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弊病丛生的现行土地使用权出让制度和土地储备制度
——解剖上海“土地”麻雀
　　在这篇篇幅不算太短的论现行土地使用权出让制度和土地储备制度的文章呈现在读者眼前时，请大家务必先掌握这样几个地产运作基本概念：
1.土地使用权出让：指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。土地使用权出让在土地一级市场进行。
2.土地使用权转让：指已按规定得到土地使用权的土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换与赠与。按规定取得土地使用权的个人，其土地使用权可以继承。
3. 购置土地面积：指通过各种方式(招标、挂牌、拍卖、协议、划拨等)获得土地使用权的土地面积。
4. 开发土地面积：指房地产开发企业对新购置或新征用土地进行道路、给水、排水、供电、供热、燃气、通讯等工程建设及场地平整（简称七通一平）的面积。土地开发过程也就是将土地从“生地”变成“熟地”的过程，对旧城改造所进行的七通一平也属于土地开发。
5.待开发土地面积：指通过各种方式获得土地使用权，但尚未进行开发的土地面积。
6.土地开发投资额：指在土地从“生地”变成“熟地”过程中所投入资产和对旧城改造七通过程中（不含一平）投入资产。在针对农村的统一征地开发成本中，包括了动迁和劳动力安置成本。
6000多万平方米的土地积压是“空转”出让所致
　　从1995年到2005年，十一年中上海房地产开发企业一共购置了7300万平方米土地，完成土地开发面积4400万平方米(引自《中国统计年鉴》)。然而，这十一年房地产开发企业购置的土地面积只是1990年到1994年五年间房地产开发企业（包括90年代前期外商投资房地产开发企业）得地面积的79%——前五年的得地面积约9200万平方米——截止到1994年，上海市政府共向社会出让土地面积9907.34万平方米，其中非成片开发地块上的工业用地出让663万平方米，工业用地出让对象是非房地产企业。（数据来源：年鉴类刊物——《上海市房地产市场》，上海市土地使用制度改革领导小组办公室、上海市统计局编）。
　　1995年这一年，上海房地产企业的待开发土地面积足足有6521.7万平方米（建设部网站《1995年各地区土地开发情况表》）！是后十年购买土地总面积的94%。所以，即使上海房地产开发企业在这后十年中把完成开发的土地全都转卖出去、并且没有把未开发土地转卖到非房地产业系统，那么到2005年，房地产业未开发的土地面积也足有9000多万平方米：1995年待开发6522万平方米，后十年间购置6900万平方米，共计13422万平方米，减去1996年~2005年开发的3600万平方米、2005年正开发面积估算600万平方米，差数是9222万平方米。
　　上海在90年代前期有多少房地产企业？这些房地产企业对土地的吸容力怎么会那么大？
　　1992年，有着11812户工业企业、其中大中型企业678户（1990年数据）的上海第一波“房地产热” 开始涌现，随之大量的房地产公司包括各种企事业单位的房地产公司一下冒了出来，这一年上海的房地产开发企业就有849家，1993年增加了67.8%，达到1425家：本市1000家（增加424家）、中央部属单位和外省市在沪组建公司217家（增加167家）、外商投资企业208家。1425家房地产开发公司中包括专门为受让批租土地而成立的195家公司。这195家公司中，纯粹中资的仅25家，外商独资52家，中外合资118家。另外，为配合外商投资建设内销商品房，1993年还成立了外商投资城市建设综合开发公司20家。自此，上海全城卷入了房地产大潮（资料来源：《上海市房地产市场（94）》P25）。
　　巨量的土地积压在房地产业，主要是积压那些专为受让批租土地而成立的公司，特别是积压在由上海市人民政府批准、在浦东新区成立的以各开发区名称冠名的公司。
　　上海市人民政府批准成立这些开发公司，就是为了让这些公司承让政府出让的土地使用权然后再把土地使用权转让出去——政府自己不能做土地买卖，要与国际接轨的政府就成立“开发公司”，让这些开发公司代替政府做买卖。而土地要从政府手里移交到“政府的公司”手里，是通过“空转土地使用权”。
所谓“空转”，是指政府没有拿出一分货币而是以一张“空转”的支票作为对土地的投资，土地因为政府的“投资”有了价值；开发公司则没有交纳一分货币而“空转”到了成片的、被注入价值了的待开发的土地。在浦东，“土地使用权出让的地块可以是已经完成市政设施的土地，也可以是成片待开发的土地”（见《上海市浦东新区土地管理若干规定》，1990年9月10日发布），政府把土地使用权出让给这些公司，由这些公司来经营“从生地到熟地”的土地开发，并授予这些公司能将土地使用权转让（包括赠与、出售和交换）、抵押、出租的权利。
　　到1995年，浦东各开发公司累计受让的“空转”土地面积是6324万平方米（引自《土地空转，滚动开发》，前浦东新区建设局局长助理、前浦东新区建设和交通委员会副主任马淑燕撰文
　　从土地“空转”得来到土地“转让”出去，这期间的回报是实在和丰厚的。
　　先看开发成本：
　　1991年，上海市统一征用农业用地的土地开发成本是每亩26.3万元，包括动迁和劳动力安置费用（此费用占29.3%），折合每平方米土地开发成本是394.5元，（数据来源：《上海市房地产市场（92）P124》）。
　　再看得地成本：
　　虽然开发公司以“资金空转”得到了使用权，但等到土地产生了转让收入时是需要归还政府“空转资金投入”的（起码理论上需要），那么政府的“空转资金投入”是多少呢？在重点开发公司受让的6159万平方米土地上，政府注入的“空转资金”是61.3亿人民币（引自《土地空转，滚动开发》，前浦东新区建设局局长助理、前浦东新区建设和交通委员会副主任马淑燕撰文），这也就是90年代初政府“赋予”这些征用来的土地的价值，这些价值是人为赋予的，但却是实在的，这便是这些公司当从“转让”上取得收入时要归还政府的真金白银，也就是政府对这些“政府公司”延期收取的土地使用权出让金的价格。这价格换算为单价是平均每平方米99.5元，每亩6.6万元。
上世纪90年代前期，浦东各“市政府批准成立的开发公司”其开发土地的成本加上受让土地的支出（得地成本）是平均每平方米497元（计算式：395+102=497）。

　　那么转让价格是多少呢？

　　1994年上半年，陆家嘴金融中心的熟地转让价是500~600美元/m2，陆家嘴其他地区熟地转让价是300~400美元/m2；金桥出口加工区工业用地的熟地转让价是50年使用期118美元/m2，30年使用期104美元/m2，生活区用地的楼面价是200~250美元/m2；外高桥保税区工业用地的熟地转让价是140~160美元/m2，商贸用地的熟地楼地面转让价是180~220美元/m2。1997年，外高桥地区综合用地的土地价是950元/m2人民币（数据来源：《上海市房地产市场（94）、（98）》）。

　　市政府批准成立的开发公司就这样以“空转”受让的方式获得合法的土地使用权，从而拥有了不断增值的土地资本，能每年从中外金融机构获得大量的抵押贷款和银团贷款，用这些资金来滚动投入土地开发，再以土地转让收入偿还借贷。

　　土地从“空转”中得，赢利从“转让”中来。“空转”使土地有了价值，“转让”使土地得以大幅升值。

　　然而，从1996年起，“转让”风光不再。

　　到1995年为止，浦东各开发公司累计开发土地面积3079万平方米，到1996年，开发的土地面积一下跌为负的10万平方米，1997年开发393万平方米（数据来源：《上海房地产市场（96、97、98》）。1998年以后土地开发情况更不景气：1995年、1996年时包括浦东在内的全市房地产企业的土地开发投资还有五、六十亿之多，1998年只有18亿元，1999年更跌到14亿元，进入21世纪回升到20多亿元，一直到2004年，全市土地开发投资才恢复到1996年的水平（注：这倒充分说明已开发土地的供应量其实很“富裕”。数据来源：《上海统计年鉴》）。

　　1998年全市土地开发投资骤减不是偶然的，这是1996年开始浦东土地转让数量大幅回落的滞后效应。 1993年浦东“空转”土地的转让面积累计已达546万平方米，1994年和1995年的转让面积都是630多万平方米，1996年一下跌落到280万平方米，1997年是250万平方米（数据来源：《上海房地产市场》）。现在我们能通过搜索引擎查到“到2001年土地空转制度基本结束时，浦东共计空转出让了土地88.6平方公里（即8860万平方米）”（《国际金融报》2005年4月18日第15版：“土地转让”和“阳光财政”，浦东开发开放15周年特稿），却无法查到到目前为止这些“空转”来的土地总共开发了多少、转让出去了多少；我们只能根据来自各开发区的不同年份的不完整的“转让出去的土地面积”，估计到2005年为止，浦东受让“空转”土地的开发公司其转让出去的土地面积在3500万平方米左右，转让出去的土地面积只有“空转”得来的土地面积的40%。 “空转”造成的土地积压面积大约超过5300万平方米，超过2001年到2005年五年间全上海房地产开发企业购置的土地面积总和5011万平方米（购置土地数据来源：《中国统计年鉴》），接近于2004年和2005年两年中上海城镇房地产开发企业利用的土地面积5178万平方米（注：5178万平方米中土地不包括协议出让得来的土地992万平方米。数据来源：上海市房屋土地资源信息中心网站）。

　　是“空转”让政府只消开空头支票就能无本生利，巨利的诱惑再加上是政府自己在遥控操作，使得政府大胆放心将更多的土地投入“空转”，“空转”后是否能转让出去，政府顾不上管，由此造成了巨量的“存量土地”。“存量土地”集中“存”在有实力的市政府批准成立的“开发公司”——土地积压其实还是积压在政府自己手里。

　　所以，浦东土地的大量闲置一开始并不是开发商在有意囤积居奇，这是政府的“失算”。是在上世纪90年代中期，市场对浦东土地的实际需要与政府对土地的“计划出让需要”相差悬殊造成。土地出让是在“计划”着进行，土地转让却市场化了——90年代前半期的浦东投资者大多是从市场经济发达国家和地区来的，他们不受“计划”影响。

　　但在进入21世纪以后，上海当年低价受让政府土地的土地使用者是完全有可能故意囤积土地的，因为绝大多数土地从90年代前期的土地一级市场得来，一级市场得来的土地着实便宜，而2001年以前凡储有土地的开发商转让土地的价格也不可能贵，好不容易熬过了上世纪90年代盼到了房价疯涨的年景，房地产商希望把土地“高抛”，再“高抛”。

　　当巨量的土地积压由政府“空转”造成，那谁来追究政府的责任？现实是，非但不会有人来追究政府责任，相反“空转”还被当成引以自豪的业绩：“浦东开发十年，吸引总投资逾百亿美元，其中70%以上为重点开发公司以地招商所引进的”（马淑燕：《土地空转，滚动开发》），那么，献出土地来成全政府招商的农民得到多少好处？他们真实得到的好处与各级官员上报的好处相称吗？吸引了逾百亿美元的投资，人民付出的代价又是什么？

　　其实在上世纪90年代前期和中期，不成立“政府公司”也能招商、也能出让土地、也能收取土地出让金——土地是人民的，政府是代表人民利益的，代表人民向外商收取土地出让金天经地义。只不过如果不成立“公司”，很多“操作”就不方便、不顺畅，就少了“市场经济”这堵“挡风的墙”——今天回过头来看，就是这么一回事。
土地应该是什么价格？
上海土地市场没有市场价
　　根据《中国统计年鉴》统计，2002年到2004年，上海房地产业购置的土地面积分别是1010.3万平方米、1469.1万平方米、1038.76万平方米；购置的总价分别是139.9亿、173.3亿、172.1亿；平均土地单价是：2002年1385元/m2，2003年1180元/m2，2004年1657元/m2；根据浦东新区公积金中心曹徵明在《上海房地产市场报告（总176期）》登载文章，2002年土地平均中标价是705元/m2，2003年土地平均中标价是1581元/m2；根据上海市房屋土地资源信息中心网站提供数据计算，2004年房地产行业的公开招标土地平均中标价是1358元/m2，2005年是1234元/m2（并非笔误）；2004年挂牌平均竞得价是1730元/m2，2005年是3644元/m2。
　　这些数据是上海全市土地市场的“市场价”吗？不是。
　　虽然上海的“市区面积”从1990年的748.7平方公里扩展到1997年的2643.03公里再扩展到2005年的5155.01公里，但常住人口密度（包括外来常住人口）在每平方公里2万到4万的仍然集中在9个中心城区（面积289平方公里），宝山、闵行、浦东新区人口密度在每平方公里四、五千人，其余行政区大多是每平方公里一千挂零，最多两千人（嘉定区）。而每平方公里一千人到两千人的行政区的区域面积却占了全市市区面积的72%。这些区在上海的土地等级划分上都属于八级到十级地段（崇明县是十一级，滩涂地是十二级），并以十级地段为多；宝山、闵行、浦东新区区域面积占全市市区面积的的23%，中心城区只占5%，然而占市区常住人口38%的居民是居住在面积占5%的中心城区（1996年时52%的居民居住在占3.51%的中心城区）（资料来源：《上海统计年鉴》）。
　　2003年到2005年，上海土地一级市场向全社会出让（包括向房地产商出让）一级至四级地段土地（大致相当内环线界内4/5面积，约85平方公里）只占出让土地总面积的2.8%、2.1%、0.8%，出让九级及九级以上地段土地约占出让土地总面积的56%。（根据上海房地产估价师协会网站登载《上海市有偿使用地块一览表》数据计算）。这说明，在土地一级市场上，繁华和较繁华地段出让的面积已经少到微不足道，其对一级市场地价的影响也就微乎其微，而出让远郊土地（包括崇明县的土地）要占出让土地总面积的一半以上，是远郊的地价在影响上海整个一级土地市场价格。
　　因此，以上的“中标价”、“挂牌价”都不能代表上海整个土地市场价格，更何况土地二级市场的转让价我们还无从知道！
　　土地不是普通商品
　　那么，从已经成交的土地价格上能判断上海的土地价究竟是高还是低吗？那要看以什么为参照系，如果以欧美亚发达国家地价绝对值为参照，欧美亚发达国家是严格区分住宅用地和商业用地的，商业用地价格是住宅用地的155倍（伦敦）、18倍（旧金山）、2.4倍（巴黎）不等。相比之下，上海的住宅地价高极了，而商业地价又低极了；而如果是以香港地价绝对值为参照系，上海的土地价就很便宜。
表一、

　　80年代末欧美亚城市土地价格

东京
巴黎
台北
大阪
汉城
伦敦
法兰克福
旧金山
住宅地价（日元）
1080000
489200
261905
227060
51480
35964
32448
19599
商业地价（日元）
14800000
1174080
1047618
6100000
1084200
5565930
150072
352783
住宅/商业
7.3%
41.7%
25.0%
3.7%
4.7%
0.6%
21.6%
5.6%
资料来源：赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》， 1996年中国城市出版社出版发行

表二、
　　80年代末欧美亚城市土地价格（折1988年人民币）

东京
巴黎
台北
大阪
汉城
伦敦
法兰克福
旧金山
住宅地价（元）
31409
14227
7617
6603
1497
1046
943
570
商业地价（元）
430414
34145
30467
177400
31531
161868
4364
10260

　　1996年中国城市出版社出版发行的《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》这本书是潜心研究国外城市土地使用制度多年的原建设部城乡建设研究所研究员赵尚朴先生著的，《80年代末欧美亚城市土地价格》用日元标价，资料可能来自日本（赵尚朴先生早年是就读日本早稻田大学学生）。
我们看到：在“资本主义”国家中除了日本，城市的住宅地价并没有涨到天价，与这些国家的居民收入相比，他们的住宅地价才真正是便宜，如果折成楼面价，那就还要便宜！所以，“经济发展了地价应该上涨”是有条件、有尺度的，而居民住宅用地与商业用地要严格区分、住宅用地价要远远小于商业用地价，这才是发达国家和地区城市都遵循的——这是涉及到社会安定政权稳定的大事，哪个政府敢掉以轻心？
　　此表东京地价最高，商业地价高到相当于每平方米43万人民币（1988年汇率）。东京地价为何最高？据赵尚朴先生研究，是各行各业的大企业都囤积土地参与投机，结果，1955~1980年25年间，全日本批发物价上涨2倍，消费物价上涨4倍，土地价格上涨32倍，在投机需求拉动下，东京地价在1983年~1988年五年中涨了3倍。日本国土是美国的1/24，地价总值却是美国的2倍，居80年代末世界各国地价总值之首。土地上涨使日本社会矛盾空前尖锐，1988年，自民党公开反省“我们自民党在战后的经济恢复和起飞方面是成功的，可是在土地政策方面是失败的”，“我们土地政策的错误，就错在拿不是商品的土地当做商品来对待这一点上。” ( 赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》 P25、P26) 1988年12月，经历了由土地投机带来严重社会问题的日本痛定思痛，在周密对比了世界各国土地政策以后，公布拔本塞源的《土地基本法》，日本的土地政策由此发生划时代的转变，开始了使私有土地还原为具有公共性和社会性的资源的努力，并用税收杠杆来保证《土地基本法》得以实施。自那以后，日本土地市场价格长期下跌，炒风不再。一直到2006年秋天，日本国税厅公布的数据才显示了东京土地均价比上年上涨5.4%，而上年的上涨幅度是0.4%。（关于东京土地上涨信息，见：
　　我们一直以为资本主义社会既然强调产权明晰到个人，在土地上问题上也一定是持有这种观点。然而，根据赵尚朴先生的研究，“到20世纪80年代，资本主义土地私有制的观念已经成为历史残迹。城市土地利用社会化进而实现土地公有化的思想已遍及全球”，“英、德、法等国采用渐变的办法，一方面采用立法、行政、税收等社会化的手段使城市土地的使用纳入社会化的轨道，另一方面，通过土地收购和发动先买权等办法，用发给补偿金的办法扩大公有地。现在，瑞典、新加坡已经基本实现了土地公有制。其他国家的土地公有正在扩大中。” ( 赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》P31)
　　由于英、法、德、日私有制土地较多，实现土地公有需要庞大的收购补偿费，所以他们采取渐进法，利用土地征购和先买权制度不断扩大公有地；而瑞典和新加坡国土面积狭小，容易实现土地公有制。
　　“英国的土地公有化分为两个部分。即土地的全面公有化和土地的部分公有化”。全面公有化指扩大公有用地，把土地所有权逐步转移为国家所有或公共团体所有，成为公共用地。部分私有化指在承认土地私有状态下，通过土地开发权公共化，把土地的开发利益（既土地增值部分）用土地开发税的形式返还社会，税率占开发增值部分的60%~80%。
　　瑞典的斯德哥尔摩在18世纪前就实行土地公有制，以后因租地给市民演变为土地私有制，1950年以后又恢复公有制，城市商业区50%以上土地、居住区70%以上土地是政府所有，不属政府所有的不可转卖只可出租。
　　新加坡是用非商品交易的行政行为进行土地收购。到90年代前期，全国54%是国有地，27%是公有土地由国家租给国家机关使用，少量土地租给民间。居民大多居住在国有地上，新加坡是世界上住房拥有率最高的国家之一，也是居民住房条件最好的国家之一。
　　一直信奉“私有财产不可侵犯的”的资本主义国家认识到“土地应该公有”，是他们发现了土地是“越长期不卖越增加价值”的特殊物品，一旦土地成了私人财产，土地私有者必然因为土地“越长期不卖越增加价值”的特点而惜卖居奇，除非是抬高价钱炒卖地皮，这样土地流动越来越少，价格越炒越高，随着价格炒高，土地流动更加稀少；作为保障有产者利益的资本主义国家，本来是许可这种现象存在的，但这种现象存在，却使广大居民住房供应得不到保障，由此带来的社会动荡是要影响到执政者的根本利益的，因此，他们必须改弦更张。
　　“城市土地由于社会资本的投入和公共服务的供给而产生了价值，并且和其他的土地利用形态互相影响而增加了价值。因此，土地是具有公共性和社会性的资源，和其他生产性商品有完全不同的特性。土地不能和一般商品那样按自由的市场机制交易和转卖。土地所有权一定要属于国家、土地的使用权一定要服从城市规划，土地的开发权应该由政府掌握。” ( 赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》P31)
赵尚朴先生的多年的研究成果为我们拓宽了在土地问题上的“国际视野”，使我们能对照上海近年招投标出让、挂牌出让过程中反映出来的种种问题，判断上海土地价格和土地管理是否与国际“接轨”。
上海的土地市场经营没有与国际“接轨”
商业地价相对低，住宅地价无定规

　　上海的土地分为十二级。一至四级是繁华区和次繁华区，九级和九级以上区域属于原远郊范围，五至八级是市区非繁华区和原近郊区。
如同欧美亚国家一样，我们也将商业地价和住宅地价区分开，然后看上海的地价是否“同国际接轨”。
　　先看商业用地出让情况：
　　查看《上海市有偿使用地块一览表》（此表反映土地一级市场向全社会出让土地情况，出让对象不仅是房地产商），2003年5月22日，出让二级地段福建中路以东九江路以南（南京东路永安公司附近）的土地6713平方米为商业用地，中标价每平方米6252元人民币（楼面价）；2003年9月15日，出让二级地段金陵东路西藏路口（近大世界）的土地3998平方米为商业用地，中标价每平方米6631元（楼面价）； 2003年12月31日；出让四级地段虹口提篮桥2.3万平方米商住楼用地，中标价每平方米4170元人民币（楼面价）。
　　2004年12月30日，挂牌出让三级地段十六铺附近会馆弄（近黄浦江边）土地1.17万平方米为商业用地，中标价每平方米14133元人民币（楼面价）。
　　2005年6月23日，公开招标出让三级地段北外滩汇山码头东块3.5万平方米土地为商务办公用地，政府实收出让金每平方米10366元人民币（楼面价），按照出让金是中标价30%的标准计算，中标价是每平方米34554元人民币（楼面价）——这便是准备建造“世界第一摩天轮”、“黄浦江边又一座景观性、标志性、文化娱乐性建筑”的地块，但已于2006年12月30日被上海市人民政府收回后重新出让。
　　2005年2月23日，挂牌出让四级地段虹口多伦路（四川北路鲁迅故居附近）商务办公用地4.2万平方米，政府实收出让金每平方米1175元人民币（楼面价），按照出让金是中标价30%的标准计算，中标价是每平方米3917元人民币（楼面价）。
　　再看住宅用地出让情况（包括商品住宅用地）：
　　2004年3月11日，招标出让五级地段虹口水电路丰镇路5.2万平方米商品住宅用地，中标价每平方米2737元人民币（楼面价）。
　　2005年2月18日，招标出让六级地段杨浦区新江湾城17.68万平方米商品住宅用地，中标价每平方米5326元人民币（楼面价）。
　　2005年5月13日，公开招标出让五级地段虹口三门路5.3万平方米商品住宅用地，政府实收出让金是每平方米437元人民币（楼面价），按照出让金是中标价30%的标准计算，中标价每平方米1457元人民币（楼面价）。
　　2005年6月6日，公开招标出让位于九级地段的闵行浦江镇70.33万平方米土地为世博会动迁商品住宅用地，政府实收出让金是每平方米楼面价44.12元，出让金总价4747.8萬元，土地出让总价（即中标价）4779萬元，（土地出让总价见上海市房屋土地资源信息中心网站《上海市城镇房地产开发土地供应和开发利用情况向全社会公布情况汇总》）。
　　2004年3月12日，公开招标出让七级地段嘉定江桥镇7.132万平方米土地作为商品住宅用地，中标价每平方米1665元人民币（楼面价）。2004年7月12日，公开招标出让同地段嘉定江桥2号地块11.85万平方米土地，用来建造“中低价‘四高’示范居住区”，中标价每平方米楼面价20.6元。2005年6月15日、6月21日和10月26日，公开招标出让嘉定江桥5号地块13.09万平方米、6号地块7.74万平方米和9号地块10.93万平方米土地，用途同前，中标价分别是每平方米楼面价16.5元、20.1元、13.6元。（所谓“四高”，即“高起点规划、高水平设计、高质量施工、高标准管理”，体现“造价不高，水平高；面积不大，功能全；占地不多，环境美”的特色。在总体设计上，以多层住宅为主，局部为 4至 5层；“小户型”比率占总房型的 75%以上，其中约 60%为建筑面积 70至 80平方米的二室一厅，15%为建筑面积 50至 60平方米的一室一厅）。
　　将这些土地中标价格与欧美亚城市土地价相比，上海的土地一级市场商业用地价实在太便宜：2004年底，靠近十六铺的次繁华地段其商业用地楼面价才1.4万元，到2005年，上海又一“形象工程”、北外滩的 “世界第一摩天轮” （现已成为泡影）商业用地其土地单价是4.15万元，楼面价3.46万元。而这个地价已是上海一级土地市场地价之最高——圆明园路外滩源的土地价虽然是每平方米8.12万元，但楼面价只是1.46万元。相对应，住宅用地价就不低了：2004年，五级地段每平方米楼面价2737元，2005年，六级地段每平方米楼面价5326元，（请注意：这仅是土地一级市场的价格，上海称这个价格为 “起板价”，相当于“原始股股价”，在土地二级市场即转让市场上还有一茬接一茬的接盘者，接盘价是一茬高过一茬的），四级以下地段在一级土地市场上则基本没有住宅用地供应，也就无从知道价格（在土地出让一览表中出现的四级以下地段中的住宅用地都是“协议转让”，有些是“补地价”性质，有些是市政府批准以协议方式出让土地使用权的项目和市政府有关部门认定的旧区改造项目。与其地段相比，价格很低，是不能用来作比较的）。

土地定价缺乏规范

　　住宅用地定价是缺乏规范的：2004年七级地段嘉定江桥镇的商品住宅用地是每平方米楼面价1665.3元，然而，同年和隔年在同一个镇上政府建造的 “示范居住区”，楼面价只有每平方米13.6~20.6元，这与商品住宅楼面价要相差80多倍到120多倍，这些土地都是经过公开招标的、政府收取了土地出让金（占土地总价30%）和土地开发成本费（占土地总价70%）的，也就是说，土地开发成本都已经包括在内的！这样定地价，很难说没有随心所欲的成分。
　　同一个镇上的土地，同样的土地用途，楼面价悬殊达一百倍，真是匪夷所思。不知道在楼面地价悬殊的不同地块上，农民得到的 “征用价”是否也这样悬殊？另外，“示范居住区”顾名思义，应该是先示范后推广的，那么，这“示范居住区”每平方米十几元、二十元的楼面地价是否也应该推广？如果回答“是”，说明是政府在补贴地价，那就是市民和农民的共同福音了！如果回答“不”，那政府要“示范”什么？“示范”给谁看？
　　九级地段金山亭林有101.69万平方米土地是2005年6月9日批准投入使用的，用途为造“中低价普通商品房”，出让方式是“项目招标”，中标总价6.8亿，中标楼面价是每平方米882元，规划建筑面积77.097万平方米，土地面积64.25万平方米（数据来源：上海市房屋土地资源信息中心网《上海市城镇房地产开发土地供应和开发利用情况向社会公布情况汇总表》第187项）。
　　同年11月1日，这64.25万平方米土地又由一级市场公开招标出让，用途是造“商品住宅”，政府收取的土地使用权出让金是1927.4万元（出让合同号：沪金房地[2005]282号，见2005年12月《上海市有偿使用地块一览表》）。
　　于是，我们不知道这64.25万平方米的土地出让到底以6月9日的土地使用权出让金和土地总价为准，还是以11月1日的土地使用权出让金和土地总价为准？仰或以6月9日的土地使用权出让金、土地总价加上11月1日的土地使用权出让金、土地总价为准？
　　因为在这同一块土地上，6月9日的土地使用权出让金是2.04亿、土地出让总价是6.8亿；11月1日的土地使用权出让金是1927.4万，土地出让总价6425万。6月9日的土地楼面出让单价是每平方米882元，11月1日的土地楼面出让单价是每平方米100元。
　　这样提问，不是要故意为难有关部门。由于政府部门对土地的定价标准从未向社会公开，而在九级地段，每平方米100元的土地在土地一级市场又普遍存在。因此，只要政府不向公众公布一级市场土地是如何定价的，市民是有权向政府问个明白的。
　　以上除了金山亭林的101.69万平方米土地没有标注是在哪个市场的交易，其余都是政府在一级市场的土地出让。土地一级市场，就是政府一手出让土地使用权，一手收取土地使用权出让金的市场。土地一级市场定价不规范，整个土地市场价格就不可能规范。

土地市场难窥全貌
——了解“出让”市场易，了解“转让”市场难

　　土地二级市场，是从一级市场得到土地使用权者转让土地使用权的市场，也就是政府以立法形式准许炒卖土地的市场。但我们对这个市场知之甚少。由于二级市场的交易性质是“互通有无”，“愿买愿卖”，因此很多信息是得不到反映的。也就是说，对于土地交易，我们真正能有所了解的还是限于一级市场。
从官方渠道得到的二级市场唯一信息，是房地产业的土地转让收入。

表三、
全国房地产业土地转让收入与上海房地产业土地转让收入对比表
单位：亿元

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
全国土地转让收入
194.4
120.3
103.3
132.2
103.2
129.6
189
225.1
228.7
上海土地转让收入
40.6
45
33.9
30.1
15.3
23
59.5
61.1
78.5
上海占全国
21%
37%
33%
23%
15%
18%
31%
27%
34%
资料来源：《中国统计年鉴》、《上海统计年鉴》

　　上海土地转让收入占全国三分之一，说明上海房地产商在二级市场“面上交易”的活跃。有的房地产商得到土地转让收入，有的房地产商就转让到了土地。至于转让到了多少土地和转让单价，因为我们不可能知道房地产商之间的交易，就不能妄加猜测，况且，现在房地产商更感兴趣的是转让“项目公司”，转让到了公司，就是转让到了土地，但土地转让交易就难以从数据上反映了。
　　因此，很难说有哪个部门能全面把握了上海整个土地市场的交易，而土地二级市场交易价格不明朗，上海整个土地市场的交易价格就难以“平均”得出。
　　但是，土地二级市场一茬接一茬的转手交易现象存在的本身（行业中人认为能够在第三次转手中拿到土地都属不易），我们可以看到一级市场的利润空间、一级市场得地者的“背景级别”；由此可见，二级市场再炒卖、再不规范，如追本溯源，问题还是出在一级市场。

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