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印度城市化的经验教训及对我国的启示
国务院发展研究中心“印度人口流动和城市治理的经验教训”考察团
发布时间:2010-04-16

    印度是世界上第二人口大国，和我国发展阶段也比较接近。其城市化的经验和教训，对我国城镇化的健康发展具有重要的启示。
　　一、印度城市化进程及其特点
　　(一)城市化推进速度慢于低收入国家组的平均水平(本文数据如无特殊说明，均来自于世界发展指数2007)
　　按照世界银行世界发展指数数据，印度1960年的人口城市化水平为17.9%，1991年为25.72%，2005年为28.7%，45年内累计提高了10.8个百分点，年均提高了0.24个百分点。1991年实施经济改革到2005年的14年间，累计提高2.98个百分点，年均提高0.21个百分点。
　　表1　　印度的城市化速度

人口城市化率（%）
城市人口（万）
1960年
17.9
7784
1991年
25.72
22287
2005年
28.7
31415
1960～2005每年算术平均增长
0.24
525
1991～2005每年算术平均增长
0.21
652
　　资料来源：世界发展指数2007。
　　印度1960年城市人口为7784万，1991年达到2.2亿，2005年达到3.1亿。1960～2005年的45年内城市人口累计增加2.36亿，年均增加525万人。1991年到2005年的14年间，累计增加9127万人，年均增加652万人。
　　从国际比较的角度看，印度的城市化速度较慢。20世纪90年代之前，印度的城市化率高于低收入国家(包含印度在内)的平均水平，但是90年代以来印度的城市化率却低于低收入国家的平均水平。2005年低收入国家(包含印度在内)的城市化率水平为29.95%，比印度高出1.26个百分点。如果与不包含印度在内低收入国家的城市化率水平相比，则印度的城市化率水平差距更大。不包含印度在内低收入国家2005年城市化率为31.05%，比印度高出2.35个百分点。
　　印度城市化也呈现出了大城市人口集中度提高的趋势。1960年印度百万人口以上城市中居住的城市人口占全部城市人口的比例为37%，1990年达到37.78%，2005年为40.47%。
　　(二)城市化和经济增长过程中，服务业增长相对较快
　　印度的经济增长率长期比较低。20世纪90年代改革以来，经济增长加速。1961～1990年GDP年均增长率为4.23%；1991～2005年期间提高到5.98%。
　　印度经济增长的突出特点是服务业快速增长。1961～1990年印度服务业增加值年均增长率为5.25%；1991～2005年提高到7.92%。与此形成鲜明对照的是第二产业和农业。第二产业增加值在1961～1990年年均增长率为5.5%；1991～2005年则仅提高到6.15%。农业增加值的增长率，两个时期分别为2.4%和2.6%。
　　与此相应，印度服务业增加值占GDP的比重，也由1961年的34.3%提高到1991年和2005年的42.1%和54.4%；而第二产业的比重，2005年为27.3%，仅比1991年的水平提高了不到一个百分点。
　　(三)城市人口的自然增长是城市化率提高的主要因素
　　印度城市人口增长的各种来源中，城市人口的自然增长是主要因素。这是其不同于其他发展中国家的显著特点。一国城镇人口增长的三个因素是城镇人口自然增长、农村向城镇的人口迁移以及城镇地域范围的重新界定。根据印度1991年的人口普查资料，1971～1981年期间印度城镇人口增量中，大约41%左右是城镇人口的自然增长，36%左右是农村向城镇迁移以及城镇建设范围扩大所致。但是在1981～1991年期间，两个比例分别变化为60%和22%。
　　(四)印度城市化过程中城乡关系仍然有待改善
　　第一，印度城市人口机械增长的动力机制主要是农村贫困的推动，而不是城市繁荣的拉动。虽然印度城市人口增量中，农村迁入人口所占比重不高，但即使是这些较少比例的迁入人口，其迁移的动力机制也和大部分国家不同。许多研究，包括印度学者的研究指出，印度农村人口向城市的迁移，主要是由农村贫困的推力所致，而不是由城市繁荣的拉力所致。也有学者把印度城市化的这个特点概括为“贫困推动的城市化，而不是人口迁移推动的城市化”。这一点，既可以从上面印度城镇人口增长的来源构成中反映出来，也可以从印度城市大量的贫民窟反映出来。印度独立之后，虽然进行了土地改革，但是不彻底，土地集中现象非常严重。农村中有大量的无地人口，既无耕种地，也无住宅用地。深入考察不难发现，印度城市化中农村人口涌入城市背后的推动力，和我国在农村剩余劳动力流入城镇的推动力，有很大的差别。我国农村劳动力大量流入城镇，是在实施家庭联产承包责任制、农业生产率大幅度提高之后，农业剩余劳动力向城镇更高生产率的非农部门的优化配置过程。而印度的农村无地人口向城镇的转移，则是一些学者所称的“贫民窟的异地转移”。
　　第二，印度的城乡差距仍然没有明显缩小。考察访谈过程中，印度学者指出，过去二十多年里印度城乡收入差距急剧扩大。2008年世界发展报告基于各国代表性家庭调查数据分析也发现，印度1989年到1999年期间，城乡人口收入中位数的比值呈现提高趋势。此外，印度城乡之间的贫困发生率的差距也在拉大。1993～1994年的调查中，按照印度国内的贫困线衡量，城乡人口贫困率分别为32.4%和37.3%；到1999～2000年的调查中，两个指标分别变为24.7%和30.2%。
　　(五)城市化的质量、城市的管理运行状况并不理想
　　印度城市化的质量，如一些印度学者所说的那样，并不令人满意。
　　首先是基本公共服务设施短缺。2004年印度城市人口中，拥有基本粪便处理设施的比例为59%，比1990年提高了14个百分点。54.71%的城镇贫民窟没有厕所，大部分由邦或者地方政府修建的社区厕所，因为没有维护而无法使用。
　　其次，贫民窟大量存在，城市贫民大量存在。按照印度2001年人口普查数据，在城市和人口超过5万的镇的贫民窟当中居住的总人口为4260万，占城镇总人口的22.6%。而且，虽然贫民窟中居住的人口在快速增长，但贫民窟的数量却没有太大变化，导致了贫民窟中人口密度快速增长。
　　表2　　2001年印度百万人口以上城市总人口、贫民窟人口及比例 　
城市
总人口
（万人）
贫民窟人口
（万人）
贫民窟人口
占总人口比例（%）
百万人口以上城市总计
7081.39
1656.55
23.4
孟买
1191.44
582.35
48.9
德里
981.74
185.47
18.9
加尔各答
458.05
149.08
32.5
班加罗尔
429.22
34.52
8.0
金奈
421.63
74.79
17.7

　　资料来源：印度2001年人口普查资料。
　　按照联合国最新发布的《印度城市贫困报告2009》，印度城镇贫困率达到25%以上，超过8000万城镇人口处于贫困状态。而且许多邦报告的城市贫困人数比农村贫困人数都高。
　　第三，城市管理水平较低，城市运行效率低。实地考察中发现，德里和孟买这样的主要城市中，各种车辆不分车道地拥堵在本就质量不高的城市道路上，交通工具严重超载，公共汽车不装车门，乘客在行驶中上下车，许多小轿车只安装一个后视镜。
　　第四，社会保障、医疗服务、义务教育等水平较差。实地调研中了解到，贫民窟中的孩子在义务教育阶段能够获得免费的教育，且还能获得校服、食物等方面的补助。但是，其他大部分的社保、医疗等公共服务项目，虽然按照法律规定是人人享有，但是实际的情况是，由于供给能力有限，大量人口的服务需求无法满足。
　　二、值得借鉴的经验教训
　　总结印度城市化的成就和问题，有以下几点值得借鉴。
　　第一，作为现代化的重要组成部分，城市化健康有序推进，离不开良治。而良治的实现，一方面需要民主和法治，另一方面必须辅之以好的经济社会政策，两者相辅相成，才能够形成“求大同、存小异、促发展”的良好结局。否则，离开了好的经济社会政策，形式上的民主和法治，反而有可能会变成发展的制约因素，使得不同集团和群体之间利益诉求“异从无中生，小异变大异”，无法达成基本共识，严重迟滞城市化、工业化和现代化发展。
　　印度是世界上首个全面实行票决制民主的发展中国家。印度的民主和司法制度，从形式上看基本上接近于西方发达国家。印度的民主制度运行平稳,定期举行有序的大选, 拥有自由而活跃的媒体和独立的司法。同样重要的是, 执政党在大选失败后政权更迭平稳。从印度国内社会形势看，虽然有一些种族冲突，但是总体而言比较平稳。对于人口规模如此之大、国内人口的种族、宗教、社会等级构成如此多样化的国家而言，这确实难能可贵。
　　新制度经济学的大量研究表明，这些都是经济发展的重要条件。而印度的实际情况表明，这些条件可能只是经济社会发展的必要条件，而不是充分条件。这些制度框架需要和灵活高效的其他法律、政策相互配合，才能有效促进经济社会发展。
　　印度的劳动法虽然形式上看，充分保护了已经就业的劳动者的各种权益，但是其代价是大量的劳动力无法进入正规部门就业。印度的《产业争议法》规定所有超过100人的企业,在解雇员工时,必须获得邦政府的批准。它使得企业在扩大规模时候非常小心。不少企业宁愿尽可能地将它们的生产外包给那些小型的、无须经过审查的“非组织性企业”,而不愿扩大规模，以便避开劳工法。而这个法律事实上所保护的只有不到印度劳动力总量10%的在正式部门就业的人口。按照世界银行的世界发展指数，2006年印度劳动力市场僵化程度指数为41(越接近于100，则越僵化)，我国为24，越南为37。
　　印度的政府服务效率低下，审批环节冗繁。2006年在印度实施一个合同平均需要56个审批环节，我国为31个。2006年印度平均海关通关时间为13.6天，我国2003年为6.2天。
　　印度的土地和住房制度与政策，是导致贫民窟长期存在的重要原因。 在印度法律里，保障人的迁徙权和居住权，比保障公、私土地产权具有更优先的地位。例如，孟买的房租控制法限制房租提高。印度的法律甚至还规定，一旦房客在一处住房住满一年，则他就有优先权购买这处住房；即使不购买，他只要交房租，就可以无限期居住。这导致私人出租房屋和建造出租房屋的积极性降低。这种情况下，虽然孟买政府计划为贫民窟的人口提供住房，但现在的建设速度尚赶不上贫民窟人口的增长速度。(姚洋：“印度随想”，载于《南方周末》，2007年4月4日)
　　第二，拆除阻碍要素流动的制度、文化、语言障碍，大力提高人力资本水平，对于健康的城镇化和经济社会发展，至为重要。
　　印度国内种族、宗教、社会等级结构纷繁复杂。不同的政治团体在不同的地区有比较固定的势力范围。不少带动效应较强的商业投资活动，有时会遭到地方政治势力本能的反对，阻碍本地生产发展和城市发展。
　　印度的教育体系虽然培养了一定数量的精英型人才，但是对国家的总体人力资本水平提高的贡献，比较有限。印度政府将大量的资金投入为中产阶级准备的英语教学的大学。印度的世界一流的理工学院培养出的工科毕业生,既为西方发达国家输送了人才，也带动了印度自身少数高技术产业的发展。同时，这些精英也成为印度经济改革的受益者,成为印度社会的新兴中产阶级,享受着现代化带给他们的一切好处。但是印度的初等教育的投入严重不足,基础教育薄弱。印度2006年的成人识字率只有61%左右。相比于亚洲其他后发国家印度的成人识字率是最低的。这种人力资本状况，不能满足制造业和服务业对大量熟练劳动力的要求。这种情况下，流入城市的人口，甚至包括城市原有人口，许多只能在非正规部门从事简单的劳动。
　　第三，大国的城市化过程的健康推进，离不开制造业的发展，离不开大量中小型的劳动密集型企业的发展。从印度的情况看，对于印度这样的人口和劳动力大国而言，城市化的过程如果没有制造业的逐步发展，则服务业失去了最重要的服务对象，也在很大程度上丧失了技术进步和生产率提高的源泉，整个国民经济的体系和门类欠缺，综合配套能力差，即使有一定的技术进步，其带动和辐射效应也不明显。此外，由于没有制造业的发展，整个经济体的收入水平和消费水平难以持久提高，服务业的需求也难以持续。印度的金融和信息产业是世界上比较先进的，但是吸收的就业非常有限，这些部门的增长的惠及面只是那些受过良好教育的精英阶层。而这些城市中的高端服务业也就难以持久带动城镇化健康地发展。所以，在发展的早期，大量发展劳动密集的制造业，是大国城市化无可回避的阶段。
　　第四，在发展早期土地价格没有快速提高的时期，宜加快完善基础设施。土地是不可再生的要素，土地的价格形成机制类似于股票市场。如果土地市场是有效的话，那么，任何对未来经济增长前景的乐观预期，都应该立即反映在土地价格上，特别是城市的土地价格上。
　　印度孟买的平均房价在全世界都属于较高的行列。调研中发现，孟买房价并不是供给迅速增长和供销两旺局面下的高房价，而是现代化的住房极其有限的条件下的高房价。这种格局给周边的贫民窟土地价格提供了误导性的过高的参照系。畸高的房价和大量的贫民窟占地，形成了恶性循环。房价高导致贫民窟拆迁重建困难重重。而不能对大量贫民窟进行改造，则整个城市的有效土地供应就极其短缺，经济的增长追逐极其短缺的土地，只能是继续推高房价。
　　从印度的经验来看，在经济高速增长，特别是重要城市的少数部门快速增长的时候，土地价格便会立即上涨。这样，城市发展所需要的基础设施建设成本会很高，不利于城市化的健康推进。
　　第五，始终注意加强城市管理。我们在调研中感受到，疏于管理会严重降低城市运行效率，并导致大量的资源浪费。如果在现有硬件的条件下，通过改善城市和整个社会的运行管理，则可以提高效率、减少浪费，有效改善人民群众的生活质量。
　　国务院发展研究中心“印度人口流动和城市治理的经验教训”考察团
　　考察团团长：卢中原
　　考察团副团长：张军扩
　　考察团团员：侯永志　　刘培林
　　刘云中　　张宏飞
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