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以“原崇文模式”为载体 全力推进和谐城市管理建设

----东城区城市管理监察大队党组书记 王建华

构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创有中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务。和谐城市是和谐社会的重要组成部分，和谐城市管理是和谐城市建设的重要基础。作为城管执法部门，如何推动和谐城市管理建设，在履行城市管理职能中体现和谐、促进和谐、尊重和谐，是当前亟待研究和解决的重要课题。
一、和谐城市管理的重要意义
（一）和谐城市管理是构建和谐社会的重要基础。和谐社会就是社会系统中的各个部分，各种要素处于一种相互协调的状态。建设和谐社会需要有和谐基础，社会和谐最终要靠城市和谐来实现，和谐城市管理是当前城市发展的必由之路。北京市委《构建和谐首善之区意见》指出：“首都的社会和谐，在国家构建社会主义和谐社会的全局中占有重要位置，必须立足于“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”的城市性质和功能，着眼于全党全国工作大局，以更高的工作标准、更高的工作要求，努力使构建和谐社会的各项工作走在全国前列，着力构建社会主义和谐社会的首善之区”。要实现这一基本要求，就必须加强和谐城市管理，努力为和谐城市建设创造环境，夯实和谐社会建设的基础。
（二）和谐城市管理是依法行政的必然要求。依法行政是党的基本治国方略，也是城市管理健康发展的根本所在。做好城市管理工作，必须树立以人为本、依法行政、执法为民的理念，推动城管执法工作始终在法治的轨道上运行。因此，城管管理必须摒弃过去“重管理、轻人性”的执法模式，通过“为民、亲民、爱民”的具体行动，进一步提高行政执法的透明度，体现政府以人为本、执政为民的理念，树立党和政府在群众中的威信。
（三）和谐城市管理是城管执法发展的客观需要。城管执法部门是构建法制社会、法制政府的重要载体，其执法水平也反映了一个城市的文明程度。我们所建设的社会主义和谐社会，应该是民主法制、公平公正、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。社会主义和谐社会的内涵，为我国各个领域工作的开展提出了全新的要求。城管执法肩负着依法履行城管执法职责、解决矛盾冲突、消除不和谐因素、维持社会良好秩序的重要职责。执法的目的是通过树立“以人为本、执法为民”的理念，提高城市管理水平，通过文明执法展现城市形象，并以自己的实际行动带动和提高人民群众遵纪守法的意识，从而达到提高人民群众生活水平和生活质量，构建社会主义和谐社会的目的。
二、当前影响和制约和谐城市管理的主要因素
随着我国城市化进程的不断加快，城市规模快速扩张，大量外来人员涌入城市，城市管理面临越来越严峻的考验。城管部门作为一支构建和谐社会的重要力量，在城市管理执法方面面临着许多新的情况和问题，制约着和谐城市管理理念的实现。
（一）城管执法理念、执法方式落后制约着和谐城市管理建设的顺利开展
从国务院批准北京市宣武区开展相对集中行政处罚权的试点至今，城管执法队伍在工作中不断摸索创新，改进执法观念。但是，实践中仍然存在部分城管队员执法观念落后的问题。有队员认为只有强制手段才是最能解决实际问题的方法，相对人既然是违法的，为了服务其他守法的群众，就应当对其进行坚决的取缔，现在工作开展得不顺利只是因为力度还不够；还有的队员认为既然自己的工作合法、合理，那么同情那些违法相对人的社会舆论就是片面的和狭隘的。以上这些不正确的执法理念阻碍了执法方式的创新。事实上，很多国际化的大都市中，小摊、小贩和无家可归的流浪人员恰恰都在城市的夹缝中生存，不可能把这些弱势群体完全推出城市，管理者既没有这样的权力，也没有这样的能力。城市必须具有很强的包容性，不能一味地堵而应当有序疏导，在满足老百姓不同需求的同时，也将游商小贩纳入有序的管理范围之中。城市管理执法观念应当是在“以人为本”核心理念指导下的以公众满意为价值取向的服务理念。
（二）城市管理体制不健全阻碍着和谐城市管理建设的有效运转
在工作实践中，我们感觉到，在城市管理体制机制方面还存在着一些亟待解决的矛盾和问题，面临着很多困惑、遇到了很多难题、存在着很多矛盾。如，各行政管理部门、执法部门既不放权，又形不成合力，一般问题管不好、综合问题管不了，存在着执法力量分散、执法手段单一、法规不衔接、责权不统一、日常监管失位。“条”与“块”之间“条”难管、“块”难统，存在着部门分割，推诿扯皮等问题，造成“看得见的管不了，管得了的难发现”，使城市管理痼疾顽症很难得到彻底根治，形成了“整治——反弹——再整治——再反弹”的恶性循环。
（三）部分城管执法队伍素质偏低影响着和谐城市管理建设的有序运行
城管执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求，它要求执法者必须具有完备的法律知识和法律意识，包括丰富的社会经验以及系统的知识结构。只有如此，才能保证依法治市的顺利开展。但据调查，国内一些城管执法部门对执法队员缺乏统一、有效的思想教育、业务培训和执法水平培训，导致部分队员素质难以提高，影响了城管监察队伍整体形象的提高。另外个别城管人员作风不够严谨、纪律松散等现象还普遍存在，这部分队员的素质无法得到社会的认可。由于缺乏法律知识，法制观念不够强，在执法过程中，难以熟练应用相关程序，甚至执法方式简单粗暴，严重影响到了党和政府、城管人的形象。
三、原崇文城管大队对和谐城市管理建设的几点有益尝试
近年来，原崇文城管大队在市城管执法局和区委、区政府的指导下，以科学发展观为统领，以打造“世界城市”为目标，以提升城市管理水平为根本，以“崇文模式”为载体，不断创新城市管理理念，改进执法方式，提升服务水平，全力推进和谐城市管理建设。
（一）转变执法观念、改进执法方式，全面践行“以民生为本”的城管执法理念
在城市管理工作中，原崇文城管大队始终秉承“以人为本”理念，把“为民、亲民、利民、便民”作为工作的出发点和落脚点，坚持以改善民生为重点，寓服务于管理，从根本上解决城市管理中的深层次问题，努力实现城市管理和谐发展。一是坚持堵疏结合。在解决涉及民生的城市管理问题上，讲究方式方法，做到堵疏结合，带着感情管理城市。崇文区西兴隆街的居民孙洪涛，人称“大麻花”，常年在老火车站商城门前占道经营，向游客兜售没有卫生保障的大麻花，时间长达20年之久，是盘踞在前门月亮湾地区的钉子户。在多次罚款查处甚至拘留都没能解决问题的情况下，城管大队通过调查分析，积极想办法，多方联系，为孙洪涛提供了经营早餐车摊点的职业，顺利解决了这一多年的痼疾顽症。二是关注困难群众。城市管理问题，表面上看是城管执法管理不到位，其实深层次的原因是城市失业、低收入人员等困难群众的生存问题，只有解决好人民群众的生活困难，才能从根本上解决好由此引发的一系列城市管理问题。崇文区前门月亮湾地区54岁的残疾人郭某，以身体残疾、生活困难为由，长期在前门西弯道占道经营报摊，不仅影响环境秩序，也影响周围其它无照游商。为此，城管大队协同街道综合执法组、残联等部门跟进服务，多方协调，将郭某安排到残疾人托管中心安度晚年，使其老有所养、老有所依，郭某及其年迈的父母深受感动，连声感谢党，感谢政府。2010年2月，中央电视台《焦点访谈》栏目针对此事对我大队进行了相关采访报道。三是寓服务于管理。前门地区实行拆迁后，出现了菜市场少、菜价贵等问题，游商聚集现象抬头，居民群众反映强烈。我们积极转变工作思路，在不扰民、不影响交通、不影响环境秩序的前门西河沿地区设立了便民蔬菜早市，统一经营时间、地点和品种，做到严格管理、按时收摊、人走地净、整洁有序，不仅规范了地区环境秩序，有效解决了拆迁区居民“买菜难”的问题，还安置了一批失业困难群体。群众普遍反映菜价便宜了，买菜方便了，纷纷拍手称快。各种媒体多次进行了报道，得到了社会广泛好评。
（二）创制执法机制、完善执法体制，全力推进多部门联系的综合执法模式
按照“大城管”的执法理念，原崇文城市管理确立了“政府统一领导、街道牵头组织、日常全面监管、综合强力执法”的总体思路。全区7个街道分别成立综合执法组，以城管分队为主体，包括公安、卫生、交通、工商、文化、消防和园林8等25个部门。在具体工作中，按照“条块结合、以块为主”的原则，赋予街道“全权、全时、全管、全责”。综合执法模式变“部门分割”为“集团作战”，进一步整合了管理资源，增强了管理合力，同时整合了各相关职能部门行政执法法规，准确把握各部门行政执法与实际工作的结合点，把分散的专项法规聚集到一起，实现了法规的有机衔接，形成了法规的合力。执法力度明显增强，解决了许多专项执法难以解决的问题，达到了以较少的人员、最小的投入，把执法力量形成了拳头，执法效能得到了充分发挥，并由此成功实现了变粗放、低效管理为精细、高效管理，变突击、运动式管理为经常性、持续性管理，有效地解决了职责交叉、法规分散、执行不力等问题，消除了部门之间因利益冲突造成的部门协作不畅、相互推诿、相互掣肘的不良现象，做到了日常监管前移，整合行政执法资源，提高城市管理效率。崇文区城市管理机制被外界誉为“崇文模式”，并得到社会各界的高度认可，城市管理水平连续三年在十八区县排名中保持领先。
（三）狠抓队伍建设，锻造过硬铁军，大力强化城市管理执法队伍管理
近年来，原崇文城管大队大力加强队伍建设管理，深入推进“内强素质，外树形象”工程。在“内强素质”方面，抓好党员队伍建设，从增强党委、支部凝聚力入手, 严格落实“一岗双责”工作机制，全力打造“四型班子”（学习型、团结型、奉献型、务实型）、“五心支部”（热心、暖心、知心、关心、爱心），大力推行“六星服务”，成立党员先锋突击队、示范岗，在奥运和国庆环境保障任务中发挥了先锋模范作用；在“外树形象”上，实行“准军事化”管理，开展“说好一句话、敬好一个礼、走好一步路、办好一件事”日常作风养成训练，注重岗位练兵活动。同时加强了工作绩效的考核和部门间的互相监督配合，在确保执法效果的同时，使城市管理部门的职责和行为受到广大群众的监督，拓展了民主的空间通过严格队伍管理，全体人员树立起良好的世界观、人生观、价值观和利益观，队伍素质大幅提升，为城市管理和谐建设打下牢固基础。
四、推进和谐城市管理建设的几点建议
原崇文区虽然在城市管理上进行了一些有益的探索和实践，在不改变现行体制、不改变工作职能的基础上，找到了一条符合实际的城市管理执法模式，但我们深深感到，城管执法法制不完善、执法环境较差、市民群众参与城市管理意识不高、执法硬件管理经费保障等方面依旧制约着和谐城市管理的建设，亟待我们城管部门以及社会各界不断关注、改进、完善，具体有以下几个方面。
（一）城管执法的职能权限尚未得到科学、明确的界定，城管执法工作亟需进一步正规化
长期以来，城管执法处于探索阶段，缺乏系统的、科学的法律规定，我国城市管理至今没有一个独立的法规对城管执法主体地位没有明确定位、对其执行的行政处罚权没有统一的划分、对队员的人身保障没有相关的法律规定，在执法过程中长期存在“借法执法”、执法职责权限不明、人员队伍机构编制管理五花八门等现象。因此，应建立从中央到地方的城管执法体系，以避免因体制断层而造成的各自为政、令出多门的混乱局面，形成全国城管综合执法一盘棋。对此，一是要加快立法步伐，尽快改变城市管理行政执法主体不明确、城管执法无法可依的状况。二是要加强立法解释工作，使法律规范更加切合实际，操作性更强，以解决有法难依问题。修改现行的法律、规章中。与构建和谐社会相符合或不相适应的内容。三是要抓紧制定统一的城管执法法律、规章，改变目前的城管执法缺乏法律规范和错位的现状应避免各种法律、规章在调整社会事务时发生重复、冲突或疏漏，以维护国家法制的统一。
（二）城管执法环境较差、市民群众参与城市管理意识以及环境保护意识亟需进一步提高
执法环境差是城管执法工作中一个老大难问题。一是社会对城管部门满意度偏低。近来来城管一直处于舆论的风口浪尖，对城管的各种负面报道甚至妖魔化城管现象时有发生，并形成了一定群体效应，致使群众对城管的缺点放大，影响到城管队员对自身及工作的认同感和成就感。二是执法相对人法制意识淡薄，暴力抗法现象是屡见不鲜。三是部分市民对城管执法工作的理解支持不够，缺乏参与城市管理的主动性与自觉性。人民群众对城管执法的认知度，直接反映城管执法的社会基础。因此，政府和城管执法部门必须千方百计加大对城管综合执法的宣传力度，积极开展“城管五进”（城管进社区、进学校、进企业、进厂矿、进工地）工作，将宣传栏、宣传讲堂办进了社区、学校和企业，形成了与市民、社会团体等组织有效的互动。要充分发挥新闻媒体的优势，通过电视、报刊、电台等媒体，多层次、多渠道、全方位地宣传城市管理有关法律法规，更多的深度报道、正面宣传城市管理工作，强化全民普法教育，让城市管理有关法规深入人心，提高市民自觉维护城市市容和环境卫生意识，激发公众的参与热情，使人人关心城市环境、维护市容市貌，进而实现“人民城市人民管，管好城市为人民”的和谐局面。
（三）执法物质保障缺乏，执法力量不足，城管执法硬件保障方面亟需进一步改善
城管机关自成立以来一直面临执法物质保障缺乏的问题。首先据调查了解，北京市不少基层分队办公用房、办公电脑、执法车辆、执法取证等硬件设施条件普遍较差，部分基层分队的办公地点为临时建筑。其次是激励机制匮乏，队员福利较差。一线队员因提职等问题工作积极性比较低，同时一些分队的福利待遇较差，加班经费有限，职能平均分配，队员抱怨较多。特别需要关注的是国内部分省市一些城管执法部门为聘用制，经常存在基本工资发放不及时、不到位情况，着严重影响到城管执法队伍的稳定性。最后是执法队伍年龄偏大、人员严重不足。现有执法力量与繁重执法工作间的矛盾日益突出，执法人员每天都要处于超负荷状态，执法力量的短缺导致城管的很多职能根本无力实施。另外年龄结构的不合理也是困扰执法队伍的一个重要问题。城管执法是行政执法的重要组成部分，其所需的物资和经费应当全部由国家财政给予充分的保证。应当对当前的财政投入体制进行改革，实现对城管执法财政经费一定程度下的统一化管理。加大对办公场所、执法车辆、执法服务岗亭以及执法主要器材等方面的财政投入。同时适当提高执法队伍的补贴，免除城管执法队伍的后顾之忧。另外在保障队伍综合素质的基础上，扩大执法人员录入渠道，特别是提高应届大学生毕业生的录用比例，提高队伍综合素质，及时补充新鲜血液，保障城管队伍一流的执法精神。
总之，构建社会主义和谐社会要求城市管理行政执法部门必须转变执法理念、创新执法机制，实现城管执法效果与社会效果的统一。尤其是原东城区、崇文区顺利完成区划调整合并之后，针对城市管理工作出现的新形势、新特点、新要求，首当其冲就是要求城管执法部门必须认真研究解决工作中不断出现的新情况、新问题，走和谐城管执法之路，为此，新的东城城管大队将在区委、区政府的领导下，不断开拓，锐意进取，充分借鉴城市管理“崇文模式”取得的先进经验，全面推进和谐城市管理建设，争取实现城市管理水平跨越式发展，在人民群众中树立党和政府的良好形象，为全面建设小康社会做作应有的贡献。