1、市、区两级规划管理事权分工
石家庄、郑州、武汉三市大部分市政工程都由市局来审批。
2、市政规划管理范围
石家庄规划局市政处负责市政工程（城市道路、停车场、桥涵、河渠、电力、电讯、燃气、供热、市政、绿化、城市供水、排水、防洪等）的规划审批工作，负责各类建设项目外管线、管网综合规划的审批工作。xx市国土房屋和规划管理局的市政处负责市政工程从用地到验收“一书三证”的规划审批。石家庄、郑州、武汉三市的小区及建筑物用地红线内配套管线均免于许可，通信基站均免于规划审批，不组织编制布局规划，也不提供审查意见。
3、市政工程公示情况
根据建设部、国家保密局《关于建设工作中国家秘密及其密及具体范围的规定》（建办[1997]49号）要求，石家庄、郑州、武汉三市的管线工程均不进行公示，其他道路交通等工程需进行公示。
四、有关规划公示的调研情况
（一）xx市规划局公示制度建设方面比较完善
在2009、2010年期间xx市规划局先后下发了《建设项目规划批前社会公示办理程序》、《xx市规划局建设项目规划批后（暂行）规定》和《关于规划建设项目批前公示内容和形式的通知》等文件规范青岛的规划公示行为，确定了公示的范围、形式和程序，明确了免于公示的项目范围，以及制定了公示巡查的要求和违反公示规定处罚条款等规定。
xx市规划局与我局现行做法不同的有以下几点：
1、需批前公示的建设项目，范围主要有规划条件、规划方案、建筑方案、市政道桥方案的规划许可和规划变更，是否公示由局业务办公会确定，公示结果由经办部门汇总、提出审查意见后提交局业务办公会决定。在公示规定内规定了经局长办公会同意，可以免于公示的条款。
2、规划公示前，提前三天在市政府、规划局门户网站和《青岛日报》同时公布公示的时间、地点。公示地点按信访风险等级、项目规模和社会影响等分为现场公示、社区公示和公示厅公示，也可根据项目情况，同时在上述3个地点进行公示，公示的实施要街道办事处（居委会、社区）共同参与。
3、公示项目由服务中心负责组织实施。公示首日，服务中心组织经办处室和街道办事处现场张贴通告;公示期间，服务中心配备巡查队伍，定期巡查公示牌的设置情况，发现擅自拆除、损毁的，通知分局，由分局责令其整改，不按要求整改，不予单体验收。
（二）xx市规划局严把规划批后管理
2013年10月，xx市规划局和xx市城市管理综合行政执法局联合发文《xx市建设工程规划批后跟踪管理暂行规定》，主要内容如下：
1、城乡规划主管部门在核发《建设工程规划许可证》后7个工作日内将规划许可的相关资料转送城市管理综合执法部门。
2、建设单位在取得《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》后，向城乡规划主管部门申请施工放线，并在施工放线前，在施工现场适宜位置设置经城乡主管部门审查的建设工程规划公告牌。
3、建设单位在建设工程施工放线完成后3个工作日内，将放线测量成果等技术资料报送市城市管理综合执法部门。
4、建设工程基础施工达到室外地坪标高正负零时，建设单位应当根据施工进度提前申请验线，验线由城乡规划主管部门组织，会同城市管理综合执法部门共同进行，验收合格后，建设单位方可继续施工。
5、城市管理综合执法部门按照建筑工程施工进度，对建筑工程建设的各个环节进行跟踪检查，填写《建设工程规划批后跟踪管理报告》，该报告作为建设工程规划核实的前置条件。
五、关于对xx市城市规划管理工作的建议
（一）优化审批流程改革相关工作建议
1、探索“方案孵化”的具体操作办法
从重审批向重服务转变，推动行政审批过程由封闭式向开放式转变。在审批咨询服务外探索“方案孵化”的具体操作方式，开辟渠道，提前介入、提早服务，变“背靠背报批”为“面对面服务”。只要建设单位有相关的证明文件及设计文件即可启动“方案孵化”，真正在规划方案的设计过程中就将规划要求和建设单位的需求落实进去，使审批结果不仅能够满足规划要求，也能最大限度地使行政相对人满意，不仅实现双赢，也提高了后续的行政审批效率。
2、积极开展联合审批工作
一是做好大幅削减前置事项工作。进一步明确规划审批与各有关部门间的关系，从制度层面全面推进审批流程改革，最大限度精简不合理和无上位法规定的审批事项，并积极与各专业部门对接，制定标准化的公建配套实施指引;对法律法规有明确规定但明显束缚市场机制的行政审批事项，尽力推动相关法律法规的修改。
二是继续完善修建性详细规划审查和规划报建联合审批工作方案。对于梳理后决定保留的前置审批事项，建立帮办机制，除法律、法规、规章或者相关专业部门明确要求由建设单位征求意见的事项外，将全部改为由规划部门代为牵头征求意见或者实行并联审批。
三是建立各审批部门间无障碍的沟通协调机制，完善市联合审批系统，建立完善的信息联动及协调监督工作机制，制定规划部门代为征求意见的具体实施细则。
3、推进审批标准化的建设
一是推进规划立法工作。《xx市城市规划管理技术标准与准则》（综合篇）已失效，以此为契机，可联合国土部门和建设部门将新的《标准与准则》的制定纳入2014年立法计划，与时俱进规范设计行业管理。
二是完善内部工作指引和工作流程。加强内部培训，形成统一的标准化的审批流程、要点、标准和表格，形成《工作指引》，从深层次解决审批效率和审批质量兼顾的问题，提高规划审批的科学性和规范性。
三是开展技术审查的相关研究工作。例如开展日照分析研究、特殊类别业务案件（如电梯加建、危房改造及自有土地小规模改建）的审批标准和程序研究。
4、开展“两集中、两到位”工作
在探索标准化审批的同时，进一步将审批事项和审批人员向政务中心窗口集中，逐步推进实现符合标准化审批条件的建设工程项目规划选址、规划条件、建设用地规划许可、建设工程规划许可直接在窗口办理。
5、建立电子签章制度
建立电子签章制度，简化内部审批流程提高审批效率。
（二）市政工程规划管理相关工作建议
市政工程相关审批下放分局之后，进一步加强对分局的指引和辅导，保障审批质量;小区及建筑物用地红线内配套管线可免于许可;通信基站可免于规划审批;管线工程不进行公示，其他道路交通等工程需进行公示。
（三）规划公示管理相关工作建议
1、关于规划公示的实施，可引入街道办事处（居委会、社区）共同参与的机制，尤其对于敏感设施（如电力、垃圾处理）公建配套项目的公示，有利于化解公示过程中发生的矛盾。
2、批前公示的方式，可由建设单位通过媒体公告公示的时间及地点，以方便相关利益人查看公示。
3、关于批后管理，可加强与城管执法局的沟通协调，结合执法局的力量，加强批后管理，包括批后公示牌、违法建设等。
（四）关于规划管理体制的相关建议
1、可探索建立市局对分局的点对点指导机制
事权改革之后，我局将大部分具体建设项目的规划管理权限交由分局负责，市局各业务处室分别承担着对分局的各类业务指导和监督职责。经到青岛调研，建议我局可建立对分局的点对点指导机制，为每个分局指派相应的责任处室点对点指导，对应的指导处室和分局由同一个局领导领导，保证对分局管理的统一。
2、可探索发挥景观处对建筑单体的规划管理职责
根据我局的三定规定，目前我局景观处在规划管理方面主要负责组织编制和审查全市重要景观地区、主要景观道路范围内的城市设计和修建性详细规划方案，负责城市雕塑、城市绿地、广场等城市景观的规划管理等。经调研沈阳规划局，建议可探索发挥景观处对城市设计以下的中小规划和建筑单体的规划管理职责，尤其是对重要景观地区建筑单体和建筑环境景观要求方面的审查。
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