国际核不扩散机制的局限性与出路.doc

　 国际核不扩散机制的局限性与出路
冷战结束后,由于国际战略格局和安全形势的深刻变化,在两极格局下被压制的民族矛盾、宗教矛盾、国家间战略利益的矛盾以及霸权向全球扩展的冲动等都被释放出来,造成了国际社会的局部动荡和某些全球性问题的凸显,全球性核扩散问题就是其中之一。总体来看,尽管在国际社会的努力下防止核扩散的努力取得了一定进展,但全球核扩散形势依然严峻,国际核不扩散机制受到严峻挑战。首先，国际核不扩散机制包含着不合理、不公正和不完备的因素。国际防扩散机制最重要的规范性文件就是《不扩散核武器条约》(NPT) ,但该条约从诞生之日起就具有内在的不公正性和不完备性。该条约的宗旨包括三个主要内容,即防止核扩散、推动核裁军和促进和平利用核能的国际合作。这三点是一个复杂的有机整体,具有相辅相成、辩证统一的关系。但该条约把世界上的国家永久性地分成有核国家和无核国家两类,对有核武器国家和无核武器国家规定的义务不平衡:对无核国家防止核扩散的义务规定得明确而具体,但对有核国家裁减核武器的义务规定得却笼统和模糊。该条约根本管不住美苏(俄)两个核大国和其他核国家核武器的发展甚至核军备竞赛。目前,有核国家储存的核材料和核弹头数量惊人,一旦管理不善出现失误,将对世界的和平与稳定产生重大冲击。据权威机构统计,截止到2007年
1月,核国家保有的核弹头总数超过26 000枚,高浓缩铀1 700公吨和分离出的钚500 公吨,足够制造100 000件核武器。① 这不但使世界仍然笼罩在核战争的阴影当中,而且在具体操作层面上为制止大规模毁灭性武器扩散设置了难以逾越的障碍,是引发核扩散的一个永久性根源。国际原子能机构在核查和执行方面授权有限,对不遵守规则的国家无能为力。在促进和平利用核能的国际合作方面,条约只是做了原则性宣示,缺乏后续的可操作性的执行机制。此外,条约只能约束其成员国,对于坚持不参加《不扩散核武器条约》的非成员国(如以色列、印度、巴基斯坦)没有任何作用,对非国家行为体更不具有任何约束力,这就使得核不扩散机制无法覆盖整个世界,而是留有漏洞。②联合国安理会和国际原子能机构(IAEA)作为主要的防扩散保障和监督机构,在运作过程中不可避免地受到大国特别是西方国家的主导和操控,而大国之间出于各自的国家利益也往往难以达成一致意见。这就带来了两个后果:一是在许多国家看来,这两个机构的决议经常是不合理的、不公正的,更多地体现了大国之间的利益平衡;二是由于大国之间的利益和战略之间的矛盾,造成工作效率低下、执行监督难等问题。此外，作为国际核不扩散机制主要支柱的NPT 还存在其他的漏洞和不足，这表现在：（1）条约缺乏可操作性。例如，对核国家应承担的核裁军义务不具体，难以构成对核国家的压力。（2）条约没有规定核查的措施。虽然条约借助联合国于1957 年成立的国际原子能机构（IAEA）担负为条约所规定的无核国家和平利用核能进行核查的任务，但IAEA 的功能和效率都有严重的局限，事实证明，它还远远难以完成监测和发现无核国家秘密发展核武器的计划，更不要说发现非国家实体（例如恐怖主义集团）非法获取武器的秘密行动或者地下网络组织的非法核交易。（3）条约也没有规定有关执行（enforcement）的措施。缔约国家一旦被发现违约，或者一个无核的缔约国家以和平利用核能的幌子秘密非法地获取了核武器后宣布退出条约，条约本身对此无能为力，只有诉诸联合国安理会采取措施。（4）条约只能约束其成员国。对于坚持不参加NPT 的非成员国没有任何作用,这就使得核不扩散机制仍然没有达到理想的普遍性。③
其次，众多国家发展核能力的动机无法根本消除。国际核扩散之所以屡禁不止、防扩散努力之所以步履艰难的一个重要原因就是国家作为国际关系的行为主体,发展核能力乃至核武器的动机始终无法根本消除。在这方面,国内外学者提出了一些不同的看法和观点。斯科特·萨甘( Scott Sagan)提出了三个模式:一是国家安全模式( the security model) ,即国家发展核武器的目的是强化国家安全以应对外部威胁特别是核威胁;二是国内政治模式( thedomestic politicsmodel) ,即把发展核武器作为政治工具谋求国内官僚集团的利益;三是规范模式( thenormsmodel) ,即一国寻求核武器或者在核武器发展方面采取克制的态度,是为国家的现代性和身份提供一种重要的规范性象征。④ 如果影响这三个模式的因素发生变化,弃核便成为可能。有学者认为,从国家发展核武器的动机来看,核扩散主要有三种模式:一是保生存模式;二是强国战略模式,即发展核武器主要是强国战略的一部分;三是发展核潜力模式,即在发展民用核工业的同时,暗中发展核武器技术和能力,一旦政治需要,就可以在很短的时间内将民用核设施转为军用而成为有核国家。⑤
再次，美国的双重标准破坏了国际防扩散努力的公正性和严肃性美国的双重标准表现为两个方面:第一,对自己和其他国家区别对待。美国从来没有停止过更新、加强自己的核武器打击系统和战略导弹防御系统,而对其他国家的核开发却始终保持高度警惕甚至反对的态度。第二,对已经或正在发展核能力的国家,美国出于地缘政治和当事国与美国的关系考虑区别对待:对于它认定为敌人和对手的国家,它想方设法予以制裁、打击;而对盟国研发或升级核武器的做法却听之任之,连建立包括以色列在内的中东无核区的建议也予以拒绝;对印度这样已经突破核门槛的地区大国也由最初的制裁转而采取核合作的政策。2005年5月2日,美国前总统吉米·卡特在《国际先驱论坛报》上发表文章,直截了当地指出,是美国在破坏《不扩散核武器条约》,美国对当前国际核不扩散机制面临的危机负有不可推卸的主要责任。⑥对西方的仇恨心理和核武器的巨大破坏性特点导致恐怖组织企图拥有核武器毋庸置疑,恐怖主义是一种邪恶势力,但是从另一个角度说,它也是对国际关系中强权政治、霸权主义的一种极端的反抗形式。正是出于对西方世界刻骨铭心的仇恨,也因为核武器所具有的巨大杀伤力必将给西方世界造成更大的恐慌,所以恐怖组织才企图拥有核武器。美国对此最为担心,所以在九一一事件后将反对核扩散与恐怖主义挂钩,不遗余力地阻止恐怖主义组织获取任何核武器。联合国安理会于2004年4月28日通过的第1540号决议,首次把非国家( nonstateactors)纳入到国际防扩散视野。⑦ 决议规定,禁止任何国家向企图制造、获取拥有、发展、运输、转移或者使用大规模杀伤性武器和投送手段的非国家行为体提供任何形式的支持。然而,要做到这一点困难重重。
地区动荡的形势和高新科学技术迅猛发展两者的结合，使得参与武器扩散的主体迅速从过去完全是主权国家扩大到所谓的非国家政治实体，这可能是冷战结束以后国际核不扩散努力遭遇到的另一个全新的挑战。九一一恐怖袭击是这一危险出现的第一个鲜明的信号。但那次袭击的工具是被劫持的民航飞机，如果一旦恐怖集团掌握了生化甚至核技术，则后果更加不堪设想。以核武器扩散而言，制造核武器的技术已无秘密可言，任何一个政治集团只要获取一定数量的核材料，制造出一个粗糙的核装置便无大的困难。另外，还应注意到，使得武器扩散形势更加错综复杂的还有以下一些因素：（1）传统的国际条约和法规都只是针对主权国家，而非国家实体，对后者根本没有约束力；（2）非国家实体获取大规模杀伤性武器、技术和材料的隐蔽性更强，恐怖分子可以方便地跨越国界从事地下活动，国际社会很难进行持续的跟踪和控制；（3）几乎绝大多数的高新科学技术都具有两用功能，即既有民用与和平目的的功能，又具有导致发展大规模杀伤性武器的直接或间接的作用，而民用和军用往往难以严格区分，大大增加了国际防扩散的广度和难度；（4）一些私营公司、非政府组织甚至有野心的个人从事非法地输出或获取敏感技术和材料以牟取暴利或达到某种政治目的，这又为武器技术的扩散开辟了另一个方便的渠道，前两年从已发现的以巴基斯坦首席核科学家A.卡迪尔.汉（Abdul Qadeer Khan）为首组成的一个大规模国际非法进行核技术和材料交易的地下网络的案例可以看出，这种地下的核交易已经发展到了惊人的程度，实际上西方许多大型的公司也参与其中。国际防扩散的首要任务在于能否成功应对上述长期困扰国际核不扩散机制的重大挑战，在以下三个方面取得实质性进展：首先，重新启动核裁军和军备控制的进程。这要求所有核国家尤其是两个具有最大核武库的国家——美国和俄罗斯忠实地履行NPT 和其他国际条约对它们规定的义务和责任，在它们真正大幅度地削减各自的核武库之后，和其他核国家一起继续削减各自的核武器，直至全面彻底地销毁所有的核武器，真正实现全面禁止核武器的最终目标。其次，劝阻所有具有发展核武器野心的国家放弃这一意图。对已经拥有核武器的印度、巴基斯坦和以色列以及朝鲜和伊朗通过地区外交途径做出适当的安排，在保障它们各自安全关切的前提下，争取实现无核化的目标。在有效监督的条件下保障所有无核国家和平利用核能的权利。　最后，加强国际合作，全面执行联合国安理会1540 号决议，切实弥补当前国际不扩散体制存在的各种漏洞，将反恐和制止武器扩散结合起来，切断非国家实体获取大规模杀伤性武器技术和材料的一切途径。⑧显然，完成上面提到的任务绝不能依靠一国之力，也难以想像仅仅在一个领域采取措施便能一蹴而就。防扩散是一个庞大的系统工程，只有依靠国际社会所有成员的共同努力，在政治、经济以及军事等各个领域同时采取有力措施，才能收到效果。这意味着需要采取多边主义的途径和综合性的措施，要发挥以联合国为中心的各个国际组织的作用。同时，还要看到，防扩散如同反对恐怖主义一样，从本质上讲首先都是个政治问题，因为只有从政治和安全上为各个国家和人民提供一个祥和稳定的环境，国家有足够的安全感，人民安居乐业，则武器扩散和恐怖主义的威胁都将失去滋生和蔓延的土壤。在防扩散和反恐问题上既需必要的防范和控制甚至对抗的措施，但主要还是要疏导，避免矛盾激化。正确的防扩散和反恐策略都需要各国在相互尊重和平等的基础上通过国际合作的途径加以解决。
一个合理的防止核扩散机制必须建立在三个基础原则之上,即道德公正、人类安全、和平利用核能。但是,正如经济学研究中如何解决公平与效率之间的平衡问题是一个永远的难题一样,在国际政治和国际关系中的很多问题上,公正与安
全之间的平衡也是一个永远的难题。世界各国的经济发展史表明,如果一味地强调社会公平,实行“不患寡而患不均”的政策,经济就不会得到快速发展,效率上不去,基于贫穷水平上的社会公平也就失去了意义。一项好的经济发展战略和政策必须遵从效率优先、兼顾公平的基本原则。只有在保障经济健康发展的过程中注意解决公平问题,才能在社会公平与经济发展之间形成一个良性的循环。毫无疑问,效率优先、兼顾公平,体现了对公平和效率双重社会价值的两难权衡和现实选择。同理,在解决国际政治中的全球性问题特别是核扩散问题时,我们也只能遵从安全优先、兼顾公正的基本原则。寄希望于完全的公正性是不现实的,毕竟在人类历史的长河中,国际关系和国际秩序还从来没有达到完全公正性的高度。因此,我们在思考国际防扩散机制的建设时,只能适当兼顾公正性原则,而把重点放在人类安全与和平利用核能两项基础原则上面。鉴于此,大国协调基础上的国际治理才是唯一可行的现实战略选择。对国家的决策者来说,永远不能放弃现实主义的战略思维,否则就会置国家于危险的境地;同时,从长远历史眼光并站在全人类利益的高度看问题,主要国家的决策者还必须拥有理想主义的美好追求,否则世界历史就不会前进。鉴于各国对于核能源需求的紧迫性、核技术扩散的难以控制性、核扩散对人类安全的巨大威胁性,我们必须把视野从国家层次上升到整个世界的层次,转换思维方式,从国家安全上升到共同安全、合作安全,从国家发展上升到共同发展、合作发展。这也是胡锦涛主席提出的“和谐世界”思想的主要内容之一。从国际治理的角度看,如果总是坚持国家本位的立场,那就永远无法摆脱国际社会的无政府状态、安全困境和道德困境。而联合国作为维护世界和平和促进发展的最具普遍性、代表性和权威性的国际组织,在防止核扩散问题上自然是责无旁贷,理应成为治理国际核扩散问题的主要制度平台。

注释：①S IPR I Yearbook 2007: A rm m ents, D isarm m ent and International Security, Oxford: Oxford University Press, Summary Version,2007, p121, http: / /www. sip ri. org/ contents/ editors/YB07minis.
②详细分析可参见潘振强:《试论国际制止大规模杀伤性武器扩散及中国的对策》,载《世界经济与政治》, 2006年第8期
③潘振强:《试论国际制止大规模杀伤性武器扩散及中国的对策》,载《世界经济与政治》, 2006年第8期
④ ScottD. Sagan, “Why do StatesBuild NuclearWeapons? Three Models in Search of a Bomb, International Security, Vol. 21
⑤孙向丽:《核扩散:发展历史、扩散模式与前景》,载《世界经济与政治》, 2007年第12期
⑥ [美]吉米·卡特:《〈不扩散核武器条约〉效力减弱》,载《参考消息》, 2005年5月2日
⑦ SIPR I Yearbook 2007: A rm am ents, D isarm am ent and International Security, p119, http: / /www. sip ri. org/ contents/ editors/YB07minis.
⑧参见联合国安理会于2004 年4 月28 日通过的1540 号决议，该决议“确认所有国家亟须采取更多有效措施，防止核生化武器及其运载工具的扩散”。http://www.un.org/chinee/aboutun/prinorgs/sc/sres/04/s1540.htm