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《公共管理学》 黎民 第一版 高等教育出版社 10公法班 ~ Spring Rain ~
第一章 绪论：什么是公共管理
[本章内容简介]
1.什么是公共管理？
公共管理的含义、特征、构成要素 ； 公共管理与私人管理的区别
2.为什么要进行公共管理？
公共管理的时代背景 ； 传统行政学的局限性
3.公共管理作为一门学科，学什么？
公共管理学的研究内容 ； 公共管理学的研究方法
第一节 公共管理学的内涵与研究方法
一、公共管理的涵义
（一）公共物品、公共事务与公共管理
“公共”是指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。从公共管理的角度看，处理“公共”问题的核心是如何生产和分配公共物品、处理公共事务，以满足民众的公共性需求。
公共物品（Public Goods )和公共事务(Public Affairs)是公共管理中的两个重要概念。
公共物品：公共物品是和私人物品相对应的概念，它是指非竞争性的和非排他性的产品。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其它使用者的供应；非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。
公共事务：是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。
管制性的公共事务是指包括宪法和法律的完善、国家安全的保障、社会秩序的稳定以及社会治安、社区治安的改善等等。
基础性公共事务是指宏观经济的稳定、地区经济的发展、科学技术的创造发明与推广应用、全国性或地方性基础设施的建设、社区性公共福利的增进等等，构成了社会发展最基本的层面。
服务性公共事务是指教育、文化娱乐、社会保障、医疗卫生、社区服务等等，这类以公众为直接服务对象，以公众现实利益要求是否得到保障和满足为目标，具有明显的服务性特征的公共事务。
保障性公共事务通常为人们所关心的生态和环境、人口数量及结构、能源等方面的问题，此类事务具有保障社会发展的功能，会对社会发展和其他类型公共事务的有效管理产生极大的影响。
（二）管理、公共管理与公共管理学
1. 管理： 一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。
2.公共管理（20世纪70年代末）：是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。
公共管理的含义：（1）公共管理的主体是政府和其它公共部门，而不是私人及其组织。
（2）公共管理的客体是公共事务。
（3）公共管理的目标是实现公共利益。
（4）公共管理过程是公共权力的运作过程。
公共管理活动的具体类型：公共政策 ； 政府管理 ； 非政府组织管理
公共管理的三大基本特征：1.公共性 ； 2.服务性 ； 3.合作共治性
3. 公共管理学：公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。
特点：（1）公共管理是一个整合性的概念。
（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。
（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。
（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。
（5）公共管理强调价值调和与责任，重视“4E”，即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效能 (Effectiveness)和公平(Equity)。
（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。
（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域
当前特点：鲜明的实践导向性 ； 理论上的包容性 ； 学科的年轻性。
二、公共管理的构成要素
（一）公共管理的主体： 包含两大形态：公共组织和个人。
（二）公共管理的对象： 公共管理的对象是各类公共事务。

（三）公共管理的资源和手段
公共部门最重要的资源是合法性。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。
公共管理的手段是多种多样的，但最基本的手段是制定和执行公共政策。
（四）公共管理的环境
任何公共管理总是在一定的环境中进行的。在宏观环境分析中，主要指政治环境、经济环境、 文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。
三、公共管理学的研究内容
（一）公共管理学的基础内容
公共管理理论与实践的发展、主体、职能、过程、绩效、责任与监控
（二）公共管理学的前沿领域
公共管理中的政府角色
公共管理中的非营利组织
公共物品管理
公共部门战略管理
公共管理的新策略
四、公共管理学的研究途径与方法
（一）公共管理学的研究途径
公共政策途径（Public Policy Approach ）---- P途径
企业管理途径（Business Approach） -----B途径
（二）公共管理学的研究方法
1. 规范方法 2. 实证方法 3. 案例方法 4. 系统方法5. 比较方法 6. 数理方法
第二节 公共管理成为独立学科的内在依据
一、公共管理与私部门管理有本质区别
（一）公共利益目标与私人利益目标
（二）垄断强制性与自由竞争性
（三）制衡性与自主性
（四）多元理性与经济理性
（五）政府机制与市场机制
二、现代社会变迁推动公共管理发展
（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大
（二）社会生活中的公共事务日益增加
（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变
三、传统行政学的局限
（一）理论框架局限
（二）管理主体局限
（三）管理理念与手段局限
（四）管理对象与目标局限
第三节 公共管理是时代的产物
公共管理学产生的社会背景：
一、西方国家摆脱困境的需要——直接动因
（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满
（二）经济衰退和财政压力的加剧
（三）社会问题与政府不可治理性的增加
不可治理性：一个政府无力就某个问题采取有效的行动，即政府治理能力缺失，而不是把政府矛头
指向社会大众，因此可以成为“治理能力缺失”。
二、新技术革命发展的要求——根本动力
1、新技术革命的推动
---社会成员参与公共活动的性质、形式变化
--对传统政府管理提出变革要求
--社会治理新形态的出现
2、知识经济、全球化的推动
--全球化使社会问题国际化
--知识经济引起社会价值观的变化，要求政府与时俱进，完善自己并广泛与社会合作。
三、政府管理的压力——科层官僚制难以适应时代需求
在科技革命和经济全球化的影响下，公众价值取向出现多元化、需求多样化，民众素质提高，民主和
参与意识增强，要求政府更灵活、高效，更能回应公众。科层制出现如下问题：
1、难以适应信息社会政治、经济、社会发展的需求
2、难以适应当代市场经济发展要求
3、专业分工原则导致功能退化
4、使组织行为保守，难以有创意
四、民主需求的压力
1、民众要求直接参与公共服务的提供过程
2、公民控制政治家和官僚的需求
3、国家要解决特殊利益集团对政府决策的控制
4、民众要求国家找到解决民主制运作中深层次矛盾的途径
第四节 公共管理学与中国的发展
一、公共管理学与中国的市场经济
（一）有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷。
（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展。
二、公共管理学与中国的社会发展
（一）有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展
（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型
新公共管理是20世纪70年代末80年代初兴盛于西方各国政府改革的一种新模式，它主要是以解决政府和其他公共部门管理问题为核心目标，使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境，提升国家竞争力。
复习思考题： 重要概念：公共管理；公共管理学
1.公共管理与私部门管理有何区别？
2.传统行政学在公共管理上存在哪些局限？
3.公共管理学及其特点是什么？
4.公共管理学产生的社会背景。

第二章 公共管理的历史发展
内容概览：
1. 公共管理学的理论渊源：影响公共管理学的管理理论和经济理论
2. 公共管理学的发展历程：公共行政时期（传统的公共行政；新公共行政时期）；公共管理时期
3. 新公共管理：新公共管理运动的实践和评析
4. 公共管理的新策略
问题一：公共管理学的理论渊源
公共管理学对政治学、经济学、社会学、管理学、心理学等诸多学科具有依赖性：
政治学为公共管理提供了基本分析框架和规则；
经济学为管理活动提供了使用各种分析工具和资源配置的准则；
社会学为公共管理提供管理活动的社会背景，包括政治、文化、价值取向、管理者与被管理者之间的关系等；
心理学为公共管理提供行为分析方法，帮助管理者认识宏观结构下微观动力机制。
一、 管理理论
古典学派理论：泰勒的科学管理理论
行为学派：梅奥的人际关系学派理论、需要层次理论、双因素理论等
决策学派理论：西蒙的有限性决策、林德布洛姆的渐进决策等理论
系统学派理论：巴纳德的系统论及生态、权变理论
新管理主义理论：如流程再造理论、虚拟企业、学习型组织等理论
二、 经济理论
（一）公共选择理论——布坎南
公共选择：通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程， 将个人选择上升为集体选择的一种机制或过程。
基本假设：人是自利、理性、追求效用最大化的
观点：经济市场和政治市场上的人是相同的人，因此试图将这两方面纳入统一的分析框架。
传统观点：个人在两种市场上的决策基于两种不同的假设，前者个人受利己主义支配追求自身利益最大化，后者个人动机超越个人利益，是利他主义的。
公共选择作为非市场的决策具有三个规定性：
（1）集体性 （2）规则性 （3）非市场性
政治市场与经济市场的差别：
（1）交易物品和媒介 ； （2）交易主体 ； （3）交易性质或者说强制性程度
Ⅰ.运用经济学方法和假设研究政治，建立严谨的、有关政府的一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济学视野和新的研究途径；
Ⅱ.对民主政治问题的探讨，引发了公共管理对政府干预行为局限性和弊端的反思。
Ⅲ.强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，有关改善政治首先要改革规则、市场失灵根源于现行法律—政治规则失灵的分析，使公共管理十分重视从规则和制度层面进行创新。
（二）政府失败理论
政府失败：个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门提公共物品时趋于浪费和滥用资源、公共支出成本规模过大或效率降低、政府活动达不到预期目的等这样一些情况。
产生政府失败的原因：
1.公共决策失效
政府干预经济生活的基本手段——公共政策
Ⅰ.社会不存在作为政府决策目标的所谓公共利益
Ⅱ.现有机制缺陷难以达到实现这种利益的目标
Ⅲ.决策信息的不完全性
Ⅳ.选民的“短见效应”
Ⅴ.选民的“理性而无知”——Free ride
2.政府工作机构的低效率
政府机构执行政策和供给公共物品效率不高，官僚主义严重，影响政策执行效果，导致政府失败。
Ⅰ.缺乏竞争性压力——垄断
Ⅱ.没有降低成本的激励机制
利用垄断和信息不对称提高成本、反抗成本监督
官员的目标是规模最大化
Ⅲ.缺乏监督信息——监督机构被操纵
3.政府的内部性和扩张
政府内部性（Internalities）：公共机构尤其是政府部门及其官员追求个人利益或组织自身目标而非公共利益或社会福利。
政府部门的扩张:包括政府部门组成人员的增加和支出水平的增加。
官员的个人利益最大化倾向要求扩大机构规模、增加层次、扩大其权力，提高待遇。
4.政府寻租（rent-seeking）活动
寻租：人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或指那种维护既得利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。
寻租活动就是利用行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。
寻租活动导致资源配置的扭曲；导致大部分国民收入落入私人腰包；导致社会资源浪费；导致争权夺利；影响政府声誉，增加廉政成本等。
“政府失败论”的启迪：
1. 深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及弊端，揭示了西方代议民主制度的某些内在缺陷。
2. 通过对政府失败的分析，填补了政府行为缺陷研究的空白。
3. 提供了方法论的启示，较好地反映了当代社会中经济与政治的密切关系。
（三）代理理论（Agent Theory）
委托代理关系是一种明显或隐含的契约，根据这种契约，一个或多个行为主体指定、雇用另一些行为主体为其提供服务，同时前者授予后者一定决策权力，根据其提供的服务支付相应的报酬。
代理理论的基本假设：关系双方都是效用最大化者，由于信息不对称，委托人与代理人利益偏离或冲突便成为一种普遍现象。
委托代理问题：代理人不一定为委托人利益服务，甚至不惜牺牲委托人利益以谋取私利。
原因：代理人行为不能直接或无代价地被委托人观察到；最终实绩既受代理人努力程度影响也受一些不可控因素影响，也就是由于隐蔽信息和隐蔽行动的存在。
核心是委托方如何将代理人行为限制在符合委托人利益的范围内。
委托代理关系所关注的问题：
1.代理人的选择和激励；
2.减少代理成本或代理所引起的资源耗费；
3.签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。
对公共管理影响：公共服务主体的选择，政府报酬制度等。
（四）交易费用理论---科斯 ----是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。
关注焦点---如何降低交易费用。
交易费用：运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。
企业出现的原因：
利用价格机制是有成本的，即达成交易要付费。
企业出现后，价格机制为基础的交易关系被企业内的契约关系取代。
组织协调比价格协调更有效，节约交易费用。
企业规模会扩张，但是只能到一定程度。
意义：交易费用理论不仅为研究组织制度的功能及其选择提供了一种全新的理论和方法，而且还成功地应用于公共管理的许多领域，例如公共管理新模式在利用市场机制、承包公共服务、决定政府作用、非营利组织活动等方面，显然从上述理论观点中汲取了营养。
问题二：公共管理的历史发展
公共管理学科的发展历程：
(一)公共行政时期
1.传统的公共行政阶段（1887—1960）
（1）就政治与行政的关系来看，这一时期前后是有变化的。
（2）在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。
2. 新公共行政阶段（1960—1980）
（1）价值问题在公共行政中受到更多重视。
（2）韦伯的官僚制理论开始受到越来越多的批评。
（3）从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理等多学科理论与方法的影响。
（4）公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。
(二)公共管理时期(1980—至今)
公共管理与公共行政时期的区别：
1. 不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系。
2. 不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。
传统行政学：效率至上主义
新公共行政学：效率目标中增加公平函数
公共管理学：公平前提下的效率改进
在实践上，公共管理主要是力图解决三个问题：
1.重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管的少一些，但要管的好一些。
2.尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足。
3.改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
问题三：新公共管理运动
“新公共管理”一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式。
新公共管理主要体现了企业管理途径的公共管理理念。
新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。
一、新公共管理运动的历史背景
新技术革命是根本动力；国内外环境的变化；全球经济一体化的挑战；财政压力是经济诱因；民主压力是政治诱因；企业管理的创新是催化剂。
二、新公共管理运动的实践探索
1、英国的探索
雷纳评审
评审步骤：选对象、现有活动质疑、争辩、共识、实施改进
评审结果： ①不经济和浪费现象：单位成本、行政开支比重过高，工作失误导致的浪费；②过时的机构和工作内容；③组织设置和工作流程不合理，导致客户接受一项服务需要通过许多关口或环节；④无效的工作。
部长管理信息系统（MINIS）
财务管理新方案（FMI）
下一步行动方案（The Next Steps）
公民宪章运动（The Citizen’s Charter）
竞争求质量运动（Competing for Quality）
经验总结：
重归‘小政府’；政治权威的重建；建立一个‘评估性国家’，以效率、效益、经济为标准，监督政府政策与管理；公共行政民主化；改革公共行政机构；通过引进新公共管理转变公务员文化。
2、美国的探索
清除官样文章； 顾客至上； 充分授权以获得实际效果； 建立花费较少而运作较好的政府
改革体现了解除过度管制，引进市场竞争机制，顾客至上，充分授权等新公共管理的主要特征。
三种取向：市场化、放松规制，分权化。
三、新公共管理运动的认识
1.市场化取向
政府功能定位的市场化取向：
主要涉及政府功能调整，即政府应该“做什么”。
政府只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能的交给社会，让社会实现自我管理。
重新检讨政府的社会福利职能和经济职能，把原来由政府承担的部分社会、经济职能推向社会，减轻负担，缩小规模，精简人员。
政府功能输出的市场化取向：
主要涉及行政权力在社会的运行方式变革问题，即政府应该“如何做”。
四种典型形式：合同出租、公私合作、用者付费、凭单制度。
2. 分权化取向
政治管理者与被管理者之间的分权； 中央政府与地方政府之间的分权； 民选政治家与非民选的行政官员之间的分权； 行政组织内部层级之间的分权； 公共服务供给过程的分权； 政府与市场之间的分权。
3.政府行为法制化
4.政府决策民主化
问题四：公共管理的新策略
（一）企业型政府
1. 涵义
---指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高政府的效率。
简言之，凡是能够运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府即为企业型政府。
2. 企业型政府的特征：
重视成本效益关系，以结果为导向； 强调顾客导向 ； 强调市场机制，重视选择和竞争 ； 授予权能 ； 创新与改革。
3. 局限：
坚持“公共性”为前提，不能一味照搬私营企业的组织结构、工作程序与行为模式。
面临着执行者“道德风险”的问题，甚至可能出现贪渎舞弊等现象。
4. 对我国的启示：
重新认识政府的角色，处理好在市场经济条件下政府与市场、企业与社会的关系；
完善宏观调控机制，整合社会中政府、企业、社会组织的资源，形成新的管理模式，共同承担责任，提高政府行政效率。
（二）公共服务民营化
1. 涵义：
----是指政府利用市场或民间部门（包括营利和非营利）来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。
实质：政府通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式将部分职能转由民间部门经营，政府只需承担财政筹措、业务监督以及绩效成败的责任。
2. 民营化的类型：
（1）委托授权
---政府将实际生产活动委托给民营部门，但自身仍承担监督的责任。包括契约外包、特许、补贴、抵用卷、强制等。
（2）撤资
---公营事业或资产转移向民间。可采用出售、赠与及清理结算等方式。
（3）替代---政府淡出
---当大众认为政府所提供生产或服务不能满足社会的需求，可由民间私营部门替代政府提供某种生产或服务以满足社会大众的需求。
3. 局限：
忽略社会责任和公共利益； 特权与贪污； 公共服务的不公正； 管理问题。
4. 对我国的启示：
实施公共服务民营化不可全盘效仿西方，要慎重行事；
公共服务民营化后，政府责任依然存在，政府应通过建立行业管制机构，制定管制制度来加以控制；
各级政府应针对具体实际，灵活运用多种技术方法来实现民营化。
复习思考题：1.重要概念：公共选择；政府失败；
寻租活动；企业型政府；
公共服务民营化。
2.试述对新公共管理运动的认识。

第三章 公共管理的主体
本章学习要点： 1. 公共组织概述
2. 公共管理的主体（1）：组织
3. 公共管理的主体（2）：个人
4. 传统公共组织的困境与变革
第一节 公共组织的概述
一、什么是公共组织？
（一）基本概念
组织：人们依照一定的目标、任务和形式而建立起来的相互协作的社会群体。
非公共组织：不以公共利益为目标，而是追求和维护组织成员私人利益的组织。
公共组织：是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务，管理公共事务，供给公共产品为基本职能。
二、公共组织的性质：
（一）公共组织与非公共组织的区别
1.活动目的不同 2.为社会所提供服务不同
3.管理对象不同 4.活动依据不同
（二）公共组织的性质
1.社会性 2.权威性 3.法制性 4.系统性 5.主动性
三、公共组织的结构
公共组织的结构：公共组织各种构成要素的一种特定安排，即公共组织各要素的排列组织方式。（一）公共组织的纵向结构——层次结构
行政组织内若干层次的领导与服从关系。
高层公共组织为决策层； 中层公共组织为协调指挥层； 基层公共组织为技术操作层。
（二）公共组织的横向结构——分部结构
同级行政组织之间和各级行政组织构成部门之间的协作来往关系。
1.按业务性质分工； 2.按管理程序分工； 3.按管理对象分工； 4.按地区分工
第二节 公共管理的主体（1）：组织
一、政府
（一）政府的概念
政府---是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。
广义的政府：行使国家权力的所有机关，包括立法、司法与行政机关。
狭义的政府：国家行政机关，即执掌行政权力、履行行政职能的行政机构。
在我国包括：中央和地方行政机关，行政首长、普通公务员。
（二）政府的类型
现代国家的政府主要有三种形式：1.总统制政府； 2.内阁制政府； 3.委员会制政府。
（三）政府的基本职能
政治职能： 维护阶级统治；
社会职能： 社会管理、社会服务和社会平衡；
经济职能： 提高经济效率，维护经济秩序和公平.
政
府
的
角
色
市场秩序维护者
环境、资源保护者
公共物品供给者
收入、财富再分配者
宏观经济调控者
减少和消除外部不良经济效应
提供公共物品和服务
促进社会公平
促进经济稳定和社会发展
市场规则、体系、制度建设
遏制垄断势力和反不正当竞争
减少和消除信息不对称

二、非营利组织
（一）非营利组织的概念 ---指不以营利为目的，服务社会公众的非官方性公共组织。
非营利组织的特性：1.组织性 2.民间性 3.非营利性 4.自治性 5.志愿性 6.公益性
（二）非营利组织的主要类型
目前,中国非营利组织主要有两大类,三个基本形态。
公益性事业单位
中国非营利组织 民间社会团体
民间组织
民办非企业单位
（三）非营利组织管理
1.成立制度
（1）许可批准制度---成立时向政府申请，经审查、批准方能成立
（2）登记备案制度---成立时向政府登记备案存查
（3）登报声明制度---成立时无需任何手续，只须登报告诉公众
2.经费来源制度
国外非营利部门经费来源渠道； 私人付费； 政府支持； 民间慈善捐赠
第三节 公共管理的主体（2）：个人
一、公共组织中的领导者
（一）领导与领导者
领导有两种涵义：
一是指领导活动，即指挥、引导、鼓励和影响被领导者，为实现组织目标而努力的过程。
二是指领导者，即当任某项领导职责，扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。
领导者的影响力---是指领导者在人际交往、群体与组织行为中，影响和改变他人的能力。
1. 权力性影响力：合法权、奖励权、惩罚权
由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构的，对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性。
2. 非权力性影响力：模范权、专长权
与法定的权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界所赋予的。它是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。
（二）领导者的素质
1.思想品德素质 2.文化知识素质 3.领导能力素质 4.心理素质 5.身体素质
二、公共组织中的一般管理者
一般来说，公共组织中的管理者可以划分为：
决策人员 执行人员 监督人员 咨询人员
三、被管理者
（一）作为被管理者的公共组织成员 （二）作为被管理者的社会公众
第四节 传统公共组织的困境与变革
一、科层制的基本特征
科层制---是一种采用严格的规章制度来约束公共组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。
主要特征：
1.组织标准化： 分工专业化 工作指标化 人员统一化
2.工作秩序化
3.管理规范化
二、公共组织的变革
（一）公共组织变革的主要动因
1.经济体制的转轨推动公共组织的变革
2.政治制度的更迭导致公共组织的变革
3.社会发展程度促进或制约公共组织的变革
4.国际环境的重大变化影响公共组织的变革
（二）公共组织变革的目标
1.提高公共组织对于外在环境的适应力、创造力
2.加强公共组织自身的稳定性、协调性，使其稳定、协调、有序的工作
（三）公共组织变革的主要内容
1.公共组织职能的变革
2.公共组织结构的变革
3.公共组织权力关系的变革
复习思考题： 1.什么是公共组织，它与非公共组织有何区别？
2. 公共组织变革的主要内容是什么？
3.公共管理中的领导者应该具有哪些素质？

第四章 公共管理职能
本章学习要点： 公共管理职能的基本内涵；
公共管理的程序性职能与任务性职能；
前资本主义时期公共管理职能的形成背景及特点；
资本主义时期不同发展阶段公共管理职能的形成背景及其特点；
中国计划经济时期公共管理职能的特点及其在新时期的发展趋势；
市场经济条件下公共管理职能存在的依据、基本任务与运行限度
第一节 公共管理的职能概述
一、公共管理职能的内涵及特点
（一）公共管理职能的内涵
1.职能----指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定机构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。
2.公共管理职能----是指特定环境下，公共管理部门在提供社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。
（二）公共管理职能的特点
1．公共管理职能的实施者是整个公共管理系统。
2．公共管理职能实施的依据是国家和社会赋予公共管理组织的某种特定权力或者权威。
3. 公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务。
4. 公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映 。
5．公共管理职能是一个独立、完整、动态的体系 。
二、公共管理的程序性职能
1.决策职能——首要职能
包括确立目标、发现问题、设计方案、选择和实施 方案等一系列基本步骤与内容。
2.组织职能——关键职能
包括设计组织结构、定编定岗定员、确立规章制度、明确责权关系、进行人员配备与力量整合等基本内容，以保证整个组织高效协调运转。
3. 领导职能——重要职能
包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。
4. 控制职能——保证职能
通过建立信息反馈和绩效评估机制，把决策实施过程中所取得的各种效果与所要达到的相关目标进行比较并作出评价，及时地发现和纠正各种偏差，以保证预定目标的实现的一种职能活动。
确定标准 －－ 衡量成效 －－ 纠正偏差
三、公共管理的任务性职能
（一）经济职能
－－是指以各种管理形式来推动社会生产力发展，保护经济基础的巩固和发展。各类公共部门存在的基本目的，就是提供市场所不能提供的各种公共产品与服务。
1.宏观调控职能---对整个国民经济进行总量管理。
2.微观管理职能---作为市场主体存在的各类公共组织所从事的与公共产品与服务的生产和提供有关的管理活动。
（二）政治职能
－－是指建立和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。
它是一国政府及其他公共部门对内维持社会秩序，镇压敌对阶层及其成员的各种犯罪行为，正确处理人民内部矛盾；对外防御外敌侵略与渗透、维护国家安全的职能活动。
1.民主建设 2 .社会治安 3. 国家安全
（三）社会职能
－－是指政府及其他公共部门为了维持正常的社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理职能活动。
1. 提供社会保障：社会保险体系；社会救济体系
2. 促进公正的收入分配：克服机会的不均等，调节收入分配；改进分配政策
3. 环境保护：直接控制；罚款；补贴
（四）文化职能
－－是指政府及其他公共部门为了满足人民群众日益增长的精神文化需求而提供公共物品与服务的一种管理职能活动。
它包括科技、教育、文化、娱乐、卫生、体育、新闻出版等各个方面。
体现在精神文明建设上，其中，实施“科教兴国”战略是我国的基本国策和文化职能的核心内容。
第二节 公共管理职能的历史演变
一、建国后我国公共管理职能的演变
（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系
参照前苏联的高度中央集权模式建立起公共管理职能体系，主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。
1．以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。政治统治职能占据绝对主导性地位，而民主建设职能则受到忽视。
2．经济管理职能方面，实行高度中央集权的计划经济体制，政府包揽一切经济管理职能。
3．社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。
4．在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。
（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向
1．职能重心的转移
2．公共管理职能体系的转变
3．职能方式的转变
4．职能关系的转变
第三节 市场经济中的公共管理职能
一、市场机制的缺陷
（一）市场不能消除垄断和非公平竞争。
（二）市场不能解决外部性问题
（三）市场无法满足社会对公共产品的需求
（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题
（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡
二、市场经济中公共管理职能的内容
（一）限制垄断和促进竞争
（二）界定和维护财产权，克服外部性
（三）提供公共物品
（四）保障收入分配的公正化
（五）调控宏观经济
三、公共管理职能的限度
（一）公共决策的复杂性导致政策选择的偏差
（二）政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲
（三）寻租活动导致社会资源的极大浪费
（四）公共部门系统存在低效率常态
复习思考题： 1.公共管理职能的程序性职能和任务性职能有哪些？
2.我国公共管理职能体系在新的历史时期的发展趋势如何？
3. 市场经济体制下公共管理职能的内容有哪些？

第五章 公共管理的过程
公共管理的过程，是公共政策过程的循环过程。
公共管理贯穿公共政策过程始终。
公共管理既是公共政策的源泉，又是实施、评估、修正公共政策的重要手段。
学习要点： 公共政策的概念、性质
公共政策的过程
公共政策设计
公共政策执行
公共政策评估
公共政策终结或调整
第一节 公共政策的设计、执行与评估
一、公共政策的概念
定义----公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目的（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理实现这一特定目标的过程。
在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的表现形式。
二、公共政策的性质
（一）公共政策的利益倾向性
（二）公共政策的目标导向性
（三）公共政策的合法性与强制性
（四）公共政策的稳定性与时效性
（五）公共政策的多样性和多效性
三、公共政策的过程
（一）公共政策设计
----是政府为了解决公共问题，采取科学方法，广泛收集各种信息，设定一套未来行动选择方案的动态过程。
公共政策问题（公共政策问题的提出、问题的分析、公共政策议程）
1.公共政策问题
（1）公共政策问题形成：
社会问题---公共问题---公共政策问题
社会问题----是指由社会的现实状态与社会公众期望之间的差距而引起的矛盾或冲突。
公共问题----是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性，与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。
特性：影响的广泛性
影响的不可分性和“社会共