我国区域旅游合作的现状、方向和对策研究.doc

国家社会科学基金项目04BJY070

我国区域旅游合作的现状、
方向和对策研究

目 录

摘要
总报告：我国区域旅游合作的现状、方向和对策研究

一、旅游经济：区域性、竞争与合作
（一）区域性是旅游和旅游业的基本特性
（二）竞争是区域旅游发展的基本法则
（三）合作是区域旅游发展中的一种正和博弈

二、合作的艰苦努力与存在的突出问题
（一）不懈的探索
（二）基本的格局
（三）突出的问题

三、区域旅游合作主体的界定
（一）政府是区域旅游合作的重要主体
（二）企业和非政府组织同样是不可或缺的合作主体
（三）合作主体相互之间的关系

四、区域旅游合作领域的研判
（一）广泛的合作领域
（二）不同主体的有效活动范围
（三）合作空间的帕累托改进

五、区域旅游合作机制的分析
（一）区域旅游合作的推进机制
（二）主导机制的演变
（三）核心在于协调利益关系

六、区域旅游合作方向的把握
（一）健全三大主体，形成多元合力
（二）转换主导机制，增强共赢激励
（三）拓宽合作领域，延伸产业链系
（四）优化空间结构，互动区内区际

七、区域旅游合作对策的选择
（一）政府层面
（二）旅游企业层面
（三）非政府旅游组织层面

分报告一：长江三角洲区域旅游合作研究
分报告二：珠江三角洲区域旅游合作研究
分报告三：环渤海区域旅游合作研究
分报告四：我国内陆区域旅游合作问题研究
分报告五：国际经验：区域旅游合作的理论与实践
附 件

摘 要

本课题研究始于2004年7月，经过了课题设计、文献资料收集与理论研究、实地调查和数据分析、分报告和总报告写作、修改等阶段，于2005年11月基本完成。课题组先后召开了7次组内成员讨论会和2次小规模的专家研讨会，并先后到广东、上海、浙江、江苏、吉林等省市进行了调研。研究期间，已有阶段性成果发表于《2003-2005中国旅游业发展：分析与预测》（中国社会科学文献出版社，2005年版），并形成了5个分报告。
课题的最终成果为《我国区域旅游合作的现状、方向和对策研究》。研究报告梳理了相关的文献，分析了旅游经济的区域性以及区域旅游发展中的竞争与合作问题；具体描述了改革开放以来，我国区域旅游合作的演进轨迹、阶段性特点和“三圈五板块”的基本空间格局；进而指出，目前存在的突出矛盾和主要问题，一是合作偏重于务虚，各自为政的局面尚未根本扭转；二是合作偏重于政府，企业的积极性和主动性尚待发挥；三是合作受制于现行的体制与地方保护主义；四是合作缺乏有效的推进机制；而这些矛盾和问题的破解，必须从更深层次上对区域旅游合作的主体、区域旅游合作的领域和区域旅游合作的机制展开进一步的分析。
研究报告界定了区域旅游合作的主体，认为政府是区域旅游合作的重要主体，但并非唯一的主体；旅游企业和旅游行业协会等非政府组织，同样也是区域旅游发展中不可或缺的合作主体。如果合作主体模糊或缺损，如果仅有这类或那类主体的积极性，而没有三大类主体共同形成的“合力”，那么区域旅游合作将难以拓展和深化。当然，政府、企业和非政府组织是三个不同层面上的合作主体，而且在区域旅游发展与合作的不同时点上，它们各自的地位和作用也不尽相同。
研究报告研判了区域旅游合作的领域，认为区域旅游合作有着非常丰富的内容和十分广阔的领域，但政府、旅游企业和非政府旅游组织各自有效的活动领域，却是特定而有限的。因此，成功的区域旅游合作，需要由不同的主体在各自有效的活动领域内充分地发挥各自的作用。一般而言，在存在着现实合作利益的领域中，企业将会积极地、自觉地、主动地去建立和发展各种合作关系；而那些在既定的制度条件下，暂时不存在合作利益或存在着潜在合作收益的领域，则需要通过政府或非政府组织的合作与努力，改变制度安排而实现帕累托改进。
研究报告分析了区域旅游合作的机制，认为较竞争机制来得复杂，区域旅游合作往往是以下多种机制共同作用的结果，即行政推动机制、市场调节机制、协商解决机制、法律保障机制和人文融合机制等，其核心在于协调各地、各方的利益关系。当既定的制度条件下、合作利益难以实现或其帕累托改进难以有效时，政府行政推动会成为其中的主导机制；反之，则市场主导应取代政府主导而成为推动区域旅游合作的基本力量。
研究报告进一步提出了区域旅游合作的方向，认为“十一五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，也是旅游业发展的黄金时期，但机遇和挑战并存，希望与风险同在。要保持旅游经济较快的增长速度，不断提升其增长的质量和效益，为2020年实现世界旅游强国的目标奠定坚实基础，就必须进一步扩大和深化区域旅游合作，走优化整合之路，走协调发展之路。为此，需着重把握以下战略方向：
一是健全三大主体，形成多元合力，即政府要归位，企业要到位，非政府组织要补位。
二是转换主导机制，增强共赢激励，即实现由政府主导机制向市场主导机制的转换，同时注重协商制度的建设，强化激励和约束。
三是拓宽合作领域，延伸产业链系，即以资源共享和客源互送为基础，全方位扩展合作领域；以横向的“同业联动”和纵向的“交叉联动”为依托，不断拉长产业链系；以覆盖主流旅游产品的精品线路为载体，实现宽领域、大范围、多层次的区域旅游合作。
四是优化空间结构，互动区内区际，即在跨省旅游区内构造圈层结构，在跨省旅游区之间构造网络结构，在国际竞争与合作中构造“王”字形结构，为区域旅游合作的发展提供有力的支撑。
研究报告最后从三个层面有针对性地选择了相应的对策，提出在政府层面上，应将区域旅游合作作为“十一五”时期推进区域协调发展的一个重要突破口和一种优先战略；应由国家发改委和国家旅游局牵头，尽快组织相关省市联合编制区域性的旅游业协调发展规划；应设立各种区域旅游合作的政府首脑联席会议制度，齐心协力地共克制度障碍，共建基础设施，共保生态环境。在旅游企业层面上，应以资金、技术、管理和品牌等为依托或纽带，走集团化之路，走连锁化之路，走专业化之路，从而有效整合区域资源要素，深化区域旅游合作。而在非政府旅游组织层面上，则应争取必要的企业赋权和政府赋权，真正成为区域旅游合作的独立主体；应广泛建立各类区域性的非政府旅游组织，创建区域旅游合作的新平台；应加强同世界非政府旅游组织的联系与合作，推进区域旅游合作的国际化发展。
关于“长江三角洲区域旅游合作”、“珠江三角洲区域旅游合作”、“环渤海区域旅游合作”、“内陆区域旅游合作”和“国际区域旅游合作”的五个分报告，为总报告提供了基础和支持。

总报告：
我国区域旅游合作的现状、方向和对策研究

改革开放以来，旅游业的崛起构成了我国发展进程中一道亮丽的风景线，旅游业已成为各省市竞相培育的一个重要经济增长点。在当前新的发展阶段上，我国旅游业要进一步按照科学发展观的要求，提升竞争力并实现全面、协调和可持续的发展，很大程度上将取决于区域内或区域间旅游资源、旅游市场、旅游产品、旅游人才和旅游信息等的互补与整合。为此，深入细致地分析我国区域旅游合作的轨迹，实事求是地梳理区域旅游合作的问题，审时度势地把握区域旅游合作的方向，积极大胆地探索激活区域旅游合作的对策，具有十分重要的战略意义。

一、旅游经济：区域性、竞争与合作
在市场经济条件下，旅游经济的发展呈现出明显的区域差异，区域性的利益关系形成了错综复杂的格局，并表现为多样化的竞争与合作的博弈。
（一）区域性是旅游和旅游业的基本特性
区域旅游的活跃是当代旅游发展的一个显著特征，也是我国旅游业崛起的一种重要形式。无论从国际视野，还是从国内发展来看，旅游业都具有鲜明的区域性（孙尚清，1990）。区域性已成为旅游经济发展的一个规律性现象（林洪岱，1983）。这种区域性在空间上表现为一种中心地理结构，形成了轴式、圈层、链式等若干向心的形式（楚义芳，1999）。
一方面，旅游需求具有明显的区域性。据世界旅游及旅行理事会（WTTC）的分析报告，1970年全球出游者的70.5%来源于欧洲，23%来源于美洲，3.6%来源于东亚、南亚和太平洋地区；1980年全球出游者的65.6%来源于欧洲，21.6%来源于美洲，8.2%来源于东亚、南亚和太平洋地区；1990年全球出游者的62.1%来源于欧洲，20.6%来源于美洲， 12.3%来源于东亚、南亚和太平洋地区；2001年全球出游者的57%来源于欧洲，17%来源于美洲，17%来源于东亚、南亚和太平洋地区。[1] 世界旅游及旅行理事会（WTTC）历年“世界旅游业报告”。
旅游需求的区域性与旅游者对距离的敏感有着直接的关系。对我国上海、成都、西安和长春等城市进行的抽样调查表明，本城居民的出游空间80％集中在距离城市 500公里的范围内；而来本城的非本城居民的出游范围则主要分布在距城市250公里范围内(吴必虎等，1994)。旅游需求总体上呈现出一种随距离而衰减的规律。
另一方面，旅游供给也具有明显的区域性。据世界旅游组织（WTO）统计，2004年全球十大旅游接待国或地区共吸引境外游客3.6亿人次，约占世界入境游客总数7.6亿的近50%；其中法国、西班牙和美国仍位居旅游接待国的前三，中国则超过了意大利而名列第四。[2] 世界旅游组织（WTO）。
旅游供给的这种区域性，与旅游资源、要素分布的区域性密切相关。我国目前的486家AAAA级景点，就有18%、5%和5%分别集中于苏浙沪地区、北京和广东。[3] 据中国旅游网（ 相关数据计算。
这种区域性在旅游投资和产业布局上同样得到了充分的体现，以三星级以上的旅游宾馆为例，沪苏浙、广东和北京的占有量即分别为全国总数的21%、14%和8%。[4] 据中国旅游网（

（二）竞争是区域旅游发展的基本法则
对区域旅游的发展而言，竞争具有普遍的意义。众所周知，市场经济就是竞争经济，竞争是市场经济的活力之源。因此，在市场经济条件下，无论是旅游区域之间的竞争还是旅游区域之内的竞争，无论是企业之间的竞争还是政府之间的竞争，都是难以避免的。
竞争还源于旅游者的选择性、旅游需求的弹性、旅游产品的可替代性和旅游供给的不可储存性（葛立成，1996；李芸，2002）。人们在从事旅游还是进行其它的消费活动之间，在赴某地旅游还是赴另地旅游之间，在某一时段旅游还是另一时段旅游之间，总是有着很大的选择空间。这就使得旅游需求对各种经济、社会、文化等影响因素十分敏感。而旅游供给则往往是既定的，一地客房床位或景点容量的规模一旦形成，就难以随着旅游需求的瞬息万变而迅速增减的，也不可能储存起来。这种旅游供需的矛盾，进一步强化了区域旅游发展中的竞争关系。
区域旅游竞争的形式是多样而复杂的。例如，在国内和国际争夺旅游产品的市场份额。目前全国至少已有24个省区市将旅游业确定为了支柱产业、重点产业或特色产业，正不断加大投入，竞相招揽客源。[1]国家旅游局局长邵琪伟在青海省旅游发展大会上的讲话，中国旅游报2005年4月25日。
例如，在国内和国际争夺旅游投资。区域旅游的发展在很大程度上取决于能否吸引大量的国内外投资，而投资总量又是有限的，因而竞争在所难免。再例如，在旅游资源的开发、旅游基础设施的建设和旅游人才的利用等方面，利益的冲突和区域的竞争同样是存在的。但从竞争的基本态势看，大体上是循着由传统的价格竞争向服务竞争、品牌竞争扩展这样一个由简单到复杂、由单因素到多因素的道路前进的。
（三）合作是区域旅游发展中的一种正和博弈
区域旅游的竞争力，既来源于竞争，也来源于合作。区域旅游合作是旅游经济发展和资源要素优化配置的必然要求，是地域分工和相互依存的必然要求，是产业扩张和规模经济跨区域发展的必然要求，也是技术进步和信息化进程的必然要求。区域旅游合作既不是此消彼长的零和博弈，更不是两败俱伤的负和博弈，而是一种互惠互利的正和博弈。
旅游资源禀赋的空间互补性、旅游活动的空间连续性以及区域文化内涵的相对一致性，是影响区域旅游合作的重要因素。因而，区域旅游合作既可以是产品的合作(旅游景点、旅游线路等)，也可以是客源市场的合作(共同开拓、联合促销等)，还可以是资本等要素的合作、经营管理的合作、甚至品牌形象和制度安排的合作。推进区域旅游合作,可以有效地打破市场割据和地方保护主义，避免景点(特别是主题公园)的近距离重复建设，实现旅游基础设施的跨地区共享和资金、信息等要素的跨地区流动（王雷亭等，2003）。推进区域旅游合作,有利于旅游产品的多样化、旅游线路的网络化，有利于各地在旅游规划、开发、经营、管理等方面取长补短，形成区域合力，发挥整体优势，实现旅游业的可持续发展。
区域旅游合作，按地理范围可以分为区域之间的合作和区域内部的合作，即区际旅游合作与区内旅游合作；按合作性质可以分为旅游目的地与客源地之间的合作，以及目的地与目的地之间的合作；按合作所产生的基本效果，又可分为优势互补的合作与优势叠加的合作等。区内的旅游合作是增强区域整体旅游竞争力的重要途径。区际的旅游合作则是不同区域在竞争中实现互利共赢的合理选择。

二、合作的艰苦努力与存在的突出问题
区域旅游合作并不是一个新问题。改革开放以来，我国的政界、学界和企业界都对这一问题给予了大量的关注，并进行了艰苦的努力。
（一）不懈的探索
区域旅游合作是随着旅游经济发展的历史进程而逐步形成和扩展的。区域旅游的发展水平不仅决定了区域旅游合作的必要性，而且也决定了这种合作的可能性。区域旅游越发达，相关的合作往往就越广泛和深入。我国区域旅游合作的演进轨迹，大致呈现以下的阶段性：
1、1978-1991年，在入境旅游为主背景下的区域旅游合作的努力。
1978年10月至1979年7月，邓小平同志5次作了专题讲话，要求尽快发展旅游业，并就旅游业对改革开放的积极作用以及旅游管理、旅游开发、旅游促销等一系列的基本认识和基本规律，作出了明确的指示（何光玮，2000）。中国打开了国门，旅游业由接待入境旅游而开始起步，“外事接待型”也开始向“经济产业型”转变。但当时的旅游管理体制仍然沿袭了传统计划经济的许多特点，高度集权，管理以行政手段为主，注重纵向联系，条块分割，客源主要由“条条”负责组织和分配，接待则由“块块”完成等。1984年，我国出台了旅游业“（国家、地方、部门、集体和个人）五个一起上”的发展方针，拉开了跨行业、跨所有制、跨地区旅游合作的序幕。1986年，进一步提出了“大旅游”的发展理念，强调通过多部门、大跨度的协作来推动旅游业的发展。不过，鉴于当时区域旅游的矛盾和问题尚不突出，因而相关的理论研究主要是围绕着区域旅游合作的重要性和必要性（魏小安等，1985；王大悟，1987）而展开，相关的实践活动则总体上具有零星的、松散的和行政性的特点，相关的探索包括将区域旅游合作纳入跨省市经济协调会的议题[1] 例如，1984年根据中央关于开发西南和发展区域经济的指示精神，四川、云南、贵州、广西、重庆在贵阳成立了“西南四省区五方经济协调会”。随后，于1986年和1990年先后接纳了西藏自治区、成都市为正式成员，称为“五省区六方经济协调会”。重庆成为直辖市后，改称为“六省区市七方经济协调会”。
、尝试建立区域性的旅游协作组织[2] 例如，1987年协商建立的西南旅游协作区，就是我国内陆较早设立的跨省区旅游经济协作组织。
、联手推出专题旅游线路 [3] 例如，1990年西北五省区的“丝绸之路”旅游线路；重庆、湖北合作开发的“长江三峡旅游线”等。
等。如长三角区域，关于华东区域旅游联合发展机制改革的建议（王大悟，1985）、上海经济区旅游“树立合作观念”必要性（林洪岱，1986）、理念及构想的探索；珠三角旅游合作则以引进外资投资旅游设施为主要合作形式，在人流上以吸引港澳人员入境旅游为主，同时开始放开境内居民赴港澳旅游；国内跨区域合作开始成为探讨课题，并有初步行动；环渤海地区通过召开旅游协作会议，成立环渤海五城市旅游协作会。
（2）1992-1999年，在国内旅游迅猛崛起背景下的区域旅游合作的努力。
1992年邓小平同志的南巡谈话和1994年党的十四大，明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标，加快了我国市场化的进程，进一步激活了社会财富涌流的源泉。随着经济社会的发展、人们收入水平的提高和消费结构的改变，国内旅游势如破竹般地在我国大地上迅猛崛起。90年代以来，国际旅游收入平均递增率为24.4％，国内旅游收入平均递增率则达到39.2％，1999年全国旅游总收入已占到GDP的4.88％。

图1.1992-1999年国内旅游的发展
与此同时，区域旅游发展中的矛盾与冲突也日益显现，区域旅游合作的必要性与紧迫性与日俱增。这一阶段，我国的区域旅游合作迈出了较大的步伐，合作内容更加广泛，合作形式更加多样，除政府间合作之外，旅游企业间的跨区合作也开始崭露头角。1992年，上海、江苏、浙江三省市的旅游部门共同举办了“江浙沪旅游年”活动，标志着长三角地区的旅游合作掀开了新的一页。在珠三角，1992年粤港澳大三角旅游界联欢洽谈会的召开，粤港澳三地旅游合作开始进入实质性发展，随后的泰—马—新联线游菲律宾香港游、印尼香港游线路、大利亚、新西兰海外游线路等旅游线路的开辟使珠三角旅游正式走向了国际。在环渤海地区，北京、天津、辽宁、山西、河北、山东和内蒙古已组成环渤海旅游协作区,共同探讨旅游产品和市场的开发,并拟接收河南、吉林、黑龙江三省加盟,形成中国北方旅游协作区。1993年，湖北省在原“三国旅游线”的基础上，外联邻近五省，策动了专项的“三国区域旅游线”。1996年，北方11省区组建了北方旅游协作区，在加强区域联系、举办北方旅游交易会、合作开发旅游线路和产品、促进各地旅游业发展等方面实现了新的突破。1997年，陕西分别与江苏、安徽和北京签订了《旅游经济合作协议》，议定在旅游资源开发、旅游市场促销、旅游客源互补、旅游人才交流等多方面进行密切的配合。同年，陕西与贵州合作，推出了由政府牵头、旅行社为主体的跨区域联合促销。
（3）2000年迄今，在区域经济一体化背景下的区域旅游合作的努力。
进入21世纪以来，全球化和一体化日益成为世界经济发展中并行不悖的两股潮流。为应对全球竞争的挑战，我国明显加快了以长三角、珠三角和环渤海湾地区为代表的区域经济一体化的进程，旨在通过区域合作与分工协作，有效避免恶性竞争，有序实现合作与共赢，进一步增强整体的竞争能力。在这一背景下，区域旅游合作形成了空前活跃的局面。长三角、珠三角或环渤海地区的《区域旅游合作宣言》，都标志着这一时期我国的区域旅游合作已由随机、零星、松散型进一步转向规范、全面和紧密型。
2000年，由上海、江苏、浙江两省一市政府高层领导牵头的首次沪苏浙经济合作与发展座淡会在杭州召开，确定了包括旅游在内的五方面合作内容。2001年，该三省市旅游部门在广泛调查研究的基础上，提出了新时期长三角区域旅游合作的总体思路、目标和重点。2003年，“长三角”地区的15个城市签署了《长江三角洲旅游城市合作宣言》，提出要将长三角旅游区建设成中国第一个跨省市的无障碍旅游区。2004年，北京、天津、山东、黑龙江、吉林、辽宁、河北、河南、山西和内蒙古等十省市区在北方旅游交易会上签订了《区域旅游合作（烟台）宣言》。同年，“泛珠三角区域合作与发展论坛”在香港举行，其间签署了《泛珠三角（9＋2）区域合作框架协议》，旅游合作成为该区域合作的重要内容。同年，西北五省区（新疆、陕西、甘肃、宁夏、青海）与西藏联合签署了“5+1”大西北旅游合作圈的协议；福建、浙江、江西、安徽四省14个市联合签署《闽浙赣皖旅游区域（武夷山）合作宣言》；等等。
同期，一些跨国跨境的区域性合作也初露端倪。涉及中国、越南、泰国、缅甸、老挝五国的湄公河次地区旅游开发项目，经过几年的酝酿，已于2003年由云南与相关各方在一些重要的环节上达成共识，通过水路、公路及空中航线来立体式地共同开发澜沧江-湄公河黄金旅游线。涉及中、朝、日、蒙、俄、韩六国的图门江旅游开发合作，黑龙江、内蒙古自治区与俄罗斯的中俄边境旅游合作等，也已达成意向并或逐渐活跃起来。
（二）基本的格局
空间上，我国的区域旅游合作以点线扩张、板块结合为主要形式，总体上形成了“沿海为主、内陆为辅”的“三圈五板块”（即“3+5”）的基本格局。
1、三大区域旅游合作圈。
——长三角区域旅游合作圈，主要涵盖以上海市为中心的大都市经济圈，包括上海市，江苏省的南京、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、南通、泰州（即“苏南”地区），以及浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山（即浙东北地区），共计15个城市，总面积为99698平方公里，总人口为7534万人。但考虑到行政区划对经济圈划分的影响以及近几年来苏北、浙西南交通条件的改善和经济联系的加强，广义上讲的长三角区域泛指上海市、江苏省和浙江省。长三角拥有4A级景点82个，占18.5%；优秀旅游城市30个，占16.5%；3星级及以上的宾馆占全国的21%；旅行社数量占全国的1/3以上，星级饭店约占全国50%。2004年该区域接待的国际旅游者，大致占全国的9%，国际旅游收入约占全国的23%，接待的国内旅游者大致占全国的30%，国内旅游收入约占全国的72%。
——珠三角区域旅游合作圈，主要涵盖广东省中南部地区，后拓展到全省，乃至邻近省份。目前，仅以广东为计，拥有全国宾馆饭店总量的14%（3星以上），4A景点的5%，；2004年该区域接待的国际旅游者，大致占全国的14%，国际旅游收入约占全国的20%，接待的国内旅游者大致占全国的8%，国内旅游收入约占全国的25%。
——环渤海区域旅游合作圈，主要涵盖地区由当初的包括丹东、大连、营口、盘锦、锦州、葫芦岛、秦皇岛、唐山、北京、天津、沧州地区、惠民地区、东营、潍坊、烟台、威海和青岛等十七个沿渤海湾环绕的地区和城市。广义上的环渤海地区包括北京、天津两大直辖市及辽宁、河北、山西、山东和内蒙古中部地区，共五省（区）二市。根据北京、天津与河北、辽宁的数据资料统计，全区共有国家级重点文物保护单位多达63处，占全国的26.1%；国家重点风景名胜区16处，占全国的18%；历史文化名城17座；4A级景点97家，占全国20%；拥有全国3星级以上的宾馆饭店总量的17.8%； 2004年该区域接待的国际旅游者，大致占全国的4%，国际旅游收入约占全国的17%，接待的国内旅游者大致占全国的17%，国内旅游收入约占全国的52%。
图2.我国区域旅游合作的“3+5”空间格局

2、五个区域旅游合作板块。
——西南区域旅游合作板块，主要包括四川、云南、贵州、西藏、重庆和广西西部地区，它们在地理位置、自然条件、交通布局、民族文化、社会心理等方面具有较高的关联度，旅游资源的总量和丰度在我国均名列前茅，具有很高的品味。该区域的旅游合作起步较早，且合作行动卓有成效。近20年来，在健全立体旅游交通网络、建设旅游信息网络、推进旅游教育合作、加强区域旅游规划、合作开发旅游资源和进行旅游促销等方面，取得了不少进展。2002年，四川、云南、西藏三省区达成了共同开发建设“香格里拉生态旅游区”的共识，形成了《川、滇、藏联合创建“中国香格里拉生态旅游区”的意见》、《首届“中国香格里拉生态旅游区”会议纪要》和《四川省、云南省、西藏自治区旅游局联合实施“中国香格里拉生态旅游区”旅游合作2002-2003工作计划》。目前，以“中国香格里拉生态旅游区”为代表性成果的西南区域旅游合作，正在向统一规划、整体开发、多层次多方位合作的纵深发展。
——西北区域旅游合作板块，主要包括新疆、甘肃、宁夏、青海、陕西和内蒙古西部地区。该区域的文化背景密切关联，人文资源内涵相近，西北少数民族风情和民俗文化更具有独特的优势。尽管在20世纪90年代中期，陕西就曾围绕“丝绸之路”旅游线积极推动与西北五省区的合作，但总体收效甚微。而随着西部大开发战略的实施，近年来西北各省区基于“丝绸之路”旅游线的合作已经开始发力。2004年，五省区和西藏旅游局负责人在乌鲁木齐签署了共同打造青藏高原旅游品牌的协议，在制定旅游政策、策划旅游项目、安排旅游线路等10个方面取得了共识，并联合编制了《中国青藏高原旅游区规划》，出台和实施了互惠互利的区域旅游合作政策。
——东北区域旅游合作板块，主要包括辽宁、黑龙江和吉林东北三省。2000年，哈尔滨、长春、沈阳和大连正式签署成立区域旅游联合体，联手促进东北区域旅游的发展。这四个城市在旅游资源上有着相近的特点，旅游线路又相互连通，它们之间的合作对东北区域发展大旅游、形成大产业、构筑大市场，起着十分重要的作用。四城市的旅游联合体，以市旅游局为主、吸收旅游骨干企业组成，共同致力于区域旅游发展战略、区域旅游规划布局、区域旅游商品开发、区域旅游特色形成和区域旅游策划促销，以塑造东北旅游的整体形象。随着振兴东北老工业基地战略的实施，区域旅游合作的范围进一步扩大，2004年由吉林市与延边朝鲜族自治州等旅游部门共同倡议，正式成立了东北三地五方旅游区域联合组织，该组织的联席会议通过了《东北三地五方旅游合作联合体章程》和《东北三地五方旅游区域联合体框架协议》，按照优势互补的原则，整合东北的旅游资源。2005年因鞍山的加盟而改名为东北“4＋1”城市区域旅游联合体，并签署无障碍旅游框架协议。该联合体还共同推出了“东北旅游新干线”、“冬季冰雪香格里拉”和“夏季一山两湖两风情两跨国”等多条旅游线路，以共同打造东北旅游新形象。
——中原区域旅游合作板块，主要包括山西、陕西、河南在内的中原地区。该地区保留着华夏文明的许多遗存，集中分布着大量地上地下的文物旅游资源。随着区域旅游经济的活跃，近年来三省积极谋划打造“中原旅游板块”，突出文化旅游的主题。目前部分基于地缘关系的旅游合作，已初显成效。2000年，由华山旅游发展总公司、山西运城旅游局、河南三门峡旅游局联合成立了“黄河金三角旅游协作会”，本着三地互为客源地、优势互补、共促共进的宗旨，拓宽了华山旅游空间，促进了“黄河金三角”旅游业的发展。2002年，由山西阳城县皇城相府景区牵头，山西晋城、河南焦作和洛阳开始尝试进行旅游合作。目前，三省在旅游线路组合、产品开发和市场营销方面开展了紧密合作，开通了众多特色旅游专列，形成了中原地区新的旅游热点。
——华中区域旅游合作板块，主要包括湖北、湖南、江西和安徽四省。1995年，该四省的12个城市在武汉召开了发展大旅游协作研讨会，旨在促进华中大旅游圈的形成。此后四省多次召开旅游合作会议，并开展了“华中大旅游圈跨世纪发展战略”的课题研究，共谋华中区域旅游合作之策。近年来，四省在旅游资源整合、线路设计、宣传促销、客源共享、旅游安全及市场规范方面开展了实质性的合作，相继推出了一批跨省的旅游线路，其中包括江南三大名楼游、革命圣地游、名人故里游、三国之旅等。2004年，鄂渝长江三峡区域旅游经济合作协议在武汉签订，为实施国家六部委《长江三峡区域旅游发展规划》奠定了坚实的基础。2005年，长江三峡旅游发展联谊会又形成了《2005年宜昌共识》，要求积极引导旅游企业层面的合作，鼓励旅游企业联合体做大做强，并建立一体化的旅游投诉处理机制等。
（三）突出的问题
改革开放以来，我国各地推进区域旅游合作的努力，已经取得了可喜的成就，但仍面临着一些突出的矛盾和问题：
1、合作偏重于务虚，各自为政的局面尚未根本扭转。
尽管迄今许多地区都提出了加强区域旅游合作、打造“无障碍旅游区”的意愿和构想，但合作主要仍是重形式、重研讨、重宣言、重宣传，不少观念还停留在地区旅游行政管理层面上，缺乏具体的、可操作的、实实在在的政策、措施和手段（张广瑞等，2005）。有些地方在旅游资源共享、旅游基础设施共享、旅游客源市场共享等方面，甚至出现了“伪合作”的倾向（薛莹，2001）。与区域旅游合作普遍形成共识的情形相对照，实际运作中却缺乏具体的行动，相关各方往往都期望对方为自己提供更多的共享资源，让出更大的市场空间，而自己则借合作之名从中加以利用，实现本地利益的扩张。
区域旅游合作务实不足的问题，与缺乏强有力的区域性协调机构及协调能力有关。有的区域旅游合作峰会，第一届的参与者为所有相关省市的一把手，到第三届时旅游局的副局长都不多了，再到后来，连处长都不来，变成副处长了。[1] 温子吉：积极发展北方合作、环渤海旅游经济合作，2005年4月26日在《2005年旅游绿皮书》发布暨2005年中国旅游发展论坛上的发言，
这类兼职轮值、定位游离、权威不强、约束无力的协调组织，通常是难以在区域旅游合作中切实发挥作用并取得实效的。
2、合作偏重于政府，企业的积极性和主动性尚待发挥。
区域旅游合作当然需要政府的努力，没有政府的介入和相关政策，合作就缺乏必要的基础和条件。但区域旅游合作还需要落实到旅游企业的行为上，只有政府的积极性而没有企业的积极性，合作是难以深入持久的。
但目前我国的区域旅游合作，基本上都是政府主导型的，区域内旅游企业的反应远不如政府积极（张广瑞等，2005）。许多旅游企业对区域合作采取了一种观望的态度，有些旅游企业虽碍于情面或迫于压力参与了区域合作活动，却往往缺乏自身的积极性、主动性和创造性。
3、合作受制于现行的体制与地方保护主义。
受现行体制、行政区划和地方利益的影响，一些地方采用行政区经济“壁垒”和地方保护主义政策，将统一的市场人为地进行条块分割，一方面缩小了竞争范围，弱化了竞争强度，损害了市场效率，另一方面也阻碍了区域旅游合作的发展。有的地方限制外地的旅游车辆进入本地的景区，限制外地旅行社在本地开展业务等，用对外歧视性的政策在竞争中偏袒保护本地的旅游企业。有的地方为争夺客源、争夺资源而相互进行恶性竞争，“零团费”、“负团费”等现象曾泛滥成灾，不仅使得各地导游不断压缩必游的景点线路，增加非必游自费景点和进店购物活动，直接损害了游客利益，降低了旅游服务质量；而且往往导致了“两败俱伤”的局面。
上述问题也反映在现行的旅游规划中。尽管许多省市都制订了本行政区的专项旅游规划，但相互之间缺乏协调和衔接，未能从跨省市的范围、更广阔的空间尺度上，来统一考虑和安排区域旅游经济的发展。由于缺乏区域性的总体规划和分工，各地对旅游资源的开发利用往往自成体系, 各自为政，竞相追求“大而全、小而全”，导致功能性、结构性、低水平的重复建设，造成旅游资源的不合理配置、旅游设施的闲置浪费和旅游合作的低效。同时，区域性旅游资源的分割使用，也使得区域性资源、区域性产品的整体特色难以形成和发挥，直接影响了区域旅游合作的成效和整体的竞争力。
4、合作缺乏有效的推进机制。
在区域旅游合作中，各成员方是平等的利益主体。优势的互补或优势的叠加，一般会给各方都带来较“单打独斗”所能获得的更大的利益。但由于资源禀赋、区位分工等条件的差异，各方所能获得的利益不可能完全一样。因此，协调区域利益关系至关重要。如果利益不能合理分享，利益得不到合理补偿，利益矛盾和冲突无法缓解，则合作必定是难以为续的。
目前，我国区域旅游合作的推进机制、特别是利益协调机制缺损，对利益观念和利益关系缺乏有效的引导机制，对利益动机和利益行为缺乏有效的约束机制，对利益分配和利益差距缺乏有效的调节机制，对利益受损和利益失衡缺乏有效的补偿机制。
反思改革开放以来我国区域旅游合作的艰苦努力和突出问题，我们得到的重要启示是：把握区域旅游合作的方向，理清区域旅游合作的思路，加快区域旅游合作的进程，必须从深层次上对区域旅游合作的主体、区域旅游合作的领域和区域旅游合作的机制作进一步的分析。

三、区域旅游合作主体的界定
区域旅游合作的主体是谁？这是研究的逻辑起点。事实上，在我国区域旅游合作的发展进程中，合作主体的模糊和缺损，一直是影响合作的广度与深度的一个重要原因。
（一）政府是区域旅游合作的重要主体
审视改革开放以来我国区域旅游合作的演进轨迹，我们不难发现：各级政府是推动这一进程的最重要的力量。无论是旅游资源开发方面的合作，旅游交通建设方面的合作，旅游市场促销方面的合作，还是旅游信息服务、旅游人才培育方面的合作，都不乏各级政府活跃的身影，许多合作其实就是通过政府间的安排来进行的。
政府是地方整体利益的代表和相对独立的行为主体，政府层面的合作是实现区域共同利益最大化的基础和保障，因而各级政府在区域旅游合作中都扮演着十分重要的角色。特别是在现行的“垂直控制、财政分权、地方问责”的制度框架中，在复杂的竞争形势和强大的外部压力下，地方政府通过增进相互的合作来共享区域旅游发展的收益，已成为一种理性的政策选择。
政府又是区域经济发展中最有效的调控主体，政府的决策和调控不仅对本地旅游业的发展具有重大影响，而且也直接关系到跨行政区划、跨行政层级的利益协调。离开了政府的这种协调，全面、有效的区域旅游合作是难以想象的。事实上，无论长三角、珠三角、环渤海还是其他地区，政府在组织和制定旅游业发展规划与政策、保护和开发区域旅游资源、协调和促进区域旅游合作关系等方面，都已开始发挥重要的调控作用。
政府还是规范旅游市场和竞争秩序的主体，区域性制度障碍的清除，区域性旅游竞争行为的监管，区域性旅游发展环境的改善等，都有赖于各地政府的联动与合作。在区域旅游发展中，总会出现这样或那样的一些不正当竞争行为，扰乱正常的竞争秩序；地方保护主义和不计成本的招商引资等恶性竞争，也会造成行政区经济“壁垒”和市场分割，阻碍旅游要素的流动，降低旅游资源配置的效率。这些只有通过政府间的合作，才能加以纠正和规范。
（二）企业和非政府组织同样是不可或缺的合作主体
政府是区域旅游合作的重要主体，但却并非唯一主体。显而易见的是，区域旅游经济的发展不是由单一主体或其单一行为所决定的，而是多种主体及其行为“合力”作用的结果。同理，区域旅游合作的主体，也不是单一的，它们大体上可分为三大类：一是政府；二是旅游企业；三是旅游行业协会等非政府组织（NGO）。换言之，尽管政府迄今在区域旅游合作中发挥了非常重要的作用，但仅有这一主体是不够的；更广泛、深入的区域旅游合作，还需要进一步培育另两类合作主体：旅游企业和非政府旅游组织，让它们发挥更积极的作用。
旅游企业是旅游经济的运行主体，是旅游产品与服务的生产者和提供者，也是推进区域旅游合作的不可或缺的重要力量。在市场经济条件下，一方面，旅游企业为适应竞争和追求效益，会不断优化配置自己的资源要素，在细化分工的基础上向专门化和专业化的方向演进。另一方面，一些已具规模的旅游企业，也会逐步在一定领域内进行系列化、集团化的扩张。这两种情况都要求旅游企业突破行政区划的界限而开展相互间的合作，从而在更大的空间范围内形成有机的旅游产业链。
非政府旅游组织同样是影响区域旅游发展与区域旅游合作的一支重要力量，它既不同于政府，也不同于旅游企业，是连接政府与企业的桥梁和纽带，是沟通协调各方关系、并提供相关服务的中介组织。在区域旅游合作中，非政府旅游组织在影响地方法规和政府决策方面，在加强行业自律和协调利益关系方面，在维护行业利益和竞争秩序方面，在促进信息交流和信息共享方面，在开展专业培训和咨询服务方面，在塑造旅游形象和旅游品牌方面等，都具有独特的、不容忽视的作用。
因此，我国有效的区域旅游合作，必须构建三大合作主体，即政府、旅游企业和非政府旅游组织。如果对合作主体的界定是模糊、缺损的，或者仅有这类或那类主体的积极性，而没有所有合作主体共同形成的“合力”，则区域旅游合作的广泛和深入都是难以企及的。
（三）合作主体相互之间的关系
在区域旅游合作中，政府、旅游企业和非政府旅游组织是有机的组合、缺一不可。但这三者之间的关系如何，仁者见仁、智者见智。有的主张，区域旅游合作实际上是不同旅游开发主体之间进行反复博弈的过程。在我国现阶段，政府是旅游开发的第一主体，旅游企业是