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从环保法修改看民主立法的生动实践

发布时间：2012-11-02 07:16:04

法制日报 本报记者郄建荣
　　10月31日，环保部就环保法修正案草案给全国人大常委会法工委发了意见函。从这个意见函中，公众再次看到了我国立法过程中民主立法前行的步伐。
　　事实上，环保部在推进政府信息公开和公众参与的制度建设方面一直走在国务院各部门的前列。记者注意到，10月31日，环保部门户网站同时公布了两条信息，一条是《关于进一步加强环境保护信息公开工作的通知》，另一条是环保部关于环保法修正案草案的意见和建议。
　　今年以来，国家立法部门加快了环保法修正案草案的立法进程，同时，公众参与程度也在不断加大。2012年8月底，全国人大常委会对环保法修正案(草案)一审之后，及时公布，并向社会公开征求意见。
　　2010年10月10日，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，其中明确提出，政府立法要符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，切实增强法律制度的科学性和可操作性。严格遵守法定权限和程序，完善公众参与政府立法的制度和机制，保证人民群众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。除依法需要保密的外，法规草案要向社会公开征求意见，并以适当方式反馈意见采纳情况。
　　据《法制日报》记者了解，对于此次公开征求意见，环保部高度重视，先后召开省级环保部门、市县级环保部门、企业代表、环保专家、环保组织代表等各类座谈会，并通过环保部门户网站和《中国环境报》等平台，组织专题讨论，征求系统内外意见。各方面人士对草案做了认真分析和研究，提出了许多重要意见。熟悉情况的人士透露，从9月1日至30日一个月间，全国各地共提交了近12000多条意见，而且意见的质量都很高。
　　在此基础上，环保部形成了关于《环境保护法修正案(草案)》的意见和建议。
　　环保法修正案草案公开征求意见的过程，让人们感觉到，民主立法、科学立法并没有仅仅停留在一般号召上。
　　全国人大常委会法工委和环保部在环保法修改过程中征求意见并以适当形式反映公众意见的方式，不仅符合立法法的规定，也符合国务院关于改进政府立法的要求，更体现了民主立法的趋势，因而值得充分肯定和大力提倡。
　　我们期待有更多公众关注国家立法，也期待更多部门为公众参与立法提高更多便利，并对公众意见予以适当反馈和说明。
　　诚能如此，国家机关的立法也就变成了公民自己的立法了，国家立法的公众认知度、过程参与度和自觉遵守度也必将由此得到提高。

法制日报：独享制定权,也要给公众参与机会
冯海宁
2012年11月02日09:20   来源：法制日报

今年,环境保护法自1989年实施以来首次启动大修。10月31日,环保部公布了其对草案的意见和建议。环保部认为,草案对目前的监管体制作了重大改变,弱化了环保部门的综合宏观职能,将对环保工作带来不利影响,建议环境标准仍由环保部门单独制定(11月1日《京华时报》)。
也就是说,长期以来环保部门独享环境标准制定权,但是这次草案中却规定“会同有关部门”制定排放标准,这意味着一种本来独享的权力,要被有关部门分享,于是环保部门建议继续独享环境标准制定权。显然,环境标准制定权不管是分享还是独享,各有利弊。
如果让有关部门参与环境标准制定,有利的一面是,不仅可以集纳其它部门的智慧,而且,由于其它部门参与,也有利于环境标准的落实。缺点是,多个部门参与很有可能出现一种常见现象:“九龙治水”,导致责任不清、“互踢皮球”,食品等领域已经存在这种现象。
一个部门独享环境标准制定权,显然,责、权、利都很清楚,一旦出现问题,责任很明确。不过,独享一种权力意味着垄断了这种权力,而垄断是公众最不愿意看到的现象。更重要的是,由于其它部门没有分享权力,在环境标准落实过程中是否会有力协助,还是一个问号。
在笔者看来,让环保部门独享环境标准制定权,总体来说利大于弊。不但可以提高环境标准制定的效率,而且还可以避免不同标准、不同意见发生“打架”、重迭等现象。众所周知,我国很多行业由于多个部门有权制定标准,所以出现了国家标准、部门标准、行业标准、地方标准,相当混乱。
从相关报道中看不到环境标准“打架”,显然与过去环保部门单独制定标准有关。希望环境保护法修正案(草案)继续授权环保部门单独制定环境标准。今后,无论出现环境标准滞后还是其它问题,无疑,责任很明确,即从环保部门查找原因、追究责任,环保部门也无法推脱。
但是,从环保部门过去单独制定环境标准的效果来看,似乎还有不少遗憾。比如,有关专家明确指出,目前我国环境标准制定中一个突出的问题就是远离人的健康。“我们的环境标准很多,但基本上是单纯的环境技术标准,环境标准缺乏从人的健康角度去考虑。”如此,就有必要修正环境标准制定权。
显而易见,不管是环境标准还是食品标准、住房标准,都应该以人为本,从人的角度去考虑标准高低。否则,各种标准就失去了意义,或者严重打了折扣。从这个角度而言,环保部门在要求独享环境标准制定权的同时,还有必要反思我国的环境标准还有哪些问题,与国外相关的环境标准相比有没有差距?
为避免一个部门独享一种权力出现遗憾,环境标准可以由环保部门制定,但要让公众全程参与,这样才能防止环境标准远离人的健康。如果环境标准是闭门制定,不给公众参与的机会,恐怕今后环境标准还会遭遇质疑。从某种意义而言,需要公众来分享环境标准制定权。
环保部门要意识到,在争取独享环境标准制定权的同时,更需要一种责任担当意识,并把责任担当纳入法律中。换言之,环保部门在针对草案意见和建议中,还应该要求明确环保部门的责任,让权力、责任、义务相适应,不能只是要权力而不承担相应责任。

从“争权论”看环保的权力困境
　 2012-11-02 20:13
◆《环保法》大修乃是一个立法过程，立法过程中不同的利益进行博弈，不同的主张进行交锋，这本是议程之中的事情。或许，只有博弈和交锋充分了，构建在共识之上的新《环保法》，才可能具备足够的社会认可度。
　　向职能部门赋权的同时，亦有一个向民众和社会同步赋权的问题。在环保意识高涨的今天，民众的环保权利足以成为制约权力的重要力量之一。与其在不同部门之间分享权力，倒不如果断地把一部分权力转换为民众参与环保治理的权利，就制约权力的效果而言，这个或许更有用。周东飞
新京报：环保法修改当“一切为了环保”

2012年11月02日 08:19
来源：新京报

此次环保法修改，方向是对的，但步子迈得仍然不够大，在环境污染蔓延、环境纠纷频发的当下，环保法当有突破性的作为，否则，我们可能要错失一次宝贵的机会。
10月31日，环保部公布了向全国人大常委会法制工作委员会提交的关于《环境保护法修正案(草案)》的主要意见，意见认为该草案存在四大问题。包括在合理界定环境保护法与专项法的关系上，基本定位不够清晰，在配置环保监管职能上，会对现行体制造成冲击等（11月1日《新京报》）。
《环境保护法》在颁行23年后迎来大修，令人瞩目。此次环保法修改，有着诸多亮点，例如突出强调政府责任、监督和法律责任；补充完善了环境质量标准、环境保护规划、环境影响评价、跨行政区污染防治等基本制度；进一步明确企业责任，完善防治污染和其他公害的制度等。
不过，总体而言，环保法的修改力度仍与环保部门、NGO、社会大众的期望有一定差距。除环保部提出的四大问题之外，如“重大政策环境影响论证”未能列入草案；“按日计罚”消失，取而代之的是“限期治理”；公众更有效参与环评缺少机制支撑；环境公益诉讼仍然旁落等问题，同样引起专家和媒体的热议。
种种迹象表明，此次环保法的修改，受到了与环保不相干因素的干扰，本当“一切为了环保”的环保法，掺杂了一些地方与部门利益，导致23年后须“大改”的环保法，只做到了“有限”修改，甚至有的内容还比以前出现倒退。
例如草案规定，环保部门“会同有关部门”制定排放标准，规定环境保护部“会同有关部门”建立监测制度，规定由“发展改革部门”提出总量控制指标分配意见等。这样的规定，使得环保部门的工作更加容易受到其他部门的影响和支配，所谓“会同”，意味着可能是无休止的争执和讨价还价，这必然会降低环保部门的工作效率。
草案提出了“使经济建设和社会发展与环境保护相协调”的理念，但同时也删除了现行法律第4条关于“环保规划必须纳入国民经济和社会发展计划”的规定。一方面提出先进的理念，一方面又缺少刚性的制度支撑，如此一来，恐怕很难实现法律修改的初衷。
其实，面对目前中国依然严峻的环境污染形势，以及环保执法长期地软弱无力，环保法修改理当在原有基础上，为环保部门适当“扩权”，增强环保部门工作的独立性，总结目前一些地方对于强化环境执法的探索经验，使之法律化。总之，应推动环保部门独立行使权力，同时独立承担责任，改变更多部门参与进来反而责任混淆不清的局面。
在环保部门之外，建议应对日益活跃的环保NGO进行认可，赋予一定权利，将其作为重要的第三方，纳入环境管理的框架。对于公众，应完善机制，保障公众知情权，设计更务实的公众参与环境决策的机制。
此次环保法修改，方向是对的，但步子迈得仍然不够大，在环境污染蔓延、环境纠纷频发的当下，环保法当有突破性的作为，否则，我们可能要错失一次宝贵的机会，这对中国未来环境法律体系的构建，对科学发展观的落实、建设生态文明，对公众的健康和幸福感，都将带来不利影响。

环保法修正案草案存在四大问题
2012年11月01日 06:50 来源：法制日报
本报记者 郄建荣
环保部今天公开了向全国人大常委会法制工作委员会提交的关于《环境保护法修正案(草案)》的主要意见,意见认为,《环境保护法修正案(草案)》存在四大问题。
环保部建议全国人大常委会法工委补充10项环境管理制度和措施,完善14项环境管理制度和措施及相关规定。同时,建议增加按日计罚、公益诉讼等制度。
与专项法关系定位不够清晰
环保部认为,环境保护法修正案草案存在四大问题。首先,在科学处理经济发展与环境保护的关系上,缺乏切实有力的措施保障。
环保部称,环境保护法的修改,必须统筹处理好经济发展与环境保护的关系。草案虽然提出了有关理念,但并未提出具体的保障措施和程序规则。
“草案在第4条提出了‘使经济建设和社会发展与环境保护相协调’的理念。如能得到具体的制度保障,这无疑是一个进步。”环保部说,但是,在具体制度设计上,这一理念没有得到充分贯彻。比如,草案删除了现行法律第4条关于“环保规划必须纳入国民经济和社会发展计划”的规定,并在第12条规定“根据国民经济和社会发展规划纲要,编制国家环境保护规划”。
二是,在合理界定环境保护法与专项法的关系上,基本定位不够清晰。
环保部认为,环境保护法的主要内容应当包括环保理念、基本原则、基本体制、政府责任、公众权益保障、社会参与机制、企业的基本义务、环境经济政策、通用的处罚规则等,而针对企业的具体监管措施应当主要留由其他专项环保法律或者行政法规规定。
目前草案的定位不够清晰,法律之间的衔接问题没有合理解决。草案的整体架构和规范内容没有体现“综合法”的特点,其调整对象与水、大气、固体废物等专项环保法律存在交叉,规定的主要制度与专项法律的相关规定重叠,在若干具体条款上出现冲突情形。
三是,在配置环保监管职能上,会对现行体制造成冲击。
环保部认为,目前草案对监管体制做了重大改变。如第10条规定环保部门“会同有关部门”制定排放标准、第11条规定环境保护部“会同有关部门”建立监测制度、第19条规定由“发展改革部门”提出总量控制指标分配意见等修改条款,不仅与现行有效的职责分工和管理体制相违背,而且弱化了环保部门的综合宏观职能,将对环保工作带来不利影响。
四是,在对待各地方各部门的环保实践上,草案没有充分吸收成功经验。
环保部称,目前草案没有将那些应当用法律规范来调整、立法条件比较成熟、各方面意见比较一致、现实中又迫切需要的、修改后对环境保护工作能产生显著成效的实践成果和国际经验,纳入到修改后的环境保护法中。
其中包括,可持续发展、市场手段、排污许可、战略环评、公众参与、环境权益、公益诉讼等。
环保部说,目前草案对环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、现场检查等制度措施的有关修改内容,与水、大气等单项环保法律的规定、与目前环境管理工作实际不一致。
需要补充10项环境管理制度措施
环保部在致全国人大常委会法工委的建议函中明确提出,需要补充10项环境管理制度和措施。
这10项制度是,保障公众环境权益；跨部门、跨区域的环保协调机制；乡镇政府的环境管理；政策制定过程的环境影响论证；环境质量状况评价指标体系；环境功能区划、生态功能区划；污染物总量控制与环境质量管理；排污许可、排放指标交易；环境保险、绿色信贷、环境税等经济政策；生态补偿机制。
应该完善14项环境管理制度
环保部认为,环境标准应由草案规定的“环保部门会同有关部门制定”,恢复为现行法律关于“环保部门制定”环境标准的规定。
对于环境基准,环保部建议表述为“国家鼓励开展基准研究”,或者表述为“环保部门组织制定环境基准”。
同时建议,环境监测由草案规定的“环保部门会同有关部门制定监测制度和规范”,恢复为现行法律规定的“环保部门制定监测制度和规范”。
环保部建议,环境信息发布应补充规定为县级以上地方环保部门统一发布本辖区环境信息。
此外,环保部还就环保规划、总量控制指标分配、排污收费、“三同时”、限期治理、现场检查、环境应急、土壤环境保护、国际合作以及生态保护等制度提出了具体的修改建议。
建议增加环境公益诉讼制度
环保部表示,关于环境保护法中法律责任部分的修改,应当注意处理好适用对象和适用规则两个基本问题,从两个方面进行合理设计和安排。
环保部提出,其中应该遵循避免重复性规定,即针对企业事业单位的常见环境违法行为,由于各专项环保法律中对其法律责任已有具体规定,环境保护法无需作重复性的规定。
此外,补充通用性处罚规则。环保部称,作为环境保护领域的基本法律,环境保护法的法律责任部分应当主要规定通用性处罚规则,这些规则同时也应当是对各专项环保法律中的法律责任部分的补充性规定。
环保部建议,在法律责任部分补充10个方面的通用性处罚规则。这10项处罚一是“双罚制”,即不仅处罚违法企业,而且处罚企业负责人和其他责任人员；二是按日计罚,针对连续性环境违法行为的“按日计罚”规则；三是生态损害,即明确将生态损害纳入环境污染损害的赔偿范围；四是补充环境污染损害的民事责任承担方式,明确恢复原状、生态修复、环境功能替代等责任形式；五是明确环境污染损害诉讼中的举证责任倒置规则；六是损害评估鉴定中增加环境污染损害的评估鉴定机制；七是根据新修订的民事诉讼法关于公益诉讼的授权性条款,明确规定有关环保机关和社会组织针对损害环境公共利益的行为,提起环境公益诉讼的资格；八是根据行政强制法的有关规定和环境执法监管的实际需要,增加对某些重大环境违法行为,实施查封、扣押等强制措施；九是根据治安管理处罚法有关破坏环境行为的条款,作出衔接性的规定；十是增加环境犯罪规定,根据刑法修正案(八)关于严重污染环境犯罪行为的条款,作出衔接性的规划。
本报北京10月31日讯
环保部：环保法草案部分条款恐对环保工作不利
中国证券报 2012-11-01 07:57:00  评论(0)条 随时随地看新闻
环保部网站公布关于《环境保护法修正案(草案)》的主要意见：部分条款恐对环保工作不利
国家环境保护部10月31日就《环境保护法修正案(草案)》正式表态，认为该修正案(草案)在科学处理经济发展与环境保护的关系上，缺乏切实有力的措施保障，在配置环保监管职能上，也会对现行体制造成冲击。
今年8月27日，十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了《环境保护法修正案(草案)》，全国人大常委会法制工作委员会随后公开了修改草案、起草说明和修改前后对照表等相关文件，并向社会广泛征求意见。意见征集于9月30日截止。
环保部于10月29日向全国人大常委会法工委报送关于该修正案(草案)意见和建设的函，认为综合环保系统和有关方面的意见，普遍赞成修改此法，并对其充满期待，但也有四方面的问题值得重视。
环保部表示，回顾过去30多年的发展，展望今后发展方向，环境保护法的修改，必须统筹处理好经济发展与环境保护的关系，按照生态文明建设的理念、原则和要求，努力实现全面、协调、可持续的发展。草案虽然提出了有关理念，但并未提出具体的保障措施和程序规则。
据介绍，草案在第4条提出了“使经济建设和社会发展与环境保护相协调”的理念。环保部表示，如能得到具体的制度保障，这无疑是一个进步。但是，在具体制度设计上，这一理念没有得到充分贯彻。比如，草案删除了现行法律第4条关于“环保规划必须纳入国民经济和社会发展计划”的规定，并在第12条规定“根据国民经济和社会发展规划纲要，编制国家环境保护规划”。
记者注意到，《环境保护法修正案(草案)》让环保部比较“恼火”的是，环保部门的综合宏观职能被弱化了。
环保部表示，按照有关法律法规和国务院确定的“三定”方案，环保部门和其他有关部门在环境保护方面，形成了一整套监管体制，总体上看是有效的，当然也存在一些职能交叉问题。从未来的改革方向看，环保部门更多地履行综合宏观的职能，主要应当体现在环境标准、规划、监测、信息等方面的统一监管上。
目前草案对监管体制做了重大改变。环保部称，如第10条规定环保部门“会同有关部门”制定排放标准、第11条规定环境保护部“会同有关部门”建立监测制度、第19条规定由“发展改革部门”提出总量控制指标分配意见等修改条款，不仅与现行有效的职责分工和管理体制相违背，而且弱化了环保部门的综合宏观职能，将对环保工作带来不利影响。
“本次草案出台最令社会各界人士失望之处，在于众多实践中被证明行之有效的环境法律制度性修改都没能确认下来，包括环境公益诉讼、排污许可证制度、在‘超标即违法’基础上确认的‘按日记罚’制度、环境污染损害评估制度、排污费改排污税等。”自然之友[微博]、自然保护立法研究组的专家建议，应当修改环境公益诉讼条款，将公民环境权纳入环保法。
环保部也表示，目前草案没有将那些应当用法律规范来调整、立法条件比较成熟、各方面意见比较一致、现实中又迫切需要的、修改后对环境保护工作能产生显著成效的实践成果和国际经验，纳入到修改后的《环境保护法》中。比如可持续发展、市场手段、排污许可、战略环评、公众参与、环境权益、公益诉讼等。
环保部建议全国人大立法工作机关，统筹考虑中国特色社会主义事业总体布局的最新部署，广泛体现人民群众对环境保护的新期待，充分吸收社会各界提出的意见和建议，对目前草案做进一步修改、论证和完善。

环保部建议环保法增设"双罚制"
不仅罚企业，还要罚负责人

2012-11-02 　　作者：记者 梁嘉琳　实习生 姜韩/北京报道　　来源：经济参考报

环保部1日公布了向全国人大常委会法制工作委员会的报送函，称已形成了关于《环境保护法修正案(草案)》的意见和建议，其中包括“双罚制”，即不仅处罚违法企业，而且处罚企业负责人和其他责任人员。
　　据了解，此前，双罚制只在《水污染防治法》中出现，适用范围仅限于对造成重大或者特大水污染事故的情形，而不包括一般违反环境保护的行为。
　　上海交通大学环境资源法研究所所长、“环保法修订研究”课题组组长王曦告诉《经济参考报》记者，一旦该意见得到采纳并颁布实施，意味着“双罚制”将从地方性法规上升为全国性法律，并适用于除水污染外的大气污染、土壤污染等各类环境违法行为，降低企业负责人和其他责任人员参与、纵容严重违法行为的可能性。“董事长、总经理和相关部门负责人不仅自己要模范守法，还要管好下面的人，并为下面的人严重违法承担法律责任。”王曦说道。
　　而在各地方，“双罚制”已得到尝试。今年3月，广东省政府向省人大常委会提请审议的《广东省环境保护条例(修订草案)》也加入了“双罚制”建议，即在对单位处以罚款的同时，对其主要负责人和负有直接责任的人员，视不同情况处以上一年度其本人从本单位取得收入的百分之二十到五十的罚款。据重庆市环保局介绍，该市近年来对环境违法企业法人实行“双罚制”，有效改变了“守法成本高、违法成本低”局面。
　　在关于法律责任的修改建议中，除了“双罚制”，还包括“按日计罚”(针对连续性环境违法行为的“按日计罚”规则)、“生态损害”(明确将生态损害纳入环境污染损害的赔偿范围)、“民事责任形式”(补充环境污染损害的民事责任承担方式，明确恢复原状、生态修复、环境功能替代等责任形式)、“行政强制措施”(根据《行政强制法》的有关规定和环境执法监管的实际需要，增加对某些重大环境违法行为，实施查封、扣押等强制措施)等多个方面。

环保法修改中的平衡与博弈
2012-11-02 02:11:34 来源：长江商报

长江商报消息 ◇ 潘洪其
环境保护部近日公布了向全国人大常委会法工委提交的关于《环境保护法修正案(草案)》的意见和建议（简称《意见和建议》），认为该草案存在着科学处理经济发展与环境保护的关系缺乏措施保障、环保监管职能配置会对现行体制造成冲击等四大问题，建议补充保障公众环境权益、跨部门跨区域环保协调机制等10项环境管理制度和措施。
《环境保护法》自1989年实施以来，今年首次启动大修。今年8月，全国人大常委会对环保法修正案草案（简称《草案》）一审后，公开《草案》并向社会征求意见。此前，环保部曾向全国人大环资委提交过一个环保法修正案建议稿，但《草案》对环保部建议稿的意见采纳较少。现在，环保部作为履行环保职能的国务院主管部门，组织各级环保部门、企业代表、环保专家等各方讨论，并向社会公布其对《草案》的意见和建议——其中不乏直接而尖锐的批评意见，表明环保部对《草案》是不满意的。以政府主管部门身份如此表达，这在以往的修法中比较少见。
对照全国人大法工委公布的《草案》和环保部的《意见和建议》，不难发现两者在不少地方存在着具体的分歧。比如，《草案》用较多内容规定对企事业单位的调整约束，《意见和建议》认为，调整约束企事业单位是专项环保法律的职能，《环境保护法》应当主要规范和约束政府行为；《草案》规定环保部门“会同有关部门”制定排放标准、建立监测制度等，《意见和建议》认为，这些规定弱化了环保部门的综合宏观职能，“环境标准”应由环保部门单独制定，等等。问题已经提出来，分歧摆上了台面，接下来，在环保法修改的过程中，必然会就这些分歧以及其他一些内容，进行更深入的讨论和更充分的博弈。
单就环保部公开向人大法工委修法提出意见建议而言，首先体现了人大立法与部门参与之间的一种“平衡”。人大是法定立法机关，立法是人大的基本职能之一，然而长期以来，在一些地方和领域，立法过程常常为法律涉及的政府主管部门或职能部门所主导，政府部门不但组织起草法律草案，而且对草案征求意见和审议通过也发挥实质性影响。近年来，随着人大立法的自主性逐渐强化，人大在组织起草法律草案、征求意见、审议通过草案等环节的主导性都有所增强。在人大立法的主体框架下，政府相关部门也要参与立法并施加一定影响，但难以像以往那样起到主导作用，难以实现“立法部门化、部门利益化、利益法律化”。
法律的作用之一，是调整不同主体、群体之间的利益关系，因此立法过程也是博弈的过程，从立法机关、政府部门、社会团体到企业组织、普通百姓，都应当以适当的方式和渠道参与到立法博弈中来。环保部组织起草的环保法修正案建议稿未被立法机关接受，从程序上讲避免了“部门立法”之嫌，他们转而向人大法工委提交关于环保法修改的《意见和建议》，并将《意见和建议》向社会公布，以“强势”姿态参与立法博弈，这是一种自然而正当的做法。只有经过充分的博弈，环保法修正案草案才能全面反映各方面的意见和诉求，最终使修改后的环保法成为一部平衡、中道的良法。
《环境保护法》是国家的环保基本法，不是环保“部门法”，当然不能走“部门立法”的老路，但环保部门有权参与环保法的修改过程，其声音和诉求理当得到足够的重视。或许多少年之后，人们回忆起环保法修改中“平衡与博弈”的故事，会把此次修法视为法制史上立法博弈的经典案例。那将是一个令人欣慰的结果。
作者系杂文家

环保法的悲哀是不公开博弈的尴尬
发布时间：2010-06-17 07:10:38

法治观察
志灵
　　目前我国正在使用的环境保护法，依然是1989年修订版，当时的中国正处于从有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡的时期。如今，环境保护法历经20余年，却一直没有被修订，其内容早已与现实脱节，甚至跟后来制定的单行环境法律相冲突(6月15日《中国经济周刊》)。
　　20年没有修订、内容与现实严重脱节以及与单行法律相冲突，当这样串联起来的词汇成为环境保护法的限定语时，恐怕没有任何法律基础知识的人，脱口而出的疑问是，这样的法律为什么还不修改？因为，正如全国人大代表叶倩进行的统计显示，环境保护法的所有条文，70%至80%已经被新的环保单行法、相关法完善了。
　　形同虚设的环境保护法之所以应该修改而没有被修改，实则是法律修改背后的部门利益难以平衡的结果。我们知道，法律本身就是一种利益分配规则，特别是在环境保护越来越被提升到转变经济发展方式的战略层面，拥有越来越多对资源进行控制的手段时，这种利益博弈就会处于一种非常胶着的状态，在所有利益相关群体无法达成一致意见的时候，最好的办法就是维持现状。
　　对此，著名的环境法律专家汪劲有一针见血的分析，由于我国规定的环保法体制是统一管理和部门分工管理相结合，很多部委都认为，环境保护法修改并不是环保部门一家的事，大家都有参与的份。这实际上是政治体制改革的矛盾，在一定程度上反映到环境保护法的修改问题上了，所以一直修改不了。这也正如环保部门对环境保护单行法的看法，修改每一个单行环境法律时，每一个部门的权力，他们都希望写进去。写得越明确，其他部门就越插不了手。这势必导致，每修改一次，环境保护法就退一步。
　　这就是当下环境保护法最大的悲哀，已经被单行法完全“覆盖”的法律本身，如果要启动修改程序，就不是简简单单的修修补补，而是有可能推倒重来，其结果是新的环境保护法作为环境保护的基本法，必然要对环境保护的原则、环境保护的权力配置等作出更为明确和具体的规定，以此来统摄各环境保护单行法，“九龙治水”之下如何让自己多分得一份权力资源，并不是一件容易的事情，与其如此，还不如在单行法律上“做文章”，在一个更为狭窄的空间为自己争取更多的资源和手段。
　　如此利益纷争的局面进行下去，环境保护法的前景很不令人乐观，因为即便法律得以修改，也不过是内部权力格局进行重新划分的结果，关注的重点并非如何更好地保护环境法律。环境保护部门对此有深刻的认识，这正如一直坚持环境保护法“改造论”的环境保护部政策法规司司长杨朝飞所言，“既然当前一些政府妨碍环境执法的问题比较普遍，那么就应改变环境保护法的调整对象，由过去约束企业法人为主，改为约束政府行为为主。从而将环境保护法改造成一部环境保护的行政法规”。
　　虽然杨司长把环境保护法改造成“行政法规”的表述在法律上非常不严谨，因为环境保护法的效力要高于行政法规，难道完善环境保护法要让法律降格？但我知道他想要表达的意思是，环境保护法的修改应当以约束行政权力对环境保护资源的“蚕食”为主。但问题是，在法律的修改始终处于内部博弈的状态之下，这样的结果几乎不可能避免，因此，修改环境保护法，必须将其置于公开博弈的语境下，让部门权力资源的划分更好地为保护环境服务，而不是成为谋求部门利益的手段。

环保法需变约束企业为约束政府

2010-06-22 10:30　　作者：杨涛　　新闻来源：法制日报

据最新一期的《中国经济周刊》报道，目前我国正在使用的环境保护法，依然是1989年修订版，当时的中国正处于从有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡的时期。如今，环境保护法历经20余年，却一直没有被修订，其内容早已与现实脱节，甚至跟后来制定的单行环境法律相冲突。
　　《环境保护法》不但许多条文与现行的单行环境法律相冲突，而且70%至80%的条文已经被新的环保单行法、相关法完善了，可以说环保法去留问题，早就应当提到议事日程。而环保法的修改迟迟无法进行，其根本原因就在于“由于部门之间的权利纷争，资源部门与环保部门的权限难以界定，导致修订被拖后”。
　　现在更重要的是，我们到底要一部怎么样的《环境保护法》？是像以前一样，制定一部赋予环保部门权力，约束企业法人为主的法律，还是一部确定政府责任，督促政府依法行政，约束政府行为为主的法律？如果是前者，显然是在走老路，不仅没有必要，因为约束企业法人的种种规定已经在现行的许多单行法律中制定了，而且，走老路无法解决我们当前环保面临的最重要的问题。
　　那么，我们当前环保面临的主要问题是什么呢？一个问题显然是各个执法部门在环保问题上的权力和责任。目前，我国的环保法体制是统一管理和部门分工管理相结合，国务院下属有环境保护部，但许多相关各部委基本上都下设有跟环境资源保护相关的司和处，而环保部与部委下属的司、处在权责关系上如何界定，并没有明确的法律规定，这就难免出现有利相争、无利相推的状况。
　　环保面临的另一个更为重大的问题是，如何督促地方政府推进环保事业，减少地方政府对于环保执法部门的掣肘与干扰。环保部门要保护环境，但地方政府要追求经济发展，要上马污染企业，环保部门在与地方政府的对抗中，“胳膊能扭过大腿”吗？近日，媒体披露，安徽省固镇县环保局副局长许振海带领执法人员检查某公司私自上马的锅炉项目，固镇县委组织部突然下发通知，对固镇县环保局6名工作人员予以集体停职，理由是因为他们破坏了招商引资。
　　显然，我们目前迫切需要的是一部确定政府的责任，督促政府依法行政，约束政府行为为主的《环境保护法》。未来的《环境保护法》重点要解决如下几个问题，其一是要界定各个部委在环保上的权力和责任，让各部委在环保上各司其职；其二是要规定地方政府对环保问题的职责，地方政府在地方环保上守土有责，对于境内污染企业怠于治理和出现重大污染事故的，当对地方政府领导问责，赋予民众监督和督促地方政府履行环保职责的权利，让司法能发挥制约地方政府滥用权力的作用；其三是要赋予环保部门相对独立于地方政府的权力，让环保部门的执法行为不受地方政府的不当干扰，当环保的正当执法行为受到地方政府的不当干扰时能得到有效的救济。
　　当然，搬动环保法这张“桌子”，仅仅依靠现行的部门立法恐怕是无法凑效，部门之间的争权将让民众在期待中一直等下去。明智的方法是，由全国人大来主导立法，而立法过程中，必须让专家、学者、民众和环境保护利益相关人、企业都能参与其中，并且要经过立法听证、立法调研等民主公开程序。

中国青年报： 环保法修改应强化环境影响评价
2012年08月30日 00:00
来源：中国青年报
本报讯（记者王亦君）8月30日，十一届全国人大常委会第28次会议分组审议《环境保护法修正案（草案）》，部分全国人大常委会委员建议，修改环保法应完善环境影响评价制度，特别是环评编制的过程中，要让公众充分表达意见。
谢克昌委员提出，现行环保法从1979年开始试行，《环境影响评价法》2003年9月正式实施，但是近年来未能阻止环境群体性事件频发，原因在于现有的环境利益冲突协商机制不能满足民众需要。民众利益表达渠道不畅、“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环评”等规定也只能是走过场而已，环评造假屡见不鲜。
在谢克昌委员看来，《环境影响评价法》尚未明确“以适当方式参与环评”的公众意见如何被考虑、公众意见能起多大作用、如何体现等，这些法律规定应该在修正案草案中有相应条款。
全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵认为，草案对于政府部门依法公开环评信息的要求是不具体的，难以保护公众环境知情权，如果不在法律上对环评工作作出明确规定，会使社会和政府都非常尴尬，群众一闹事，一个大项目就停了，过去政府和投资方所签订的协议算数不算数？
吴晓灵建议，借这次修改环保法的机会真正保障公众对于环评信息的知情权，建议所有项目都应该经过环境评估，环境影响报告书经批准后，应向社会公众公开，并加强与公众的沟通。
沈春耀委员建议，对重大项目仅仅进行技术性的环境风险评价已经无法全面有效地进行预警，防止风险，应该结合环境问题可能引发的社会问题、经济问题、法律问题进行更广泛、更详尽、更有效的评估，全面估量因环境问题可能引发的各种问题，扩大公众参与度、知情权，提高决策透明度。